Jedro

Sodniki so pri sojenju vezani na ustavo in zakon, podzakonske predpise pa uporabljajo le, če so v skladu z zakonom in ustavo.

Upravni akt je lahko izdan le, če je za to dana podlaga v zakonu ali zakonitem predpisu. Ker določbe 2. in 3. odstavka Uredbe o načinu opravljanja javnih telekomunikacijskih storitev govorne telefonije in teleksa ter o upravljanju javnega telekomunikacijskega omrežja nimajo podlage v ZTel, pač pa so v nasprotju s 5. alineo 7. člena ZTel, te določbe uredbe niso zakonita podlaga za izdajo upravne odločbe ministra, pristojnega za zveze.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 725/2001-17 z dne 20.2.2003, se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za informacijsko družbo z dne 30.3.2001, odpravi.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 30.3.2001, s katero je ta med drugim odločila, da je tožeča stranka dolžna v 30 dneh po prejemu izpodbijane odločbe skleniti pogodbo o medmrežnem povezovanju z družbo I., družba za globalne telekomunikacije, d.o.o., N.m. (v nadaljevanju prizadeta stranka), pod tam navedenimi pogoji. Odločeno je bilo tudi, da bo tožena stranka na predlog ene izmed strank, če se v roku 30 dni ne bosta dogovorili o ceni medmrežne povezave, odločila še o tem.

Sodišče prve stopnje je pritrdilo odločitvi in razlogom tožene stranke in zavrnilo tožbo tožeče stranke. Strinjalo se je s presojo tožene stranke, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za izdajo navedene odločbe, določeni v 2., 14. in 16. Uredbe o načinu opravljanja javnih telekomunikacijskih storitev govorne telefonije in teleksa ter o upravljanju javnega telekomunikacijskega omrežja (Uradni list RS, št. 11/98, v nadaljevanju Uredba). Po presoji prvostopnega sodišča je izpodbijana odločba tudi v skladu z Zakonom o telekomunikacijah (ZTel, Uradni list RS, št. 35/97, 45/97-odl US in 13/98-odl US), ki v 7. členu izvajalcu javnih telekomunikacijskih storitev določa obvezno sporazumevanje in sklepanje pogodb z uporabniki. Sodišče prve stopnje je kot neutemeljene zavrnilo tožbene navedbe, da prizadeta stranka nima predpisanega dovoljenja iz 16. člena ZTel za opravljanje telekomunikacijske storitve, zaradi katere se želi priključiti na javno omrežje. Kot nedopustno tožbeno novoto pa je na podlagi 3. odstavka 14. člena ZUS zavrnilo dopolnitev tožbe, ki je bila vložena po izteku roka za vložitev tožbe. Prvostopno sodišče je odločalo brez glavne obravnave, čeprav jo je tožeča stranka predlagala. Ocenilo je, da je v obravnavanem primeru dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno in da so uporabljeni pravilni materialni in procesni predpisi ter da odločitev po opravljeni glavni obravnavi ne bi mogla biti drugačna.

Tožeča stranka vlaga pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava, kar je imelo za posledico napačno odločitev v izpodbijani sodbi. Navaja, da v odločbi tožene stranke niso navedeni tehnični pogoji, ki jih mora izpolnjevati prizadeta stranka za medmrežno povezavo. Dejstvo je, da prizadeta stranka tehničnih pogojev za medmrežno povezavo ne izpolnjuje in za opravljanje takih storitev niti nima predpisanega dovoljenja. Prvostopno sodišče pa je neutemeljeno zavrnilo tožbene ugovore, ki so se na to nanašali. Enako neargumentirana in pavšalna je zavrnitev ugovora tožeče stranke, ki se nanaša na neuporabnost vhodne številke prizadete stranke. Prvostopna sodba v tem delu ni sklepčna in je celo v nasprotju z upravnimi spisi. Sodišče prve stopnje tudi ni upoštevalo dopolnitve tožnikove tožbe, ki pa ni predstavljala novih navedb ali razlogov, temveč je le pojasnjevala že prvotne tožbene navedbe in tožbene razloge. Predvsem so bili dodani razlogi za izrek akta tožene stranke za ničnega in dokazi za bistvene kršitve postopka (4. točka 1. odstavka in 1. točka 3. odstavka 25. člena ZUS). Tožba pa je bila že od začetka vložena iz vseh razlogov iz 25. člena ZUS, zato ni šlo za njeno razširitev. Dodatne tožnikove navedbe o dejanskih in pravnih okoliščinah pa naj bi prvostopnemu sodišču pomagale pri pripravi na ustno obravnavo, ki jo je tožnik v tožbi tudi zahteval. Sodišče pa je ni opravilo, kljub ugovorom nepravilnega dejanskega stanja in kljub izrecni zahtevi stranke, s čimer je bistveno kršilo pravila postopka v upravnem sporu (2. odstavek 72. člena ZUS). Sodišče mora na bistveno kršitev pravil postopka in na razloge za ničnost paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Meni, da je odločba tožene stranke nična iz razlogov iz 1. in 3. točke 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000 in 52/2002). Izdana je na podlagi 64. člena Zakona o upravi, 7. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije, 7. člena ZTel in 14. člena Uredbe. Odločanje v takšnih zadevah v upravnem postopku pa v času odločanja ni bilo opredeljeno v nobenem zakonu, niti taka zadeva ni bila opredeljena kot upravna stvar niti kot pristojnost tožene stranke. Takšno urejanje tudi po naravi stvari ni upravna stvar, saj ZTel določa, da gre za urejanje s pogodbo. Uredba vsebuje procesne določbe, ki pa pomenijo določanje pristojnosti organa za odločanje o pravicah in obveznostih strank v upravnem postopku, kar pa se lahko določa le z zakonom (87. člen Ustave Republike Slovenije) in podzakonskimi predpisi na podlagi pooblastila v zakonu. V ZTel pa ni pristojnosti za izdajo predpisa z vsebino, kakršnega ima Uredba. Po določbah ZTel torej tožena stranka ni bila pristojna za izdajo izpodbijane odločbe, to pa je ničnostni razlog po 1. točki 279. člena ZUP-1. Ničnostni razlog iz 3. točke 279. člena ZUP-1 pa je podan zato, ker izreka izpodbijane odločbe tudi ni mogoče izvršiti zaradi tehničnih nezmožnosti. Za uresničitev odločbe bi bile namreč potrebne dodatne investicije v infrastrukturo, ki bi to tehnično omogočile, tega pa tožena stranka sploh ni ugotavljala. Prvostopno sodišče torej ne bi smelo uporabiti Uredbe, ker nima podlage v zakonu, s tem pa tožena stranka tudi nima pravne podlage za izdajo odločbe in je ta nična. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in odloči v smislu 2. odstavka 75. člena ZUS zaradi kršitev 35. člena ZUS oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da izpodbijani upravni akt izreče za ničnega v smislu 64. člena ZUS na podlagi 4. točke 2. odstavka 77. člena ZUS.

Tožena stranka, prizadeta stranka in Državno prvobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa na pritožbo niso odgovorili.

Pritožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru se presoja pravilnost in zakonitost odločbe tožene stranke, izdane na podlagi 64. člena Zakona o upravi (ZUpr, Uradni list RS, št. 67/94, 20/95-odlUS in 80/99-odlUS), 7. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS-C, Uradni list RS, št. 119/2000), 7. člena ZTel in 14. člena Uredbe. S to odločbo je tožeči stranki naložila dolžnost sklenitve pogodbe o medmrežnem povezovanju za določene storitve s prizadeto stranko, določila pogoje za sklenitev te pogodbe in napovedala, da bo s posebno odločbo odločila tudi o ceni storitev, če se tožeča in prizadeta stranka o tem ne bosta dogovorili v 30 dneh.

V tem upravnem sporu je za odločitev v stvari ključno vprašanje, ali je v katerem od zakonov oziroma zakonitem predpisu, navedenem v uvodu izpodbijane odločbe tožene stranke, dana podlaga za izdajo te odločbe. Da mora biti za odločanje o upravnih stvareh podana zakonska podlaga, izhaja iz določbe 3. odstavka 153. člena Ustave RS (URS), po kateri morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, ter določb 1. in 2. odstavka 120. člena URS, po katerih med drugim tudi pristojnosti uprave ureja zakon, upravni organi pa opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakona.

V določbi 64. člena ZUpr je določeno, da pristojno ministrstvo, vsako na svojem področju, opravlja nadzorstvo nad zakonitostjo posamičnih upravnih aktov organov izvajalca javne službe, s katerim ti odločajo o pravicah in dolžnostih državljanov in organizacij (1. odstavek). V 2. odstavku pa so določbe o stvarni (inštančni pristojnost) ministrstev oziroma njihovih organov v sestavi v zvezi z upravnimi akti, ki jih izdajajo javne službe na podlagi javnih pooblastil. V določbi 7. člena ZVRS-C je določena organizacija, delovno področje in začetek dela Ministrstva z informacijsko družbo ter organov v njegovi sestavi.

V 7. členu ZTel je določeno, da mora izvajalec javnih telekomunikacijskih storitev, kar je v tem primeru tožeča stranka, omogočiti vsem uporabnikom, kar je v tem primeru prizadeta stranka, med drugim pod enakimi pogoji tudi priključitev na svoje telekomunikacijsko omrežje in njegovo uporabo (3. alinea) ter skleniti pisno pogodbo z naročnikom oziroma drugim izvajalcem telekomunikacijskih storitev za priključitev na svoje telekomunikacijsko omrežje (5. alinea).

V 2. odstavku 14. člena Uredbe pa je določeno, da lahko minister, pristojen za zveze, z odločbo naloži operaterju storitev govorne telefonije (kar je ena izmed javnih telekomunikacijskih storitev, določenih v 4. členu ZTel) medmrežno povezavo z drugim operaterjem, če ne skleneta pogodbe po 1. odstavku istega člena. V 3 odstavku istega člena pa je določeno, da je v takem primeru treba skleniti pogodbo pod pogoji, določenimi v odločbi ministra.

Na podlagi vsebine navedenih določb ZUpr, ZVRS-C in ZTel pritožbeno sodišče ugotavlja, da nobeden od navedenih zakonov ne daje pravne podlage za izdajo odločbe o obvezni sklenitvi pogodbe, pač pa to podlago daje le Uredba v 2. in 3. odstavku 14. člena.

Po presoji pritožbenega sodišča bi bila Uredba lahko pravna podlaga za izdajo upravne odločbe o medmrežnem povezovanju le, če bi bila pravna podlaga za ureditev takih vprašanj v Uredbi podana v zakonu, ki je podlaga za izdajo Uredbe. Le v takem primeru bi se namreč po presoji pritožbenega sodišča lahko štelo, da gre za zakonit predpis v smislu 3. odstavka 153. člena URS.

Uredba pa je izdana na podlagi 3., 7., in 32. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS, št. 32/93), 3. odstavka 4. člena in 24. člena ZTel in 26. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS, Uradni list RS, št. 4/93).

V 3. členu ZGJS so določene vrste javnih gospodarskih služb, v 2. odstavku tega člena je določeno, da način opravljanja republiške javne službe predpiše vlada z uredbo, tako da je zagotovljeno njihovo izvajanje v okviru funkcionalno in prostorsko zaokroženih oskrbovalnih sistemov. V 7. členu ZGJS je zaradi določitve načina opravljanja javnih služb določena vsebina uredbe vlade, ki jo predvideva 3. člen ZGJS. V 32. členu ZGJS pa so določeni namen in vrste koncesijskih aktov, to je za republiške gospodarske javne službe predpis vlade (v obravnavanem primeru Uredba).

V 3. odstavku 4. člena ZTel je določeno, da način opravljanja javnih telekomunikacijskih storitev (1. odstavek tega člena), določi vlada v skladu z določbami ZGJS. V 24. členu ZTel pa so določbe glede tehnično-tehnoloških značilnosti javnega telekomunikacijskega omrežja (1. odstavek), načelo dostopnosti do tega omrežja vsem uporabnikom in omejitve dostopnosti (2. in 3. odstavek), podlaga za izdajo predpisa ministra, pristojnega za zveze, ter vsebinski okvir tega predpisa (4. odstavek) ter soglasje Uprave RS za telekomunikacije k posameznim aktivnostim v zvezi z javno službo telekomukacij (graditev, upravljanje, opravljanje storitev), ki pa temelji na pogojih, ki jih predpiše vlada.

V 1. odstavku 26. člena ZVRS je med drugim določeno, da vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in kriteriji iz zakona, in da na podlagi pooblastila iz zakona z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov ter drugih oseb.

Po presoji pritožbenega sodišča nobeden od navedenih zakonov ne daje podlage za ureditev, kakršna je vsebovana v 2. in 3. odstavku 14. člena Uredbe (da v primeru nesklenitve pogodbe o medmrežnem povezovanju o tem odloči pristojni minister z upravno odločbo).

Pritožbeno sodišče meni, da določbi 2. in 3. odstavka 14. člen Uredbe nista v skladu s 5. alineo 7. člena ZTel. Ta določba ZTel določa dolžnost izvajalca telekomunikacijskih storitev, da sklene pisno pogodbo z naročnikom oziroma drugim izvajalcem telekomunikcijskih storitev za priključitev na svoje telekomunikacijsko omrežje, torej predvideva obvezno sklenitev pogodbe, to je civilnopravnega posla. O urejanju tega razmerja z upravno odločbo ministra pa ZTel nima določb. ZTel ne določa posledic in postopka, če izvajalec javnih telekomunikacijskih storitev take pogodbe ne sklene. V 1. odstavku 17. člena Obligacijskega zakonika (OZ, Uradni list RS, št. 83/01) pa je določeno, da lahko zainteresirana oseba zahteva, če mora nekdo po zakonu skleniti pogodbo, da se takšna pogodba nemudoma sklene. To pa po presoji pritožbenga sodišča lahko doseže le v pravdi, ki jo začne s tožbo na sklenitev pogodbe, ki jo vloži pri pristojnem sodišču splošne pristojnosti (1. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, Uradni list RS, št. 36/2004-PB).

Glede na določbe 125. člena URS, po katerih so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni; vezani pa so na ustavo in zakon, ter določbe 156. člena URS, po katerih mora sodišče postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem le, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo pri sojenju uporabiti, protiustaven (ne pa tudi, če meni da je protiustaven oziroma protizakonit podzakonski akt), sodišče pri sojenju ne more uporabiti podzakonskega akta, za katerega meni, da ni zakonit, temveč odloča neposredno na podlagi ustave in zakona.

To pa v obravnavanem primeru pomeni, da se odločanje sodišča v tej stvari ne more opirati na 2. in 3. odstavek 14. člena Uredbe, temveč je treba pri tem upoštevati 5. alineo 7. člena ZTel. Ker glede na navedeno, za izdajo odločbe tožene stranke ni bilo podlage v ZTel niti v kakšnem drugem zakonu, določbi 2. in 3. odstavka 14. člena Uredbe pa nista zakonita podlaga za izdajo take odločbe, ker za takšno ureditev v Uredbi ni podana zakonska podlaga, pritožbeno sodišče meni, da sta tožena stranka in prvostopno sodišče, ki je odločitvi tožene stranke pritrdilo, v obravnavanem primeru zmotno uporabila materialno pravo. Zato je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo in na podlagi 3. točke 2. odstavka 77. člena ZUS spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS odločbo tožene stranke odpravilo, ne da bi ji zadevo vrnilo v nov postopek. Tožena stranka je glede na določbe 3. odstavka 60. člena ZUS vezana na pravno mnenje pritožbenega sodišča iz te sodbe.