Jedro

Način določitve najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine je stvar strokovne analize (metodologije), ki jo toženka opravi na podlagi v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1 določenih kriterijev, pri čemer mora še upoštevati, da znesek zaradi svoje višine ne sme ovirati razvoja inovativnih storitev in konkurence na trgu. Predlagani najmanjši znesek nato toženka v okviru svojih upravnih nalog kot del uprave po 8. členu ZDU-1 predloži vladi v soglasje po drugem odstavku 243. člena ZEKom-1.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc je toženka določila čas veljavnosti in dodeljene radijske frekvence (1. točka izreka), odločila, da je imetnik – tožnik dolžan plačati znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc, ki znaša 4.301.510,40 EUR, s tam opredeljenim rokom in načinom plačila (2. točka izreka), nadalje, da je imetnik te odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc zavezanec toženki za plačilo za uporabo dodeljenih radijskih frekvenc v skladu z veljavnimi predpisi (3. točka izreka) in, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka). V obrazložitvi je toženka navedla, da je tožnik podal predlog za podaljšanje odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom št. 652828 po 243. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). V nadaljevanju je toženka povzela določbe ZEKom-1, ugotovila, da tožnik izpolnjuje vse pogoje, predpisane za uporabo predmetnih frekvenc oziroma za podaljšanje že izdane odločbe glede na 243. člen ZEKom-1. Namen te določbe je, da se za čas do izvedbe ''spectrum refarminga'' (ki je kompleksen in dalj časa trajajoč proces, katerega namen je prerazporeditev pravic frekvenčnega spektra) zagotovi neprekinjeno zagotavljanje storitev končnim uporabnikom, ne da bi se s tem posegalo v imetništvo obstoječih frekvenc. Toženka je odločbo podaljšala do 3. 1. 2016, ko poteče še zadnja od obstoječih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc na pasu 900 MHz. Glede na drugi odstavek 243.člena ZEKom-1 pa je toženka naložila tožniku plačilo zgoraj navedenega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna raba dodeljenih radijskih frekvenc, ki ga je določila glede na osmi odstavek 60. člena ZEKom-1, in pridobila predhodno soglasje vlade. Vlada RS je s sklepom, št. 38100-1/2013/7 z dne 13. 3. 2013, dala soglasje na višino zneska za učinkovito rabo omejene rabe naravne dobrine v višini in razmerju 5.256 EUR/MHz/mesec, s čimer je bil tožnik med postopkom z dopisom seznanjen. Toženka je za izračun uporabila formulo: 2 x 12,4 MHz x 33 mesecev x 5.256 EUR/MHz/mesec = 4.301.510,40 EUR, pri čemer so upoštevani celi meseci veljavnosti odločbe ter dejstvo, da tožnik pridobiva dvakrat po 12,4 MHz spektra. Rok plačila je 40 dni, kar je primerno.

S sklepom o popravi pomote, št. 38115-7/2013/10 z dne 28. 3. 2013, je toženka po uradni dolžnosti popravila besedilo tretjega stavka 2. točke izreka izpodbijane odločbe s pravilno označbo transakcijskega računa v izreku ter obrazložitvi odločbe.

Tožnik je vložil tožbo iz razlogov 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in navedel, da odločbo izpodbija v 2. točki izreka. Tožnik je ugovarjal, da obrazložitve odločbe toženke v delu, ki se nanaša na izračun višine zneska, ni mogoče preizkusiti, ker ne vsebuje razlogov za izpodbijano odločitev. Ni jasno, na podlagi katerih pravno odločujočih dejstev je toženka določila višino zneska v razmerju 5.256 EUR/MHz/mesec, prav tako ni razvidno in niso navedeni dokazi, s katerimi se pravno odločujoča dejstva dokazujejo, ne razlogi, ki naj bi bili odločujoči za presojo dokazov. Lahko se preveri le matematično pravilnost izračuna. To predstavlja bistveno kršitev določb postopka ter kršitev 22. člena Ustave RS (odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-260/01 z dne 5. 2. 2004). V zvezi z napačno uporabo materialnega prava je tožnik navedel, da je glede na vsebino Metodologije za izračun najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila in njenega popravka očitno, da toženka ni uporabila kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1, kar je v nadaljevanju tudi podrobneje pojasnil glede na vsak posamezni kriterij. Zaključil je, da bi toženka (namesto, da je uporabila cene uporabe frekvenc tudi v bolj perspektivnem območju 800 MHz) morala upoštevati samo cene v območju 900 MHz in bi bila cena nato približno polovico nižja. Menil je še, da toženka tudi ni upoštevala različnih časovnih obdobij, za katera so bile podeljene frekvence v Evropi – večinoma 15 oziroma 25 let, pri čemer je tu šlo le za podaljšanje za 3 leta. Poleg tega ni upoštevala nobenih posebnosti trgov, kakor tudi ne paritetne kupne moči (tako tudi navedeno v več naštetih člankih, na katere se je tožnik skliceval, kakor tudi mnenje dr. A.A., za katerega je predlagal zaslišanje). S tem sta bili kršeni določbi 2. in 22. člena Ustave RS. Prav tako za odločitev ni nepomembno stališče v zadevi Sodišča EU, C-375/11 z dne 21. 3. 2013, v postopku za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z vprašanjem razlage 12., 13. in 14. člena Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 (v nadaljevanju Direktiva o odobritvi). Osrednje vprašanje v zadevi je bilo, ali lahko države članice naložijo nadaljnje enkratne pristojbine za uporabo radijskih frekvenc, kadar so operaterji telekomunikacij že plačali znatno pristojbino ob vstopu na trg in kadar že plačujejo letno pristojbino v zvezi s pravicami do uporabe. Sodišče je med drugim odločilo, da lahko, pod pogojem, da je namen teh pristojbin resnično zagotovitev optimalne uporabe vira, kot so te radijske frekvence, ki so objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen ter upoštevajo cilje iz 8. člena Direktive 2002/21/ES o skupnem regulativnem okviru za elektronska telekomunikacijska omrežja in storitve (v nadaljevanju Okvirna direktiva), kar mora preveriti predložitveno sodišče. Prav tako tožniku oziroma operaterjem ni bila dana možnost do izjavljanja, zagotovljena v 14. členu Direktive o odobritvi, saj mu pred izdajo odločbe ni bila višina dajatve predhodno sporočena oziroma mu bila dana možnost izjavljanja glede spremenjene dajatve. Določbe ZEKom-1, ki predpisujejo kriterije za določitev tega plačila, pa omogočajo toženki preveliko arbitrarno odločanje, kar je v nasprotju s 147. členom v zvezi z 2. členom Ustave RS. Glede na povedano je tudi dejansko stanje toženka ugotovila nepopolno oziroma nepravilno. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, izvede predlagane dokaze, odločbo v zvezi s sklepom o popravi pomote v 2. točki izreka odpravi ter zadevo v tem delu vrne toženki v ponoven postopek, ki naj ji tudi naloži plačilo tam opredeljenih stroškov tožnika.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izdani odločbi, navedla, da so bila v postopku spoštovana vsa postopkovna pravila, odločba pa je tudi obrazložena. Potrjena višina nadomestila s strani Vlade predstavlja akt, izdan v okviru politične diskrecije Vlade kot nosilca izvršilne oblasti, po potrditvi pa ni več predmet toženkine presoje in ga toženka lahko le še naloži v plačilo. Metodologija je strokovno-tehnična analiza, gre za določeno dajatev za pridobitev omejene naravne dobrine, ki je prihodek proračuna. Ne glede na to je toženka še navedla, da se je imel tožnik možnost z njo seznaniti pred izdajo odločbe, pri čemer na ta dopis toženke ni odgovoril. Toženka je upoštevala vse kriterije iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1, kar je nato v nadaljevanju še podrobneje opisala. Toženka je v primeru odločanja po 51. členu ZUS-1 predlagala zaslišanje prič, zaposlenih pri toženki. Časopisni članki ne predstavljajo nikakršnega dokaza za nepravilnost izpodbijane odločbe. Prav tako niso dokaz osebna mnenja A.A., ki ne upošteva zakonsko predpisanih kriterijev. Citirana sodba Sodišča EU št. C-375/11 z dne 21. 3. 2013, tudi v ničemer ne izkazuje nezakonitosti odločbe, saj je v 243. členu ZEKom-1 urejen prehod na novo ureditev, ko bo razpisana dražba vseh frekvenc. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

Tožnik je v pripravljalni vlogi še dodal, da je treba obvezne dajatve obravnavati kot javnopravne, vključno z dolžnostjo obrazložitve izdane odločbe in s tem možnostjo učinkovitega sodnega varstva. Zakon mora jasno opredeljevati vsebino obveznosti, v primeru podelitve pooblastila za izdajo podzakonskega predpisa pa tudi jasne pravne okvirje in vsebinske podlage za določitev vsebine take obveznosti (147. člen Ustave RS). Kriteriji iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 so določeni preveč abstraktno in ne dajejo nobenih vsebinskih omejitev, prav tako ne gre za splošno znane pravne pojme. Določanje vsebine na podlagi take norme je tako pravno povsem omejeno in arbitrarno, kar pomeni neučinkovito uveljavljanje sodnega varstva. Zato se odpira vprašanje njihove skladnosti z 2. in 147. členom Ustave RS. Prav tako je plačilo po drugem odstavku 243. člena ZEKom-1 posebno plačilo in se razlikuje od plačila iz osmega odstavka 60. člena, tako, da tudi ni mogoče enačiti soglasja Vlade k obravnavanem predlogu od soglasja Vlade k predlogu po četrtem odstavku 38. člena ZEKom-1. Vlada pa tudi ni podala soglasja k načinu plačila zneska. V nadaljevanju je tožnik še prerekal navedbe toženke v zvezi z upoštevanjem kriterijev po osmem odstavku 60. člena ZEKom-1. A.A. pa je priznan strokovnjak, vendar pa tožnik predlog za njegovo zaslišanje umika in predlaga zaslišanje B.B., ki je pri njemu zaposlen, ki bo lahko izpovedal o tehničnih lastnostih frekvenčnih pasov 800 in 900 MHz. V zvezi s sodbo Sodišča EU št. C-375/11 pa je poudaril, da se nanaša na podobno zadevo, navedbe o tem, da bi se tožnik lahko izjavil o predlagani višini zneska, pa toženka sama negira s tem, ko navaja, da gre za predhodno strokovno analizo, ki ni del ugotovitvenega upravnega postopka, ter da po podanem soglasju Vlade sprememba višine zneska ni več možna. Vztrajal je kot doslej.

Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna in zakonita, toženka pa je za svojo odločitev navedla pravilne in zadostne razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja: V obravnavanem primeru je sporna odločitev toženke o naložitvi plačila tožniku v višini 4.301.510,40 EUR za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc (2. točka odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38115-7/2013/8 z dne 25. 3. 2013).

Toženka je odločbo, katere 2. točko tožnik izpodbija, izdala na podlagi 243. člena ZEKom-1. Po tej določbi (ki se nahaja v XIX. poglavju Prehodne in končne določbe) lahko agencija ne glede na določbo prvega odstavka 54. člena tega zakona na predlog imetnika podaljša veljavnost odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, ki so v veljavi na dan uveljavitve tega zakona, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob poteku njene veljavnosti predpisani za uporabo teh radijskih frekvenc, za obdobje, ki je nujno potrebno, da se izvedejo spremembe v razporeditvi oziroma dodelitvi radiofrekvenčnega spektra, in se hkrati neprekinjeno zagotavljajo javne komunikacijske storitve končnim uporabnikom, vendar najdlje do 25. maja 2016. Agencija pri tem upošteva načela objektivnosti, preglednosti, nediskriminacije in sorazmernosti ter cilje iz 194., 195., 196. in 197. člena tega zakona (prvi odstavek). V primeru podaljšanja odločb o dodelitvi radijskih frekvenc iz prejšnjega odstavka se plača tudi določen znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc. Višino tega zneska in način njegovega plačila določi agencija, pri čemer mora pridobiti predhodno soglasje vlade. Pri določitvi višine tega zneska je treba upoštevati kriterije iz osmega odstavka 60. člena tega zakona in obdobje, za katero se podaljšuje veljavnost odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc (drugi odstavek).

Kot poglavitni tožbeni ugovor tožnik uveljavlja nespoštovanje kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom pri sprejetju Metodologije oziroma njenim Popravkom po 243. členu ZEKom-1, kar tudi vsebinsko obširno utemeljuje, čemur pa toženka nasprotuje.

Sodišče se strinja s toženko, da je določitev najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine stvar predhodnega postopka ugotavljanja zneska, ki po oceni toženke kot nacionalnega sektorskega regulatornega organa zagotavlja optimalno uporabo dodeljenih radijskih frekvenc za v tem primeru določeno omejeno časovno obdobje, in ki ga toženka predlaga na podlagi prehodne določbe 243. člena ZEKom-1 Vladi RS, ki ga potrdi oziroma sprejme (ali ne sprejme) s svojim aktom, in ne stvar upravnega postopka. Način določitve najmanjšega zneska pa je po presoji sodišča stvar strokovne analize (metodologije), ki jo toženka opravi na podlagi v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1 določenih kriterijev, tj. ponudbe in povpraševanja po razpisanih frekvencah, razvitost trga, na katerega se nanašajo razpisane frekvence, ter višino tovrstnih plačil v drugih državah EU, pri čemer mora še upoštevati, da znesek zaradi svoje višine ne sme ovirati razvoja inovativnih storitev in konkurence na trgu. Predlagani najmanjši znesek nato toženka v okviru svojih upravnih nalog kot del uprave po 8. členu ZDU-1 (po tem členu uprava za vlado pripravlja predloge zakonov, podzakonskih predpisov in drugih aktov ter druga gradiva ter zagotavlja drugo strokovno pomoč pri oblikovanju politik) predloži vladi v soglasje po zgoraj citiranem drugem odstavku 243. člena ZEKom-1. Kot izhaja iz podatkov odločbe in upravnih spisov, je tako bilo postopano tudi v obravnavanem primeru. Toženka je po 243. členu ZEKom-1 sprejela Metodologijo z dne 3. 1. 2013 in njen Popravek z dne 12. 3. 2013 (zaradi nenamerne napake pri revalorizaciji plačanega zneska v letu 1998 pri podelitvi frekvenčnega prostora v pasu 900 MHz tožniku in C.), s katerim je določila najmanjši znesek nadomestila in Vladi RS predlagala, da ga sprejme. Vlada RS je s sklepom, št. 38100-1/2013/7 z dne 13. 3. 2013, soglašala s predlogom toženke glede višine zneska 5.256 EUR/MHz/mesec za učinkovito rabo omejene naravne dobrine v radiofrekvenčnem pasu 900 MHz. Tožniku je bil citirani sklep Vlade vročen pred izdajo izpodbijane odločbe, Metodologija sama pa je bila objavljena na spletni strani toženke, s čimer je bilo glede na 12. in 13. člen Statuta Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS zadoščeno načelu javnosti delovanja toženke, tj. zagotovitvi informiranja zainteresirane javnosti (ZEKom-1 določbe, ki bi predpisovala objavo Metodologije v Uradnem listu RS, namreč nima) in se je tako z njo lahko tožnik v postopku tudi seznanil. Sodišče zato ne more upoštevati tožbenega ugovora, da se z višino nadomestila tožnik ni mogel seznaniti, saj to ne drži. Po seznanitvi pa bi lahko svojo vlogo za podaljšanje odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc tudi umaknil, če bi menil, da je znesek nadomestila previsok. Ob upoštevanju stališča sodišča, da gre – kot že povedano – pri Metodologiji za strokovno analizo, torej, dejansko za pravila stroke, pa je zato tožnik po vsebini niti ne more uspešno izpodbijati, zaradi česar sodišče ne sprejema tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na način določitve najmanjšega zneska z Metodologijo in njenim Popravkom in določenega najmanjšega zneska nadomestila. Iz enakega razloga se sodišče zato tudi ne strinja, da je odločba v 2. točki izreka neobrazložena, saj vsebuje vse relevantne podatke, ki omogočajo preveritev izračuna zneska nadomestila, kot tudi pravno podlago, na podlagi katere je bil izračun opravljen, zaradi česar pa tudi ni prišlo do kršitve določb 22., 23. in 25. člena Ustave RS. Nepravilnosti podatkov in napačnega izračuna pa tožnik niti ne uveljavlja. Iz vsebine sklepa Vlade RS pa sicer res izrecno ne izhaja, da je Vlada soglašala tudi z načinom plačila, vendar pa je bil predlagani način plačila vsebovan v Metodologiji in njenem Popravku, zaradi česar je šteti, da se soglasje Vlade nanaša ne samo na predlagani najmanjši znesek plačila, temveč tudi na način plačila tega zneska.

V zvezi z ugovorom tožnika, da je toženka s svojim postopanjem ravnala v nasprotju s sodbo Sodišča EU C-375/2011 z dne 21. 3. 2013, pa je treba ugotoviti, da se citirana sodba ne nanaša na takšno ali podobno dejansko stanje, kot obravnavani primer, saj je v tej sodbi šlo za vprašanje uporabe 12., 13. in 14. člena Direktive o odobritvi, kadar država članica spremeni pravice, pogoje in postopke v zvezi s splošnimi odobritvami in pravicami uporabe ali pravicami do vgradnje naprav. V takih primerih mora država članica v zvezi s predlaganimi spremembami (razen če gre za manjše spremembe) obvestiti zainteresirano javnost in ji dati zadosten rok za izražanje stališč (prvi odstavek 14. člena Direktive o odobritvi). Za tak primer pa v obravnavanem primeru nedvomno ne gre, temveč gre (le) za podaljšanje odločbe o že dodeljenih radijskih frekvencah do prehoda na novo ureditev, kot to izhaja iz 243. člena ZEKom-1. Sama določba 243. člena ZEKom-1 pa po presoji sodišča tudi ni nepredvidljiva oziroma premalo določna in zato v nasprotju s 147. členom in 2. členom Ustave RS, saj – kot že povedano v 11. točki obrazložitve te sodbe – jasno določa (specificirane in nedvomno ne preohlapno opredeljene) kriterije, na podlagi katerih se najmanjši znesek določi, ki ga mora – kot že povedano - potrditi tudi vlada.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Sodišče je o zadevi odločilo brez izvedbe glavne obravnave, ker predlagani dokazi glede na dejansko stanje, ki izhaja iz upravnih spisov, in materialnopravno podlago, ki velja za obravnavani primer, ne bi v ničemer vplivali na odločitev (59. člen ZUS-1).