Jedro

Ker je z izpodbijanim aktom center za socialno delo odločil o vprašanju, ki je v pristojnosti sodišča, so bili v skladu s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP podani pogoji, da se odločba centra za socialno delo glede stikov izreče za nično.

Izrek

Točka 3 izreka odločbe Centra za socialno delo Maribor, št. 56-1038/96 z dne 27. 9. 2010 in točka 2 izreka odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Ljubljana, št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011 se izrečeta za nični.

V ostalem se tožba zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z v uvodu navedeno prvostopno odločbo je Center za socialno delo Maribor odločil, da se tožniku prepovedo stiki z njegovo mld. hčerjo A.A., rojeno … (1. točka izreka). Hkrati je odločil, da se razveljavi začasna odločba Centra za socialno delo Maribor št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000 (2. točka izreka). S 3. točko izreka je Center za socialno delo zavrnil tožnikov predlog z dne 26. 7. 2000, naj se mu mladoletna A.A. predodeli v varstvo in vzgojo. Iz obrazložitve izhaja, da je bila mld. A.A. z odločbo CSD Maribor št. 56-1038/96-3/3 z dne 2. 12. 1997 zaupana v varstvo in vzgojo materi B.B. Z isto odločbo so bili določeni tudi stiki med tožnikom in mld. A.A., ti pa so bili spremenjeni s sklenjeno poravnavo med staršema z dne 24. 8. 1999. Dne 26. 7. 2000 je tožnik vložil predlog za predodelitev mld. A.A. v varstvo in vzgojo njemu na podlagi tedaj veljavnega 114. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR). CSD Maribor je s sklepom z dne 12. 9. 2000 ta predlog zavrgel na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pa je kot drugostopni organ ta sklep odpravilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek. V tem času je CSD Maribor prejel od matere informacije o čustvenih stiskah mld. A.A. in njenem zavračanju stikov z očetom. Po izraženem sumu morebitne spolne zlorabe, je mati podala pobudo, da se zaradi teh sumov začasno prekinejo stiki med A.A. in njenim očetom. Po obravnavi otroka v pedopsihiatrični ambulanti, izsledkih kriminalistične policije in razgovorih z vzgojiteljico otroka in po podaji kazenske ovadbe kriminalistične službe Policijske uprave Maribor na Okrožno državno tožilstvo zoper tožnika zaradi storitve kaznivega dejanja po tretjem odstavku 183. člena tedaj veljavnega Kazenskega zakonika, to je spolnega napada na osebo mlajšo od 15 let, je prvostopni organ izdal začasno odločbo št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000, s katero je odločil, da se stiki med tožnikom in njegovo mld. hčerko A.A. ne dovolijo.

Drugostopni organ je z odločbo št. 02070/0007/98 0043 PČ-17 z dne 15. 1. 2002 ob reševanju tožnikove pritožbe zoper zgoraj navedeno začasno odločbo besedilo izreka, ki glasi „ne dovolijo“, spremenil v „prepovedo“. Dne 23. 8. 2010 je CSD Maribor prejel sporočilo Okrožnega sodišča v Mariboru, da je sodba, s katero je bil obtoženi tožnik spoznan za krivega očitanega kaznivega dejanja, postala pravnomočna 1. 7. 2010. Prvostopni organ je izpodbijano odločbo izdal s sklicevanjem na prvi odstavek 39. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 16/2004, ZZZDR-C), na prvi odstavek 106. člena in 114. člen ZZZDR, Konvencijo združenih narodov o otrokovih pravicah ter Evropsko konvencijo o uresničevanju otrokovih pravic. Prvostopni organ je glede na škodo, ki jo je tožnik že storil svoji hčeri s storitvijo kaznivega dejanja spolnega napada nanjo, za kar je bil obsojen, z njegovo dolgoletno nezainteresiranostjo in pasivnostjo za ureditev ustreznih stikov s svojo hčerjo, z njegovim neustreznim in protipravnim poizkusom vzpostavitve s pravnomočno odločbo prepovedanih stikov z mld. A.A., odločil, da se stiki tožnika z njegovo hčerjo A.A. prepovedo. Iz enakega razloga je CSD Maribor zavrnil tudi tožnikovo vlogo za predodelitev mld. A.A. v varstvo in vzgojo njemu.

Tožnik se je zoper to odločbo pritožil, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pa je kot drugostopni organ z odločbo št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011 odločilo, da se zgoraj navedena odločba CSD Maribor v 1. in 2. točki izreka izreče za nično. Za ničnega se spozna ves postopek odločanja o stikih mld. A.A. s tožnikom, od uvedbe postopka dne 1. 4. 2009 do izdaje izpodbijane odločbe (1. točka izreka). Ob reševanju tožnikove pritožbe je ministrstvo odpravilo tudi 3. in 4. točko izreka prvostopne odločbe (2. točka izreka). Odločilo je še, da se tožniku priglašeni stroški ne priznajo (3. točka izreka). Iz obrazložitve drugostopne odločbe izhaja, da je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve z odločbo št. 02070/0007/98 0043 PČ-17 z dne 15. 1. 2002, s katero je odločalo o pritožbi zoper začasno odločbo prvostopnega organa št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000 odpravilo 2. točko izreka navedene prvostopne odločbe, s tem pa tudi začasnost te odločbe. Kakršenkoli ukrep centra za socialno delo je namreč začasen, zato ni podlage za izdajo začasne odločbe po 221. členu ZUP. Po takrat veljavnem ZZZDR so imeli pristojnost odločanja o stikih otrok s starši centri za socialno delo. Pritožbeni organ je ugotovil, da mati ni imela stvarne legitimacije za vložitev predloga za ukinitev osebnih stikov med otrokom in očetom, lahko pa je podala centru za socialno delo pobudo, naj prične postopek po uradni dolžnosti. Stike je bilo treba na podlagi 119. člena ZZZDR v povezavi s 106. členom ZZZDR prepovedati. Ministrstvo je odpravilo začasnost navedene prvostopne odločbe in ugotovilo, da je center za socialno delo pravilno postopal na podlagi 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, ki določa, da lahko organ po skrajšanem ugotovitvenem postopku takoj odloči o stvari, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se opira odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Ti nujni ukrepi so po drugem odstavku tega člena zakona podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti. V teh primerih ni potrebno zaslišati stranke. Zaščita otrokovih koristi s prepovedjo osebnih stikov zaradi suma storitve kaznivega dejanja spolnega napada je takšen nujen ukrep, ki se lahko izpelje po skrajšanem postopku. Možnosti upravnega spora zoper to odločbo stranke niso izkoristile. Drugostopni organ na podlagi spisovne dokumentacije ugotavlja, da v zadevi določitve stikov po tem ni bila vložena nobena vloga več. Z ZZZDR-C, ki je pričel veljati 1. 5. 2004, je bila pristojnost odločanja o stikih prenesena s centrov za socialno delo na sodišča, kot to izhaja iz 16. člena ZZZDR-C. Glede na to, je imel tožnik možnost pri pristojnem sodišču podati vlogo za določitev stikov s hčerjo. Tožnik pa je pri centru za socialno delo dne 1. 4. 2009 zahteval nadaljevanje vodenja upravnega postopka v zadevi ureditve stikov, kljub temu, da je bil postopek na centru za socialno delo že zaključen. Ministrstvo je tako na podlagi 249. člena ZUP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP po uradni dolžnosti odločilo, da sta 1. in 2. točka izreka izpodbijane odločbe nični, saj je v zadevi določitve stikov odločal stvarno nepristojen organ. Iz tega razloga se pritožbeni organi ni spuščal v presojo utemeljenosti pritožbe.

Ministrstvo je z odločbo z dne 21. 7. 2011 odpravilo tudi 3. točko prvostopne odločbe z dne 27. 9. 2010. Pri tem se sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 64/2001, ZZZDR-B), ki je pričel veljati 18. 8. 2001. Pritožbeni organ pripominja, da je iz spisa razvidno, da organ prve stopnje ni ugotavljal dejanskega stanja v predmetni zadevi, vseeno pa je o vzgoji in varstvu odločil v 3. točki izreka izpodbijane odločbe. Stranke tako niso imele možnosti, da se izrečejo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe v delu, ki se nanaša na odločanje o varstvu in vzgoji. Ministrstvo zaključuje, da so bila v postopku napačno uporabljena določila ZZZDR in da je prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je na podlagi 251. člena ZUP odpravilo 3. točko izreka izpodbijane odločbe organa prve stopnje. Ker sta bili 1. in 2. točka prvostopne odločbe izrečeni za nični, 3. točka pa odpravljena, je ministrstvo odpravilo tudi 4. točko izreka prvostopne odločbe, ki se nanaša na stroške postopka.

Tožeča stranka s tožbo vloženo v tem upravnem sporu izpodbija tako prvostopno kot drugostopno odločbo in primarno predlaga, da se obe odločbi odpravita. Sodišče naj s sodbo toženi stranki naloži, da v roku 8 dni izda odločbo, s katero se mld. A.A. dodeli v varstvo, vzgojo in oskrbo tožniku. Tožeča stranka pa postavlja še podredni zahtevek, s katerim se naj toženi stranki naloži, da izda odločbo, s katero se tožniku določijo stiki z mld. A.A., ki potekajo neomejeno po njunem predhodnem dogovoru. Zahteva tudi povrnitev stroškov upravnega spora. Tožeča stranka navaja, da center za socialno delo kljub odločbi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve z dne 15. 2. 2002 ni štel zadeve za pravnomočne in dokončno zaključene, zato je zahtevo za nadaljevanje postopka vloženo 1. 4. 2009 vzel na znanje in postopek dejansko in pod isto število zadeve vodil naprej. Odločba z dne 24. 11. 2000 je tako začasna odločba in velja le do izdaje odločbe o glavni stvari, ter šteje glede pravnih sredstev in izvršbe za samostojno odločbo, kot to določa 221. člen ZUP. Začasni odločbi pa po končanem postopku sledi glavna odločba, da se lahko ta izda, pa mora upravni organ izvesti postopek v skladu z določili ZUP. Izdaja začasne odločbe tako ne pomeni, da je v zadevi že odločeno, zato mora upravni organ postopek nadaljevati, tudi če je z začasno odločbo sicer odločeno o vsem, o čemer mora biti odločeno v upravni zadevi in bi bila odločitev vsebinsko enaka. Dejanska podlaga za izdajo začasne odločbe se namreč razlikuje od dejanske podlage za izdajo končne odločbe. Strankam je namreč pred izdajo odločbe v skladu z določili 8. in 143. člena ZUP treba dati možnost, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, izvesti pa je treba poseben ugotovitveni postopek. Iz odločbe ministrstva z dne 15. 1. 2002, s katero je bilo odločeno o tožnikovi pritožbi zoper odločbo centra za socialno delo z dne 24. 11. 2000 ne izhaja, da odločba drugostopenjskega organa nadomesti glavno odločbo.

Tožena stranka je sodišču posredovala predmetni spis in predlagala, da sodišče tožbo zavrne iz razlogov, ki so navedeni v odločbi ministrstva z dne 21. 7. 2011. Točka 3 izreka odločbe Centra za socialno delo Maribor, št. 56-1038/96 z dne 27. 9. 2010 in točka 2 izreka odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Ljubljana, št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011 sta nični, tožba pa je neutemeljena.

Predmet tega upravnega spora sta prvostopna odločba Centra za socialno delo Maribor, št. 56-1038/96 z dne 27. 9. 2010 in drugostopna odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Ljubljana, št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011. S prvostopno odločbo je bila razveljavljena začasna odločba Centra za socialno delo št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000. S to odločbo je prvostopni organ odločil, da se stiki med tožnikom in njegovo mld. hčerko začasno ne dovolijo (1. točka izreka) in da ta odločba velja do izdaje odločbe v glavni stvari (2. točka izreka), pritožba zoper njo pa ne zadrži izvršitve (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da so bili stiki med tožnikom in njegovo mld. hčerko določeni z odločbo Centra za socialno delo Maribor, št. 56-1038/96-3/3 z dne 2. 12. 1997, kasneje pa so bili ti stiki s poravnavo še razširjeni. Mati mld. A.A. je dne 20. 9. 2000 pri Centru za socialno delo Maribor vložila vlogo za izdajo začasne odločbe o prepovedi stikov tožniku. Po obravnavi v pedopsihiatrični ambulanti, izsledkih kriminalistične službe in razgovoru z vzgojiteljico otrok je prvostopni organ ugotovil, da so otrokove reakcije res takšne, da je mogoče sklepati v smislu materinega suma. Dne 16. 11. 2000 so delavci kriminalistične službe zoper tožnika vložili ovadbo zaradi suma spolnega napada na osebo mlajšo od 15 let, žrtev tega kaznivega dejanja, pa je mld. hči A.A. Glede na to se je prvostopni organ odločil, da v zadevi izda začasno odločbo. V skladu z 88. členom Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) je opravil obvezni procesni dejanji, to je pridobil mnenje strokovne komisije in razpisal ustno obravnavo, ki pa je ni bilo mogoče izvesti, ker je otrokov oče na ustni obravnavi zahteval izločitev strokovnega delavke. Zaradi nujne zaščite otroka je Center za socialno delo Maribor odločil, da osebni stiki med očetom in njegovo hčerjo začasno prepove in se na ta način prepreči morebitna škoda, ki bi lahko bila povzročena otroku.

Tožnik se je zoper začasno odločbo pritožil, o njegovi pritožbi pa je odločilo Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, ki je z odločbo št. 02070/0007/98 0043 PČ-17 z dne 15. 1. 2002 njegovi pritožbi delno ugodilo in v 1. točki izreka izpodbijane odločbe besedi „ne dovolijo“ nadomestilo z besedo „prepovedo“, ter odpravilo 2. točko izreka prvostopne odločbe. V ostalem delu je odločbo potrdilo in tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi se nato sklicuje na 106. in 119. člen ZZZDR ter 86. in 88. člen ZSV. Sklicuje se tudi na Konvencijo združenih narodov o otrokovih pravicah. Drugostopni organ ugotavlja, da je kakršenkoli ukrep centra za socialno delo začasen, zato ni podlage za izdajo začasne odločbe po 221. členu ZUP. Odločil je, da je v tem delu tožnikova pritožba utemeljena in na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP odpravil 2. točko prvostopne odločbe in s tem tudi začasnost odločbe, ki izhaja iz 1. točke izreka odločbe. Dolžnost organa prve stopnje je, da razišče razloge za otrokovo odklanjanje stikov in po potrebi pridobi tudi mnenje strokovnjaka, ter spremlja razmere, v katerih živita otrok in oče. Če se bo ugotovilo, da so se razmere in okoliščine spremenile tako, da bi bili stiki mld. A.A. v korist, bo treba otroku te omogočiti. Drugostopni organ pa je tudi v 1. točki izreka izpodbijane odločbe besedi „ne dovolijo“ nadomestil besedo „prepovedo“ z obrazložitvijo, da materialni predpis daje možnost, da center za socialno delo, če ugotovi, da nadaljnji stiki ne bi bili oziroma niso za otroka koristni, roditelju omeji pravico do osebnih stikov ali pa te prepove. Pristojni organ z izrekom ukrepa torej odloči o prepovedi osebnih stikov in ne o dovolitvi oziroma nedovolitvi. Drugostopni organ tudi meni, da so bile glede na dane okoliščine podane razmere za uporabo 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, ki določa pogoje, ko je o zadevi mogoče odločiti v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Ta odločitev je postala pravnomočna, saj zoper njo ni bil sprožen upravni spor.

Kot izhaja iz zgoraj navedenega, je bilo v predmetni zadevi odločeno o dveh zadevah. Odločeno je bilo o predlogu tožnika z dne 26. 7. 2000, da se hči dodeli v varstvo in vzgojo njemu, torej o vprašanju varstva in vzgoje otroka po 105. členu ZZZDR ter o prepovedi tožnika do stikov s hčerko po 106. členu ZZZDR.

Odločanje o varstvu in vzgoji otrok je bilo v pristojnosti centrov za socialno delo do uveljavitve ZZZDR-B dne 18.8.2001. Takrat je bila pristojnost za odločanje o tem prenesena na sodišča (4. člen ZZZDR-B), glede zadev, ki so bile že v teku, pa 7. člen ZZZDR-B določa, da se zadeve, v katerih do dneva uveljavitve tega zakona na prvi stopnji še ni bila izdana odločba, končajo pred sodišči po določbah Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Centri za socialno delo te zadeve po uradni dolžnosti odstopijo pristojnim sodiščem najkasneje v enem mesecu od uveljavitve tega zakona. V tem primeru se zahteva za uvedbo postopka šteje za tožbo. Če je bila v teh zadevah na prvi stopnji že izdana odločba, se postopek nadaljuje po dosedanjem zakonu. Če je po uveljavitvi tega zakona prvostopna odločba odpravljena ali razveljavljena, se postopek nadaljuje po tem zakonu.

Odločanje o stikih med starši in otroki in odločanje o prepovedi do stikov oziroma o odvzemu oziroma omejitvi stikov je bilo v pristojnosti centrov za socialno delo do 1. 5. 2004, ko je stopil v veljavo ZZZDR-C in je bila pristojnosti tudi za odločanje o stikih prenesena na sodišča. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je v odločbi št. 12002-11/2009/17 z dne 12. 7. 2011 ugotovilo, da je bila z odločbo ministrstva št. 02070/0007/98 0043 PČ-17 z dne 15. 1. 2002 odpravljena začasna narava odločbe Centra za socialno delo Maribor št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000, s katero je bilo odločeno o prepovedi oziroma nedovolitvi stikov tožnika z mladoletno hčerko, saj je bila z njo odpravljena 2. točke te odločbe o njeni začasni veljavi. Ministrstvo je ugotovilo, da ni podlage za začasno odločanje v predmetni zadevi, takšna odločitev pa je postala pravnomočna.

Glede na to se tudi sodišče strinja s stališčem iz v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe ministrstva, št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011, po katerem za odločanje o stikih ni več pravne podlage, saj je o bilo o tem že pravnomočno odločeno. Ker pa je center za socialno delo o tem vendarle odločal in s tem odločil o vprašanju, ki je v pristojnosti sodišča, so bili v skladu s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP podani pogoji, da se odločba centra za socialno delo glede stikov izreče za nično. V tem delu, torej v 1. točki izreka, je torej izpodbijana drugostopna odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče v tem delu tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Odločitev glede varstva in vzgoje mladoletne A.A., to je 3. točko izreka prvostopne odločbe, pa je ministrstvo odpravilo, po presoji sodišča pa je odločitev tudi glede tega nična. Kot izhaja iz 7. člena ZZZDR-B se zadeve glede varstva in vzgoje mladoletnih otrok, v katerih do uveljavitve tega zakona še ni bila izdana odločba (kot je bilo v obravnavani zadevi, ko je bil sklep o zavrženju predloga na drugi stopnji odpravljen) končajo pred sodišči po določbah ZPP. Centri za socialno delo morajo te zadeve odstopiti sodiščem, zahteva za uvedbo postopka pred centrom za socialno delo pa šteje za tožbo. ZZZDR-B je stopil v veljavo 18. 8. 2001, zato o tem ni več mogoče odločati v upravnem postopku.

Za nično se izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku, v zadevi iz sodne pristojnosti (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Če sodišče ugotovi, da so podani razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega (4. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), s sklepom izreče upravni akt za ničen (68. člen ZUS-1). V skladu s tem je sodišče izreklo za nično 3. točko izreka izpodbijane odločbe Centra za socialno delo Maribor, št. 56-1038/96 z dne 27. 9. 2010 in 2. točko izreka odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, št. 12002-11/2009/17 z dne 21. 7. 2011. Glede na določilo 7. člena ZZZDR-B po treba v tem delu zadevo odstopiti pristojnemu sodišču. Tožeča stranka tudi s tožbenimi navedbami ne more pripeljati do drugačne odločitve, saj so njene navedbe glede narave zgoraj navedene odločbe Centra za socialno delo Maribor št. 56-1038/96-3/14 z dne 24. 11. 2000 iz zgoraj navedenih razlogov neupoštevne.

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov zavrnilo.