Jedro

Zobozdravstvena dejavnost na primarni ravni je le tista oblika organiziranosti zobozdravstvene dejavnosti, ki je dostopna brez napotnice in pri kateri gre praviloma za prvi stik uporabnika z zobozdravstveno službo. Kadar pa je potrebna s strani specialista dentologije poglobljena diagnostika, zdravljenje bolezni ali bolezenskih stanj ter izvajanje ambulantne rehabilitacije in je pacient na takšno obravnavo napoten s strani osebnega zobozdravnika pa gre za specialistično ambulantno zdravljenje.

Pri dejavnosti ortodontije gre za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Stranka z interesom nosi svoje stroške revizijskega postopka.

III. Stranka z interesom je dolžna v 15 dneh od dneva vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške revizijskega postopka v znesku 368,44 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo v ponovljenem postopku1 na podlagi 1. in 3. točke prvega odstavka ter na podlagi tretjega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tožeče stranke, odpravilo odločbo Mestne občine Ljubljana, Oddelka za zdravje in socialno varstvo, št. 1700-16/2012-13 z dne 23. 10. 2012, in zadevo poslalo v odločitev Ministrstvu za zdravje (I. točka izreka sodbe); hkrati je odločilo o stroških postopka (II. in III. točka izreka sodbe). Z odpravljeno odločbo je prvostopenjski upravni organ podelil koncesijo za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju ortodontije v Mestni občini Ljubljana stranki z interesom, vloge ostalih prijaviteljev na javni razpis, med njimi tudi tožničino, pa je kot nepopolne zavrnil. 2. Iz obrazložitve pravnomočne sodbe izhaja, da je Upravno sodišče tudi v ponovljenemu postopku ugotovilo procesne kršitve v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Ocenilo je, da tožničina vloga ni bila nepopolna. Poleg tega je menilo, da je tožena stranka brez utemeljenega razloga kot merilo za vrednotenje določila razdaljo do lokacije, navedene v javnem razpisu. Ugotoviti pa tudi ni moglo, ali so bili izpolnjeni zakonski pogoji za nejavno odpiranje vlog. Ker je šlo za večje število procesnih kršitev, je ocenilo, da bi le ugotovitev nezakonitosti odločbe in ohranitev odločbe v veljavi bila v škodo tako tožeči stranki kot javnemu interesu. Nasprotno pa stranka z interesom v primeru odprave odločbe ne bi bila nesorazmerno obremenjena, saj bi še vedno lahko opravljala zdravstveno dejavnost ortodontije, le da kot zasebno dejavnost brez koncesije, o njeni vlogi pa bo ponovno odločeno. Poleg tega je ugotovilo, da odločbe o podelitvi koncesije ni sprejel stvarno pristojen organ. Ker je dejavnost ortodontije uvrščena v zdravstveno dejavnost na sekundarni, in ne na primarni ravni, je za podelitev koncesije za to dejavnost na podlagi drugega odstavka 44. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) pristojno Ministrstvo za zdravje (in ne tožena stranka).

3. Stranka z interesom (v nadaljevanju revidentka) je zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 133/2018 z dne 9. 7. 2018 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede vprašanja: "Ali gre pri dejavnosti ortodontije za osnovno zdravstveno dejavnost na primarni ravni, ali za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni?"

4. Zoper navedeno pravnomočno sodbo revidentka na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča o dopustitvi revizije vlaga revizijo iz razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremeni, podredno pa, naj jo v celoti razveljavi in zadevo vrne temu sodišču v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

5. Tožena stranka se v odgovoru na revizijo pridružuje revizijskim navedbam, dodatno pa se opredeljuje še do s strani Upravnega sodišča ugotovljenih kršitev pravil postopka v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne.

6. Na revizijo odgovarja tudi tožeča stranka, ki pa revizijskim navedbam s sklicevanjem na določbe ZZDej, Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS), Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Pravila OOZ) in veljavnega Pravilnika o vrstah, vsebini, trajanju in poteku specializacij zdravnikov argumentirano nasprotuje in predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno. Tudi ona zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

**K I. točki izreka**

7. Revizija ni utemeljena.

8. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe, je Upravno sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo in odločbo tožene stranke odpravilo iz dveh razlogov. Prvič iz razloga, ker je ugotovilo, da je v postopku izdaje odločbe prišlo do kršitev pravil postopka (razlog iz 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1), drugič pa zato, ker je odločbo izdal stvarno nepristojen organ (razlog iz 1. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Revizija je bila dopuščena le glede vprašanja, ki se nanaša na stvarno pristojnost za podelitev koncesije za opravljanje dejavnosti ortodontije. Zato je odgovor na dopuščeno vprašanje lahko relevanten le še za presojo, ali je Upravno sodišče po tem, ko je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pravilno odstopilo v odločanje Ministrstvu za zdravje kot stvarno pristojnemu organu.

9. Ne drži revizijski očitek, da Upravno sodišče svoje odločitve glede stvarne pristojnosti za podelitev obravnavane koncesije ni oprlo na določbe pozitivnega prava. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se je namreč izrecno sklicevalo na sedaj veljavni 44. člen ZZDej,2 iz katerega izhaja, da koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek tega člena), koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti pa ministrstvo, pristojno za zdravje (drugi odstavek tega člena). Poleg tega je v obrazložitvi izpodbijane sodbe povzelo tudi drugi in tretji odstavek 2. člena istega zakona, ki razmejujeta med zdravstveno dejavnostjo na primarni in zdravstveno dejavnostjo na sekundarni ravni.

10. Revidentka pravilno opozarja, da gre pri vprašanju, v katero raven zdravstvene dejavnosti sodi dejavnost ortodontije, za vprašanje razlage (materialnega) prava. Upravno sodišče zato ni ravnalo pravilno, ko je za pojasnilo zaprosilo Ministrstvo za zdravje. Ker pa je Upravno sodišče, kot to smiselno izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe, mnenje Ministrstva za zdravje in k temu priloženo mnenje Razširjenega strokovnega kolegija povzelo (tudi) kot svoje razloge za odločitev v zadevi in se z njimi strinjalo, ni utemeljen revizijski očitek, da je odločitev o umeščenosti ortodontije na sekundarno raven prepustilo navedenima organoma. Iz istega razloga tudi ni utemeljen revizijski očitek, da so si razlogi izpodbijane sodbe glede obravnavanega vprašanja sami s seboj v nasprotju, ker je Upravno sodišče na eni strani navedlo, da nima razlogov, da ne bi sledilo stališču Ministrstva za zdravje, na drugi strani pa, da gre pri vprašanju stvarne pristojnosti za vprašanje pravilne uporabe pravi postopka in materialnega prava.

11. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe tako izhaja, da je Upravno sodišče dejavnost ortodotije umestilo v sekundarno raven zdravstvene dejavnost zato, ker je zobna in čeljustna ortopedija specialistična zobozdravstvena dejavnost, ki jo opravljajo specialisti čeljustne in zobne ortopedije, pacienti pa do teh storitev dostopajo na podlagi napotnice izbranega osebnega zobozdravnika.

12. Revidentka navedenim okoliščinam, ki jih je Upravno sodišče štelo kot odločilne za umestitev ortodontije v sekundarno raven zdravstvene dejavnosti, ne nasprotuje. Kljub temu pa meni, da že iz 4. alineje prvega odstavka 7. člena ZZDej izhaja, da dejavnost ortodontije sodi v primarno zdravstveno dejavnost. 13. Razmejitev med zdravstvenimi dejavnostmi na primarni in sekundarni ravni, kot je pravilno navedlo že Upravno sodišče, določa 2. člen ZZDej. Po tem določilu zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost, zdravstvena dejavnost na sekundarni ravni pa specialistično ambulantno in bolnišnično dejavnost. Drži sicer, da 7. člen ZZDej, ki opredeljuje vsebino osnovne zdravstvene dejavnosti, določa, da ta obsega tudi preprečevanje, odkrivanje in zdravljenje ustnih in zobnih bolezni ter rehabilitacijo, vendar pa iz navedenega ne izhaja, da zakon vse zobozdravstvene dejavnosti, torej tudi dejavnost ortodontije, uvršča v primarno raven. Zato je treba tudi pri razvrstitvi posamezne zobozdravstvene dejavnosti v ustrezno raven upoštevati določbo 13. člena ZZDej, ki opredeljuje vsebino specialistične ambulantne dejavnosti. Po tej določbi specialistična ambulantna dejavnost kot nadaljevanje oziroma dopolnitev osnovne zdravstvene dejavnosti obsega poglobljeno diagnostiko, zdravljenje bolezni ali bolezenskih stanj ter izvajanje ambulantne rehabilitacije. Kdaj gre za nadaljevanje in dopolnitev osnovne zdravstvene dejavnosti, pa po presoji Vrhovnega sodišča izhaja (tudi) iz določbe 46. člena ZZDej,3 iz katere je razvidno, da specialistično ambulantno dejavnost opravljajo napoteni zdravniki, pri čemer je izvajanje njihovih storitev praviloma časovno omejeno in vezano na napotitev osebnega zdravnika.

14. Takšna razmejitev med osnovno zdravstveno dejavnostjo in specialistično ambulantno dejavnostjo je razvidna tudi iz Pravil OZZ. Po določbi 189. člena Pravil OZZ lahko namreč zavarovana oseba pravico do storitev specialistične ambulantne in bolnišnične dejavnosti uveljavlja pri specialistih na podlagi napotnice osebnega ali napotnega zdravnika, pri čemer se na podlagi 27. točke 2. člena teh pravil izraz izbrani osebni zdravnik uporablja kot skupni izraz za splošnega osebnega zdravnika, osebnega zobozdravnika, osebnega ginekologa in osebnega otroškega zdravnika, ki si ga zavarovana oseba izbere v skladu s pravili.

15. Glede na navedeno Vrhovno sodišče ocenjuje, da je zobozdravstvena dejavnost na primarni ravni le tista oblika organiziranosti zobozdravstvene dejavnosti, ki je dostopna brez napotnice in pri kateri gre praviloma za prvi stik uporabnika z zobozdravstveno službo. Kadar pa je potrebna s strani specialista dentologije poglobljena diagnostika, zdravljenje bolezni ali bolezenskih stanj ter izvajanje ambulantne rehabilitacije in je pacient na takšno obravnavo napoten s strani osebnega zobozdravnika pa gre za specialistično ambulantno zdravljenje.

16. Prvi odstavek 34. člena Pravil OZZ določa, da ima zavarovana oseba do dopolnjenega 18. leta starosti pravico do ortodontskega zdravljenja, če ima po doktrini ortodontske stroke srednjo, težjo ali zelo težko obliko nepravilnosti zob in čeljusti. Iz Priloge 1B: Opredelitev specializacij doktorjev dentalne medicine k Pravilniku o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke,4 izhaja, da je čeljustna in zobna ortopedija (torej ortodontija) ena izmed specialističnih zobozdravstvenih dejavnosti.5 To pa pomeni, da jo opravljajo specialisti čeljustne in zobne ortopedije.6 Iz Pravil OZZ nadalje izhaja, da zavarovane osebe do storitev ortodonta dostopajo na podlagi napotnice izbranega osebnega zobozdravnika.7

17. Vse navedeno so torej okoliščine, ki jih je ugotovilo že Upravno sodišče in ki glede na obrazloženo razmejitev med primarno in sekundarno ravno zdravstvene dejavnosti tudi po presoji Vrhovega sodišča kažejo na to, da gre pri dejavnosti ortodontije za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni. Zato ni utemeljen revizijski očitek, da je Upravno sodišče s tem, ko je dejavnost ortodontije umestilo v sekundarno zdravstveno dejavnost, zmotno uporabilo materialno pravo.

18. Ker gre pri vprašanju, v katero raven zdravstvene dejavnosti sodi dejavnost ortodontije, za vprašanje razlage (materialnega) prava, na drugačno odločitev, kot je revidentki pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, ne more vplivati vsebina Splošnih dogovorov za posamezna leta, ki jih sklepajo Ministrstvo za zdravje, Zdravniška zbornica Slovenije, Združenje zdravstvenih zavodov Slovenije, Lekarniška zbornica Slovenije, Skupnost slovenskih naravnih zdravilišč, Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Skupnost organizacij za usposabljanje Slovenije in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. V zakonu namreč ni predvideno, da bi bila umestitev posamezne dejavnosti v primarno oziroma sekundarno zdravstveno dejavnost predmet dogovora med navedenimi subjekti.8 Iz istega razloga za odločitev v zadevi tudi ni bistvena okoliščina, da naj bi Ministrstvo za zdravje izdalo soglasje k podelitvi obravnavane koncesije.

19. Do revizijskih navedb glede anonimiziranega dopisa Ministrstva za zdravje "Prevzem dodatnega programa ortodontije", ki ga revidentka prilaga k reviziji, se Vrhovno sodišče ne opredeljuje, saj gre za nedovoljeno revizijsko novoto. Stranke smejo v reviziji namreč navajati nova dejstva in predlagati nove dokaze samo tedaj, če se nanašajo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zaradi katerih se lahko vloži revizija (372. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS- 1).

20. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na bistvene revizijske navedbe, ki jih je revidentka podala v okviru dopuščenega vprašanja. Ker razlogi, zaradi katerih je bila vložena revizija, niso podani, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

**K II. točki izreka**

21. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

22. Revidentka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške odgovora na revizijo (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1). Ker je tožeča stranka tožbo na Upravno sodišče vložila pred uveljavitvijo veljavne Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in po uveljavitvi Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT), je treba stroške odmeriti na podlagi ZOdvT (drugi odstavek 20. člena OT). Upoštevaje drugi odstavek 25. člena tega zakona je Vrhovno sodišče tožeči stranki priznalo 282,00 EUR za sestavo odgovora na revizijo (tar. št. 3300), pavšalni znesek poštnih in telekomunikacijskih storitev v znesku 20,00 EUR (tar. št. 6002), skupaj 302,00 EUR, povečano za 22 % DDV (v znesku 66,44 EUR), kar skupaj znaša 368,44 EUR. Odmerjene stroške je stranka z interesom dolžna tožeči stranki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

**Glasovanje**

23. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

1 Vrhovno sodišče je s sklepom X Ips 220/2014 z dne 11. 2. 2016 ugodilo reviziji tožeče stranke zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 90/2013-31 z dne 2. 4. 2014 in jo razveljavilo ter zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje. 2 Določba 44. člena ZZDej, s takšno vsebino, kot jo povzema Upravno sodišče, je bila uveljavljena šele z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K) leta 2017, vendar pa določa smiselno enako kot določba 42. člen ZZDej, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe o podelitvi koncesije. 3 Ta določa: (1) Storitve s področja osnovne zdravstvene dejavnosti opravlja osebni zdravnik s svojimi sodelavci. Ta lahko napoti bolnika tudi k drugim zdravnikom in usklajuje njihove nasvete, vodi pa tudi bolnikovo zdravstveno dokumentacijo. V razmerju do osebnega zdravnika so vsi drugi zdravniki, ki sodelujejo pri zdravstveni obravnavi posameznika na sekundarni in terciarni ravni, napotni zdravniki. (2) Izvajanje storitev napotnega zdravnika je praviloma časovno omejeno in vezano na napotitev osebnega zdravnika. Le izjemoma, kadar določena kronična bolezen na podlagi strokovnih kriterijev zahteva trajen nadzor na specialistični ravni, lahko napotni zdravnik prevzame bolnika v stalno zdravstveno oskrbo. O tem se mora dogovoriti z bolnikovim osebnim zdravnikom, ki ga mora tudi redno obveščati o bolnikovem zdravstvenem stanju in svojih ukrepih. 4 (Uradni list RS, št. 22/09, 42/09 – popr., 22/10, 76/11, 48/15, 1/17, 40/17 – ZZdrS-F, 47/17 in 22/18). Ta pravilnik je bil sprejet na podlagi 17., 18. in 28. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP in 58/08). 5 Enako izhaja tudi iz Priloge 2: Seznam specializacij doktorjev dentalne medicine k sedaj veljavnemu Pravilniku o vrstah, vsebini, trajanju in poteku specializacij zdravnikov (Uradni list RS, št. 22/18). 6 Vrhovno sodišče dodaja, da tudi ZZdrS razlikuje med doktorji dentalne medicine, ki imajo opravljeno pripravništvo in strokovni izpit, in doktorji dentalne medicine specialisti, ki so opravili specializacijo ali jim je bil v Republiki Sloveniji priznan specialistični naslov, pridobljen v tujini (drugi odstavek 12. člena). 7 In sicer:- prvi odstavek 187. člena Pravil OZZ določa, da lahko osebni zobozdravnik prenese pooblastila na specialiste, med drugim tudi s področja ortodontije,- tretji odstavek 35. člena Pravil OZZ določa, da ortodont o prekinitvi zdravljenja obvesti osebnega zobozdravnika, ki zavarovani osebi ne sme izdati nove napotnice za zdravljenje pri drugem ortodontu,- prva alineja prvega odstavka 177. člena OZZ pa določa, da napotnica velja najdlje eno leto, razen napotnice za ortodontsko zdravljenje, ki velja do zaključka tega zdravljenja. 8 Namen teh splošnih dogovorov je sicer določen v prvem odstavku 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) in je v tem, da navedeni subjekti za vsako leto dogovorijo program storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja in opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje ter določijo obseg sredstev.