Jedro

Iz določb B./3. točke 10. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter očitno izhaja, da gre za večkratne razlike v obremenitvi med posameznimi zavezanci za NUSZ znotraj dejavnosti trgovine, se je prvostopenjsko sodišče pri odločanju o ugovoru glede neskladja teh določb Odloka z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave RS dolžno opredeliti tudi do spornega vprašanja normativne različnosti v obremenitvi posameznih zavezancev, ki mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo dejanskih položajev (preizkus razumnosti). Od odgovora na to vprašanje je namreč odvisno, ali so v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za uporabo načela exceptio illegalis - neupoštevanja neustavnega podzakonskega predpisa.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1506/2009-8 z dne 9. 3. 2010 se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 zavrnilo revidentovo tožbo zoper odločbo Davčne uprave Republike Slovenije, Davčnega urada Nova Gorica, št. 4224-4-00170/2008-11021-11 z dne 28. 8. 2008, s katero mu je prvostopenjski davčni organ odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2008 v skupnem znesku 104.702,87 EUR. Odmera se nanaša na tam navedena stavbna zemljišča. Drugostopenjski davčni organ je z odločbo, št. DT 499-13-542/2008 z dne 10. 8. 2009, zavrnil revidentovo pritožbo zoper navedeno odločbo prvostopenjskega davčnega organa.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je neutemeljen tožbeni ugovor o neustavnosti in nezakonitosti določb 10. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter - Vrtojba (Uradne objave, št. 5/01, 14/01, 8/02 in 2/2003 in Ur. l. RS, št. 6/2004, 83/2004, 74/2005, 110/2005, 111/2006 in 126/2007; v nadaljevanju: Odlok), na katerih med drugim temelji izpodbijana odločitev, saj je občina glede na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-158/02 z dne 20. 5. 2004, s katero je bil razveljavljen prvotni 10. člen Odloka v delu, ki določa osnovo za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za trgovino z motornimi gorivi, število točk občutno znižala, zato na podlagi nekonkretiziranega zatrjevanja o nerazumno višjem obremenjevanju tožnika ni mogoče sprejeti sklepa o očitno neutemeljenem razlikovanju posamičnih zavezancev za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. 3. Zoper prvostopenjsko sodbo je revident vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 1., 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga iz 1. in 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu je prvostopenjsko sodišče zagrešilo s tem, ko se vsebinsko ni opredelilo do njegovih tožbenih ugovorov o nezakonitosti in neustavnosti določbe tretje alineje B./3. točke 10. člena Odloka. Z uporabo tega predpisa mu je bila kršena pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Predlaga, da se izpodbijana sodba spremeni tako, da se tožbi ugodi, podrejeno pa, da se izpodbijana sodba razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi določbe 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta namreč znaša 104.702,87 EUR in torej presega 20.000,00 EUR.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V obravnavani zadevi odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) temelji na določbah Odloka, Zakona o stavbnih zemljiščih – ZSZ/84 (Ur. l. SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89), Zakona o stavbnih zemljiščih – ZSZ/97 (Ur. l. RS, št. 44/97), Zakona o urejanju prostora - ZUreP-1 in Zakona o graditvi objektov - ZGO-1. Sporna je uporaba določbe tretje alineje B./3. točke 10. člena Odloka (ki se nanaša na zavezance za NUSZ, ki opravljajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi), na kateri temelji izpodbijana odločba.

9. V 8. členu Odloka je določeno, da je višina nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odvisna od osnove, to je površine stavbnega zemljišča in stopnje obremenitve, izražene s številom točk, ter od vrednosti točke. Po 9. členu Odloka je stopnja obremenitve odvisna od dveh meril, in sicer od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve je izražena z določenim številom točk. Cone, določene v 11. členu Odloka, izražajo stopnjo komunalne opremljenosti in dostopnost do centralnih dejavnosti. Po 10. členu Odloka pa so posamezne dejavnosti po conah obremenjene z določenim številom točk. Glede na namembnost so nestanovanjski objekti razvrščeni po standardni klasifikaciji dejavnosti. Trgovina in nekatere poslovne dejavnosti so opredeljene v B./3. točki 10. člena Odloka, znotraj nje je trgovina z motornimi gorivi (tretja alineja B./3. točke) v I. coni točkovana z 820 točkami, v II. coni z 680 točkami, v III. coni s 550 točkami.

10. Ustavno sodišče RS je že večkrat presojalo (ne)zakonitost in (proti)ustavnost določb odlokov posameznih občin, ki določajo osnovo za odmero NUSZ. Iz obrazložitve odločb Ustavnega sodišča (npr. odločbe U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001, U-I-157/02 z dne 4. 12. 2003 in U-I-158/02 z dne 20. 5. 2004), s katerimi so bile v podobnih primerih zaradi neskladja z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave razveljavljene določbe odlokov, izhaja jasno stališče: Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem zvezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti, tako da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. V primerih, ko gre za očitne večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev, lahko določbe, ki urejajo takšno razlikovanje, prestanejo preizkus razumnosti le, če razlogi za razlikovanje izhajajo iz podatkov normodajalca, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami.

11. Iz navedenega stališča Ustavnega sodišča RS izhaja tudi stališče Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi. Ker iz določb B./3. točke 10. člena Odloka očitno izhaja, da gre za večkratne razlike v obremenitvi med posameznimi zavezanci1 za NUSZ znotraj dejavnosti trgovine, se je prvostopenjsko sodišče pri odločanju o ugovoru glede neskladja teh določb Odloka z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave RS dolžno opredeliti tudi do spornega vprašanja normativne različnosti v obremenitvi posameznih zavezancev, ki mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo dejanskih položajev (preizkus razumnosti). Od odgovora na to vprašanje je namreč odvisno, ali so v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za uporabo načela _exceptio illegalis_ - neupoštevanja neustavnega podzakonskega predpisa na podlagi določbe 125. člena Ustave RS in 3. člena Zakona o sodiščih.

12. Sodišče prve stopnje se po presoji Vrhovnega sodišča ni vsebinsko opredelilo do revidentovega tožbenega ugovora o neustavnosti določbe tretje alineje B./3. točke 10. člena Odloka v delu, ki se nanaša na očitek o tem, da ta določba zavezance, ki izvajajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi, brez utemeljenega razloga nerazumno višje obremenjuje z NUSZ v primerjavi z ostalimi zavezanci, ki izvajajo trgovino na debelo (v I. coni 27-krat višje), trgovino na drobno z živili (v I. coni 41-krat višje), ostalo trgovino na drobno (v I. coni 18-krat višje). Ta ugovor je namreč opredelilo kot posplošeno zatrjevanje, kljub temu, da je revident v tožbi tudi številčno (z mnogokratniki) opisal večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev znotraj dejavnosti trgovine. Z navedbo o tem, da je občina glede na odločbo Ustavnega sodišča U-I-158/02 z dne 20. 5. 2004 število točk za trgovino z motornimi gorivi občutno znižala, prvostopenjsko sodišče ne odgovarja na sporno vprašanje. Tako se prvostopenjsko sodišče ni opredelilo do odločilnega spornega vprašanja v obravnavani zadevi, zato izpodbijane sodbe ni mogoče ustrezno preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu na podlagi 1. točke prvega odstavka 85. člena v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 in s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP.

13. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje.

14. Sodišče prve stopnje bo moralo v novem sojenju poleg stališča Vrhovnega sodišča iz tega sklepa upoštevati tudi naravo načela exceptio illegalis, kot tudi to, da je v obravnavanem primeru normodajalec tisti, ki mora izkazovati, da je večkratna različnost v obremenitvi med posameznimi zavezanci, ki jo je vzpostavil z določbo 10. člena Odloka v delu, ki določa osnovo za odmero NUSZ za trgovino z motornimi gorivi, v razumni sorazmerni povezavi s predhodno ugotovljeno različnostjo položajev zavezancev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Naloga sodišča pa je, da se na konkreten način in z zadostno stopnjo jasnosti opredeli do revidentovega tožbenega ugovora glede neustavnosti določbe tretje alineje B./3. točke 10. člena Odloka, v smislu, kot izhaja iz 10. točke te obrazložitve (preizkus razumnosti). Za ta namen lahko sodišče od Občine Šempeter - Vrtojba pridobi potrebne podatke na podlagi določbe drugega odstavka 20. člena ZUS-1. 15. Odločitev o stroških postopka je Vrhovno sodišče na podlagi določbe tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

1 Trgovina na debelo (prva alineja B./3. točke) je v I. coni točkovana s 30 točkami, v II. coni s 25 točkami, v III. coni z 20 točkami. Trgovina na drobno, pretežno z živili (druga alineja B./3. točke) je v I. coni točkovana z 20 točkami, v II. coni z 18 točkami, v III. coni z 12 točkami. Ostala trgovina na drobno (četrta alineja B./3. točke) je v I. coni točkovana s 45 točkami, v II. coni s 40 točkami, v III. coni s 30 točkami. Trgovina v kioskih (peta alineja B./3. točke) je v I. coni točkovana s 120 točkami, v II. coni s 100 točkami, v III. coni s 60 točkami. Trgovina v brezcarinskih prodajalnah (šesta alineja B./3. točke) je v I. coni točkovana s 500 točkami in v II. coni s 300 točkami. Lekarne (sedma alineja B./3. točke) so v I. coni točkovane z 80 točkami, v II. coni s 60 točkami, v III. coni s 40 točkami.