7. 4. 2016

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Domžale, na seji 7. aprila 2016

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 28. člena Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 25/08 in 36/10) in četrtega odstavka 11. člena Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (Uradni list RS, št. 97/03, 77/05, 120/05 in 93/15) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Občina Domžale (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija šesti odstavek 28. člena Zakona o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt) in četrti odstavek 11. člena Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (v nadaljevanju Pravilnik), ker določata obveznost občine, da plača dodatne stroške za otroke s posebnimi potrebami, ki izhajajo iz odločb o usmeritvi v javni vrtec (v nadaljevanju dodatni stroški za otroke s posebnimi potrebami). Meni, da sta izpodbijani določbi v neskladju s prvim in drugim odstavkom 140. člena ter z 2. in 52. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi posegali v avtonomijo odločanja in finančno avtonomijo občine ter v izvajanje njenih izvirnih pristojnosti. Predlagateljica meni, da plačilo dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami sodi v državno pristojnost in da naj bi jo država na protiustaven način prenesla na lokalno skupnost. Očita tudi, da naj bi bila izpodbijana ureditev sprejeta po protiustavnem postopku ter da naj bi bila nejasna in zato v neskladju z načelom zaupanja v pravo. Predlaga razveljavitev izpodbijanih določb, podredno pa razveljavitev z odložnim rokom, pri čemer naj Ustavno sodišče do uskladitve predpisov določi financiranje dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami v predšolskem varstvu tako, da se slednje financirajo tako iz proračunov lokalnih skupnosti kot tudi iz državnega proračuna.

2.Predlagateljica navaja, da je dolžna zagotavljati predšolsko vzgojo za otroke od prvega leta starosti do vstopa v šolo in da mora zaradi izpodbijane obveznosti omejiti število otrok, ki jim to vzgojo zagotavlja. Navaja, da o pravicah po Zakonu o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 58/11 in 90/12 – ­v nadaljevanju ZUOPP-1) odločajo državni organi, da pa ji ta zakon ne omogoča sodelovanja v postopku odločanja o pravicah teh otrok kljub temu, da naj bi ji v posledici lahko nalagal finančne obveznosti. Država naj občini za financiranje dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami, usmerjene v javne vrtce, ne bi zagotovila ustreznih sredstev, niti pridobila soglasje občine. Ta obveznost naj bi v letu 2014 pomenila nekaj manj kot 137.000 EUR dodatnih stroškov in v posledici 29 manj vpisanih otrok v vrtce. Meni, da je s tem poseženo v njeno nalogo rednega financiranja predšolskega varstva in zato v ustavno določeno avtonomijo lokalnih skupnosti. Navaja, da sporna finančna obveznost tako obremeni proračun občine, da ne ogroža le izvrševanja njenih z Ustavo in zakonom določenih nalog, ampak povzroča že zmanjšanje storitev, ki jih občina zagotavlja v vrtcih. Meni, da ni pristojnost občine, da ureja pravice iz 52. člena Ustave. To je storila država z ZUOPP-1, kjer občina nima pristojnosti. Meni tudi, da dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami ni mogoče uvrstiti v okvir pravne norme iz šestega odstavka 28. člena ZVrt, ki naj bi bila sicer tako nejasna, da izvršilni oblasti v celoti prepušča njihovo opredelitev, ki naj bi bila v posledici arbitrarna.

3.Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da izpodbijani določbi nista v neskladju z 2., 52. in 140. členom Ustave. Vlada obširno pojasni, da je zakonodajalec področje vzgoje in varstva predšolskih otrok, ki se izvaja kot javna služba, opredelil kot lokalno zadevo javnega pomena, ki sodi v izvirno pristojnost občine. Otroci s posebnimi potrebami naj bi bili vedno populacija udeležencev izobraževanja, za katero so se, poleg splošnih, uporabljali posebni predpisi. Ključni namen novega ZUOPP-1 naj bi bil v zmanjšanju ločenih oblik ter vpeljavi inkluzivnih in prožnejših oblik vzgoje in izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami. S tem naj bi sledil načelu največje koristi za otroka, ki ga določa Konvencija o otrokovih pravicah.[1] Predšolska vzgoja otrok s posebnimi potrebami se po dveh programih, določenih v ZUOPP-1,[2] izvaja v javnih vrtcih. Tak sistem zagotavlja vključitev določenih otrok s posebnimi potrebami v isti vrtec, v katerega se vključujejo ostali otroci. Vlada meni, da je stališče predlagateljice diskriminatorno do otrok s posebnimi potrebami, saj naj bi se jim odrekala zato, ker je njihova vključitev v vrtec dražja od vključitve drugih otrok, pa čeprav so tudi otroci s posebnimi potrebami njeni občani. Vlada poudarja, da imajo po 52. členu Ustave otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju in druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi, kar se financira iz javnih sredstev. Zato se po Ustavi obveznost financirati izobraževanje in usposabljanje teh oseb lahko nanaša tudi na občino. Ta ustavna določba naj bi se realizirala tudi v ZVrt. Vlada pojasnjuje, da za otroke s posebnimi potrebami, usmerjene v programe predšolske vzgoje javnih vrtcev, v celoti velja redni sistem financiranja predšolske vzgoje in varstva.[3] Zato opozarja, da pravno podlago za plačilo občin v primeru vključitve otroka s posebnimi potrebami v oddelek javnega vrtca pomenil četrti odstavek 28. člena ZVrt, in ne šesti odstavek tega člena, ki je izpodbijan.[4] Tudi pri dodatnih stroških za otroke s posebnimi potrebami naj bi torej šlo za t. i. subvencijo občine, kar naj bi jasno izhajalo iz 2. člena Pravilnika v zvezi z njegovim 11. členom, ki naj bi bil v celoti skladen z ZVrt. Glede očitka o kršitvi postopka sprejemanja predpisov, ki se nanašajo na občine, Vlada poudarja, da se pravna ureditev področja vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami nanaša na vse izvajalce, ki sodijo v ta sistem, in ne posega v pravne koristi zgolj enega izvajalca ali ene občine. Navaja tudi, da naj bi predlagateljica po podatkih Ministrstva za finance za plačilo razlike med ceno programov predšolske vzgoje in plačili staršev v letu 2013 namenila nekaj več kot 4,1 milijona EUR, zato naj za predlagateljico višina sredstev za pokrivanje dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami ne bi predstavljala nesorazmerno velikih stroškov (nekaj manj kot 137.000 EUR). Vlada zato meni, da je očitno, da je predlagateljica kljub dodatnim stroškom sposobna zagotavljati javno službo na področju predšolske vzgoje.

4.Predlagateljica mnenje Vlade zavrača. Meni, da so stroški javnega vrtca, nastali kot posledica vključitve otrok s posebnimi potrebami, breme države v ožjem pomenu besede, ne pa lokalne skupnosti. Prereka stališče Vlade, da je pravna podlaga za plačilo občin za navedene dodatne stroške četrti odstavek 28. člena ZVrt, saj naj dodatni stroški za otroke s posebnimi potrebami ne bi bili zajeti ne v prvem ne v drugem odstavku tega člena, ki določata obveznost plačila t. i. občinske subvencije in stroške, ki jih vsebuje cena programov javnih vrtcev. Zato naj bi bila po njenem tolmačenju občina lahko zavezana k plačilu navedenih dodatnih stroškov le po šestem odstavku 28. člena ZVrt kot občina ustanoviteljica. To naj bi v posledici izkazovalo, da ne gre nujno za izvrševanje potreb občanov te lokalne skupnosti. Predlagateljica nasprotuje oceni Vlade, da se odreka otrokom s posebnimi potrebami, ker naj bi bila njihova vključitev v javni vrtec dražja. Predmetno ureditev naj bi izpodbijala zato, ker naj bi zagotavljanje dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami sodilo v državno pristojnost. Sicer pa meni, da je z vidika mnenja Vlade 28. člen ZVrt nerazumljiv. Po eni strani naj bi ZVrt nalagal obveznost plačila razlike med ceno programa in plačilom staršev občini, kjer ima otrok in vsaj eden izmed staršev stalno prebivališče, po drugi strani pa za vse ostale stroške, ki v ta okvir ne spadajo, določa obveznost kritja občine ustanoviteljice. Poudarja, da so dodatni stroški vezani na otroka in ne na ustanoviteljstvo vrtca.

B.

5.Po 91. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) občina lahko vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice občine kot lokalne skupnosti. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora na podlagi navedene določbe vlagatelj v zahtevi izkazati, da izpodbijani predpis posega v ustavni položaj občine oziroma ogroža pravice občine kot lokalne skupnosti. To pomeni, da mora z zahtevo izpodbijani predpis ogrožati z Ustavo zavarovano lokalno samoupravo (tako npr. v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015).

6.Predlagateljica utemeljuje poseg v svoj ustavni položaj in pravice ter ogrožanje izvrševanja lokalne samouprave z zatrjevanjem, da vse dodatne stroške za otroke s posebnimi potrebami plača kot občina ustanoviteljica vrtca, in sicer ne glede na to, ali so ti otroci njeni občani ali ne, da gre pri plačilu dodatnih stroškov za nalogo iz državne pristojnosti ter da ta obveznost povzroča takšno obremenitev občinskega proračuna, da onemogoča izvrševanje nalog lokalne samouprave na področju storitev, ki jih občina zagotavlja v javnih vrtcih. Zaradi teh očitkov predlagateljica izpodbija šesti odstavek 28. člena ZVrt, ki določa: "Občina ustanoviteljica javnemu vrtcu zagotavlja tudi sredstva za pokrivanje stroškov iz naslova dejavnosti in nalog, potrebnih za izvajanje programa za predšolske otroke, ki jih ni mogoče všteti v ceno programa." Kateri so ti stroški, podrobneje določa 8. člen Pravilnika, po katerem med elemente cene programa ne sodijo stroški investicij (kar določa v osnovi že peti odstavek 28. člena ZVrt) in tudi ne sredstva za obnovo obrabljene opreme, pohištva in delovnih priprav, stroški sodnega postopka, poravnava odškodnin itd., kar krije ustanovitelj vrtca. To pomeni, da dodatni stroški za otroke s posebnimi potrebami niso vsebovani v določbi ZVrt, ki jo predlagateljica izpodbija. Občina ustanoviteljica zato s temi stroški ni obremenjena.

7.Na to kaže tudi določba Pravilnika, ki jo predlagateljica izpodbija. Četrti odstavek 11. člena Pravilnika namreč določa: "Vrtec mora o vrsti in obsegu dodatnih stroškov obvestiti lokalno skupnost zavezanko za plačilo razlike med ceno programa na otroka in plačilom staršev, ki je dolžna v celoti kriti dodatne stroške za otroka s posebnimi potrebami." V prvem odstavku 11. člena Pravilnika[5] je določeno, da se dodatni stroški za otroka s posebnimi potrebami, usmerjenega v redni oddelek vrtca, določijo na podlagi odločbe o usmeritvi; ti stroški so lahko stroški dodatne strokovne pomoči, stroški spremljevalca gibalno oviranih otrok, stroški za pripravo dietne hrane in stroški zaradi oblikovanja oddelka z manjšim številom otrok. Glede na ZVrt[6] je jasno, da gre za strošek dela, strošek storitev, potrebnih za izvajanje programa, in strošek živil, iz katerih je oblikovana cena programa javnega vrtca. Po izpodbijani določbi Pravilnika in po ZVrt je torej za plačilo navedenih dodatnih stroškov obremenjena občina zavezanka za plačilo t. i. občinske subvencije. To tudi pomeni, da izpodbijana ureditev Pravilnika ni v zvezi z izpodbijanim šestim odstavkom 28. člena ZVrt, ampak s četrtim odstavkom 28. člena ZVrt.

8.Na to pravno dejstvo opozarja tudi Vlada, ki v mnenju navaja, da dodatni stroški za otroke s posebnimi potrebami sodijo v ceno programa ter jih financirajo starši in občina zavezanka, ki ni nujno ista občina, kot je občina ustanoviteljica vrtca. Katera občina je zavezana plačati razliko med plačilom staršev in ceno programa vrtca (t. i. občinska subvencija), namreč določa četrti odstavek 28. člena ZVrt. Navedene ugotovitve dokazujejo, da izpodbijani šesti odstavek 28. člena ZVrt ne zajema dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami in da izpodbijani četrti odstavek 11. člena Pravilnika ne določa, da bi morale te stroške plačati občine ustanoviteljice.

9.Predlagateljica je zahtevo vložila 6. 3. 2014, ko je četrti odstavek 28. člena ZVrt z občinsko subvencijo bremenil občino, v kateri so imeli stalno prebivališče otrokovi starši. Z Zakonom o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (Uradni list RS, št. 14/15 – ZUUJFO), ki je začel veljati 15. 3. 2015, je bil četrti odstavek 28. člena ZVrt spremenjen. Po tej noveli subvencijo krije občina, v kateri ima otrok, skupaj z vsaj enim od staršev, stalno prebivališče. To pomeni, da je tudi dodatne, višje stroške programa javnega vrtca v okviru subvencije dolžna plačati tista občina, v kateri otrok s posebnimi potrebami (skupaj s svojimi starši) stalno prebiva. Zato je ta otrok občan občine zavezanke,[7] v korist katerega mora ta občina izvrševati naloge lokalne samouprave.

10.Šesta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS namreč med izvirne naloge občine uvršča pospeševanje službe za predšolsko varstvo, kar pomeni, da sodi področje predšolske vzgoje, razen določanja vsebine programov, v občinsko pristojnost.[8] Po 1. členu ZOFVI sistem vzgoje in izobraževanja obsega tudi otroke, mladoletnike in mlajše polnoletne osebe s posebnimi potrebami. Glede na to so otroci s posebnimi potrebami z odločbo Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, izdano na podlagi ZUOPP-1, lahko usmerjeni v posebne programe, ki jih izvajajo javni vrtci.[9] Dodatni stroški, povezani s prilagoditvami programov predšolske vzgoje v javnih vrtcih za otroke s posebnimi potrebami, so zato sestavni del financiranja izvirnih nalog občine na področju predšolskega varstva. Trditev predlagateljice, da je obveznost plačila navedenih dodatnih stroškov naloga države, ki otroke s posebnimi potrebami usmeri v programe, ki jih izvajajo javni vrtci, je glede na to neutemeljena. Zato je neutemeljena tudi trditev, da je ta obveznost prenesena naloga države, ki jo izvaja lokalna skupnost.

11.Ustava določa, da se pravice otrok s posebnimi potrebami financirajo iz javnih sredstev (tretji odstavek 52. člena). Razporeditev obveznosti za izobraževanje in usposabljanje teh otrok med državo in lokalnimi skupnostmi je zato v pristojnosti zakonodajalca, ki mora pri tem upoštevati ustavni koncept lokalne samouprave in na tej podlagi opredeljene izvirne naloge občine na področju predšolskega varstva. Predlagateljica navaja, da naj bi izpodbijana finančna obremenitev onemogočala izvrševanje nalog lokalne samouprave na področju storitev, ki jih občina zagotavlja v javnih vrtcih. Vendar iz navedb predlagateljice izhaja, da za navedene dodatne stroške porabi nekaj manj kot 137.000 EUR. Ta obseg sredstev pa po mnenju Ustavnega sodišča v primerjavi z vsemi sredstvi, ki jih predlagateljica nameni za plačilo razlike v ceni programov predšolske vzgoje (okrog 4,1 milijona EUR),[10] ne more pomeniti tako pomembne obremenitve občinskega proračuna, da bi izkazovala ogroženost izvajanja lokalne samouprave in izvirnih nalog predlagateljice na področju predšolskega varstva.

12.Glede na navedeno predlagateljica ni izkazala, da bi izpodbijana ureditev posegala v njen ustavni položaj in pravice. Ker predlagateljica ni izkazala obstoja procesne predpostavke iz 91. člena ZLS, niso izpolnjeni pogoji iz četrte alineje prvega odstavka 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Glede na to je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS njeno zahtevo za oceno ustavnosti šestega odstavka 28. člena ZVrt in četrtega odstavka 11. člena Pravilnika zavrglo.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Glej Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, besedilo objavljeno v Uradnem listu SFRJ, MP, št. 15/90.

[2]Med vrstami programov za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami ZUOPP-1 v 5. členu med drugimi določa: program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ter prilagojeni program za predšolske otroke. Ta dva programa se po prvem in tretjem odstavku 18. člena tega zakona izvajata v javnih vrtcih.

[3]Vlada se sklicuje na drugi odstavek 30. člena ZVrt, ki določa, da je osnova za plačilo staršev otrok s posebnimi potrebami enaka, kot je cena programov za druge enako stare otroke.

[4]Vlada navaja da je pri obveznosti plačevanja stroškov predšolskega varstva tudi pri otrocih s posebnimi potrebami, usmerjenimi v javni vrtec, treba ločiti položaj občine zavezanke za plačilo razlike med ceno programa in plačilom staršev (t. i. občinska subvencija – četrti odstavek 28. člena ZVrt) od obveznosti, povezanih s položajem občine ustanoviteljice (šesti odstavek 28. člena ZVrt).

[5]Člen 11 Pravilnika je umeščen v poglavje, ki določa posebne primere oblikovanja cen (programov v vrtcih). Poleg navedenega primera so v tem poglavju določene tudi npr. cene programov vrtcev na narodno mešanih območjih, cene oddelkov otrok Romov, oddelkov na območjih s posebnimi razvojnimi potrebami itd.

[6]Glej drugi odstavek 28. člena ZVrt.

[7]Glej prvi odstavek 11. člena ZLS.

[8]To izhaja tudi iz prvega odstavka 41. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11 in 47/15 – v nadaljevanju ZOFVI), ki določa, da javne vrtce ustanavlja lokalna skupnost, in iz 25. člena ZVrt, ki določa, da se programi predšolske vzgoje financirajo iz sredstev ustanovitelja, plačil staršev ter donacij in drugih virov.

[9]Glej 5. člen in prvi odstavek 18. člena ZUOPP-1.

[10]Ta podatek je navedla Vlada v svojem mnenju, predlagateljica pa ga ne prereka.