Jedro

V primerih, kot je obravnavani, zakonska ureditev predpisuje dva ločena upravna postopka: postopek, v katerem pristojni inšpekcijski organ najprej ugotovi nedovoljeno gradnjo (z izrekom inšpekcijskega ukrepa), ki jo, ko odločba o tem postane pravnomočna, pošlje pristojnemu organu za gradbene zadeve, ta pa (po uradni dolžnosti) na tej podlagi izda odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tako vrsta in obseg nedovoljenega posega, kot tudi inšpekcijski zavezanec so torej že ugotovljeni s pravnomočno inšpekcijsko odločbo. Organ je na to odločbo pri odločanju o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vezan, kar pomeni, da teh okoliščin ne ugotavlja sam, niti jih ni mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Drugostopni organ je z izpodbijano odločbo deloma ugodil pritožbi tožnika ter odpravil in nadomestil odločbo prvostopnega organa, št. 351-946/2018-6 z dne 17. 12. 2019; odmeril tožniku kot zavezancu zaradi nelegalne gradnje parkirišča tlorisnih dimenzij 11,60 m x 35,20 m, z dovozom 6,50 m x 7,50 m, na zemljiščih s parc. št. 980/1 in 980/2, obe k.o. ..., nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v skupni višini 1.981,44 EUR, ki ga je dolžan plačati v enkratnem znesku na račun in v navedenem roku (I. točka izreka), v preostalem je pritožbo zavrnil (II. točka izreka) in tožniku delno priznal stroške pritožbenega zastopanja v višini 148,07 EUR (III. točka izreka). V obrazložitvi je, po citiranju 92. člena Gradbenega zakona (GZ), povzel odločbo inšpekcijskega organa z dne 4. 4. 2019, zaradi nelegalne gradnje tožnika, ki je postala pravnomočna 16. 4. 2019. Kriteriji za izračunavanje višine nadomestila in način njegovega plačila so določeni z Uredbo o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (Uredba). Drugostopni organ je ugotovil, da je prvostopni organ nelegalno gradnjo pravilno ovrednotil po vseh kriterijih od T1 do T3 in faktorjih F1, F2, F4, F7 in dodatnem faktorju dfa ter nepravilno po faktorjih F3, F5 in F6 : degradacija se odmeri od površine v skupni izmeri 457,07 m2 (in ne 258,52 m2), poleg tega spada parkirišče med gradbene inženirske objekte (GIO), zato se po 2. točki 11. člena Uredbe obseg gradnje, tj. faktor F3 določi po formuli 0,2 x koren (bruto tlorisna površina v m2/100) in ne po 4. točki istega člena, torej znaša F3 0,43 in ne 0.8. Opisano parkirišče spada med nezahtevne objekte in ne manj zahtevne objekte, zato F5 znaša 0,5 in ne 1,0. Predmetna nelegalna gradnja se nahaja po Odloku o OPN MOL - Izvedbeni del v območje, kjer so parkirišča dovoljena do 200 m2 kot nezahtevni objekti. Predmetno parkirišče (vključno z dovozom) zaradi prevelike površine ni skladno z oblikovalskimi pogoji OPN, zato je pravilni F7 1,2, pravilni F6 pa 1,0 in ne 1,3. Organ je še pojasnil, da tožnik do izdaje odmeri nadomestila, s katero je bil seznanjen, ni nasprotoval, zato je vse šteti kot nedovoljeno pritožbeno novoto. Vrsta nedovoljene gradnje, obseg gradnje in inšpekcijski zavezanec so bili določeni s pravnomočno inšpekcijsko odločbo, zato teh ugotovitev v postopku izdaje te odločbe ni mogoče izpodbijati (X Ips 155/2006, X Ips 26/2016, I U 1327/2018).

2. Prvostopni organ je tožniku kot investitorju zaradi nedovoljene gradnje parkirišča odmeril nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v višini 9.584,64 EUR. V obrazložitvi je povzel podatke iz inšpekcijske odločbe ter izračunal višino nadomestila.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Nedovoljeno gradnjo je izvajal samo za tisti del, za katerega nima gradbenega dovoljenja. Kljub inšpekcijski odločbi ni mogoče zaključiti, da investitor nima gradbenega dovoljenja za dovoz na parkirišče in za parkirišče v izmeri 198,55 m2. Če ima investitor pravnomočno gradbeno dovoljenje za 198,55 m2, potem je odmera nadomestila za ta del parkirišča v nasprotju z materialnim predpisom, 92. členom GZ. Na materialno pravo mora organ paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 247. člena ZUP). Ta ugotovitev se ne more opirati samo na ugotovitve v inšpekcijski odločbi. Tožniku je isti upravni organ, ki je izdal prvostopno odločbo v tem postopku, izdal tudi gradbeno dovoljenje za nezahteven objekt, št. 351-2363/2015-23 z dne 16. 2. 2016. Z njim je tožnik pridobil dovoljenje za gradnjo samostojnega parkirišča s 4 parkirnimi mesti za parkiranje osebnih vozil ter za dovoz z javne ceste po novem cestnem priključku v širini 6 m in zavarovanem z dvižno zapornico na daljinsko upravljanje. V GD je tudi zapisana površina 198,55 m2 in lokacija na parc. št. 980/2. Takšno parkirišče je tožnik tudi zgradil, je pa tudi res, da je preostali del parc. št. 980/2 in 980/1, za katerega ni pridobil dovoljenja, asfaltiral in nanj narisal parkirna mesta. Le v tem delu gre za nedovoljeno gradnjo. Zoper inšpekcijsko odločbo se tožnik ni pritožil, saj jo je razumel, da se nanaša le na tisti del parkirišča, ki presega zemljišče, na katerem je legalno zgradil parkirišče. Z GD je bil organ seznanjen. Zaradi nepravilne površine nedovoljene gradnje in neupoštevanja izdanega GD sta oba organa napačno uporabila kriterije po 9., 11. in 17. členu Uredbe. Tudi za uporabo 7. člena Uredbe ni podlage. Sicer pa iz nobene odločbe ne izhaja, na kateri materialni podlagi sta organa zaključila, da parc. št. 980/2 in 980/1 ležita v ožjem vodovarstvenem območju in na območju varovanega kulturnega spomenika. Iz potrdila o namenski rabi z dne 2. 4. 2013 to ne izhaja. Gre za parceli na območju stavbnih zemljišč in ne na območju Šišenskega hriba. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, drugostopno odločbo odpravi in jo vrne istemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je poslala spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

5. Sodišče je v zvezi s sestavi sodišča pri odločanju o tožbi tožnika s sklepom, I U 750/2020 z dne 13. 7. 2021, sklenilo, da v zadevi sodi sodnik posameznik.

6. Sodišče je v zadevi razpisalo glavno obravnavo. Na glavno obravnavo z dne 26. 8. 2021 je pristopil tožnik s pooblaščenko, toženka ni pristopila. Na glavni obravnavi je tožnik navedel, da vztraja pri tožbi, sodišče je vpogledalo v upravni in sodni spis zadeve.

7. Tožba ni utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnih organov o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tožnik kot poglavitno odmeri ugovarja, ker nadomestilo ne bi smelo biti odmerjeno za gradnjo, za katero je bilo izdano (pravnomočno) gradbeno dovoljenje (za dovoz in parkirišče v izmeri 198,55 m2), nadalje ugovarja še višini nadomestila.

9. Po 92. členu GZ (na tej podlagi je bilo tožniku sporno nadomestilo odmerjeno) mora investitor oziroma lastnik nedovoljenega objekta plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora; če ni mogoče ugotoviti, kdo je investitor oziroma lastnik objekta, mora nadomestilo plačati lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja (prvi odstavek). Stopnja degradacije in uzurpacije prostora se ugotavlja in vrednoti na podlagi značilnosti območja, kjer je nedovoljen objekt, na podlagi značilnosti objekta in vrste nedovoljenega objekta (drugi odstavek). _Oseba iz prvega odstavka tega člena plača nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti_, ko ugotovi, da se zahteva za izdajo dovoljenja po tem zakonu nanaša na nedovoljen objekt ali _ko mu gradbeni ali drug pristojni inšpektor pošlje pravnomočno odločbo, s katero je izrečen ukrep zaradi takšne gradnje_ (tretji odstavek). Podrobnejša merila za izračun višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, način izračunavanja nadomestila za degradacijo in uzurpacijo ter način njegovega plačila predpiše vlada (sedmi odstavek).

10. V prejšnji točki citirano pomeni, da v primerih, kot je obravnavani, zakonska ureditev predpisuje dva ločena upravna postopka: postopek, v katerem pristojni inšpekcijski organ najprej ugotovi nedovoljeno gradnjo (z izrekom inšpekcijskega ukrepa), ki jo, ko odločba o tem postane pravnomočna, pošlje pristojnemu organu za gradbene zadeve, ta pa (po uradni dolžnosti) na tej podlagi izda odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, torej odločbo, ki je izpodbijana (oziroma sta izpodbijani) v tem upravnem sporu (z odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora).

11. Iz obrazložitve upravnega akta (prvostopne kot drugostopne odločbe, ki je v pritožbenem postopku delno ugodila pritožbi tožnika, s svojo odločbo odpravila ter nadomestila odločbo na prvi stopnji in tožniku odmerila nadomestilo v nižjem znesku) izhaja, da gre za njeno izdajo po prej citirani podlagi, torej na podlagi odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Ljubljana, št. 06122-2637/2016-13 z dne 4. 4. 2019, ki je postala pravnomočna 16. 4. 2019. S to odločbo je bil tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu izrečen naslednji ukrep: takojšnja ustavitev gradnje nelegalne gradnje, ki v naravi predstavlja asfaltirano parkirišče dimenzij cca. 11,60 m x 35,20 m in dovozom cca. 6,50 m x 7,50 m na zemljišču s parc. št. 980/1 in 980/2, obe k.o. ..., njeno odstranitev do 15. 7. 2019 in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje z opozorilom na primer neizpolnitve obveznosti in izrek prepovedi.

12. Tako vrsta in obseg nedovoljenega posega, kot tudi inšpekcijski zavezanec so torej že ugotovljeni s pravnomočno inšpekcijsko odločbo. Organ je na to odločbo pri odločanju o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora vezan, kar pomeni, da teh okoliščin ne ugotavlja sam, niti jih ni mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tako tudi sodna praksa (X Ips 1551/2006, X Ips 5/2006, I U 1374/2012, I U 1829/2014, I U 1327/2018), na katero se pravilno sklicuje tudi organ. Povedano drugače: v postopku za odmero nadomestila - enako pa tudi v upravnem sporu v zvezi s tem postopkom - ni mogoče izpodbijati okoliščin, ki izhajajo iz pravnomočne inšpekcijske odločbe. Take okoliščine pa (kot poglavitni tožbeni ugovor) tožnik uveljavlja, ko navaja, da je obseg nedovoljene gradnje napačno ugotovljen, saj je bilo za dovoz in del parkirišča v izmeri 198,55 m2 (ne pa za celotno parkirišče) izdano tožniku gradbeno dovoljenje za nezahteven objekt, št. 351-2363/2015.23 z dne 16. 2. 2016. Že iz tega razloga sodišče zato teh okoliščin ne more upoštevati kot pravno relevantnih v tem upravnem sporu, pripominja le še, da tožnik s tem smiselno trdi, da je bilo z inšpekcijsko odločbo napačno ugotovljeno, da gre za nelegalno gradnjo in ne za neskladno gradnjo, kot bi kazalo iz povzetih okoliščin, kar pa bi moral uveljavljati v inšpekcijskem postopku, ne more pa jih uspešno uveljavljati v tem upravnem sporu.

13. Glede na povedano tudi ni mogoče očitati drugostopnemu organu ravnanje v nasprotju z drugim odstavkom 247. člena ZUP. Po tej določbi organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Ker je bila za izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločitve kot podlaga uporabljena pravnomočna inšpekcijska odločba, organ ni mogel preizkušati njene pravilnosti, torej ali je bila odločitev v inšpekcijskem postopku pravilna, kljub takim pritožbenim ugovorom. Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, je namreč mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave RS), torej (v tem primeru) po ZUP. Tožnik je imel možnost vložiti zoper izdano odločbo o izreku gradbenega inšpektorja pravna sredstva (redna oziroma po pravnomočnosti izredna, če bi bili oziroma če so za to izpolnjeni pogoji za njihovo vložitev – op. sod.), ki pa jih ni vložil (česar tožnik ne osporava), ob tem, da tudi razlogi, zakaj tožnik pravnih sredstev ni izkoristil, na presojo, ali naj organ kot podlago za odmero nadomestila uporabi ugotovitve iz pravnomočne inšpekcijske odločbe ali ne, ne morejo vplivati. Kot že povedano: uporabo pravnomočne inšpekcijske odločbe organu v tem postopku, tj. pri odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, nalaga materialni predpis.

14. Pri tem tudi ni pravno nerelevantno dejstvo, da tožnik pred izdajo prvostopne odločbe v tem postopku, ko je bil s strani organa seznanjen z okoliščinami in dejstvi, pomembnimi za izdajo odločbe (9. oziroma 146. člen ZUP), odmeri nadomestila in njegovi višini v ničemer ni ugovarjal, saj se na seznanitev niti ni odzval. Zato je pravilna tudi ugotovitev drugostopnega organa o pritožbenih navedbah tožnika kot nedovoljenih pritožbenih novotah (tretji odstavek 238. člena ZUP), saj je tožnik šele v pritožbi ugovarjal zmotno ugotovljenemu obsegu nedovoljene gradnje, torej zmotno in nepopolno ugotovljenemu dejanskemu stanju (in posledično napačni odmeri nadomestila glede na uporabljeni materialni predpis).

15. Iz enakih razlogov kot v prejšnjih točkah povzetimi razlogi tožnik posledično ne more uspeti z ugovori o napačno določeni višini izračunanega nadomestila po 9., 11. in 17. členu Uredbe (v 9. členu so predpisani faktorji glede na način izvajanja nedovoljene gradnje, v 11. členu obseg nedovoljene gradnje, v 17. členu pa dodatni faktor za nelegalno gradnjo), ki pa so tudi uveljavljani zgolj na pavšalni ravni.

16. Tožnik še ugovarja, da organ pri določitvi višine nadomestila ne bi smel uporabiti 7. člena Uredbe. Ta določa točkovanje glede na vrsto in stopnjo varovanja območij, kjer je izvedena ali se izvaja nedovoljena gradnja, kot npr. ali se ta nahaja v vodovarstvenem območju ali na območju varovanega kulturnega spomenika. Tožnik se pri tem sklicuje na potrdilo o namenski rabi, št. 3506-1276/2013-2(2013-2315)BM z dne 2. 4. 2013. Iz tega potrdila, ki ga je izdala Mestna občina Ljubljana, Oddelek za urejanje prostora, res izhaja, da se (med drugim) zemljišči s parc. št. 980/1 in 980/2, ne nahajata v območju, za katerega bi veljal kakšen omejitveni režim, vendar pa iz podatkov iz upravnih spisov, ki jih je uporabil upravni organ, v katere je sodišče vpogledalo (in ki so evidentno novejši ter jih je organ pridobil iz uradnih evidenc (registra kulturne dediščine) ter prostorskih aktov – Odloka OPN MOL - ID), izhaja ravno nasprotno, in sicer, da se zemljišči nahajata v varovanem območju (arheološko najdišče) in vodovarstveno območje IIIA. Uporaba 7. člena Uredbe je bila torej pravilna. Tako tudi v tem delu drugostopni organ ni ravnal v nasprotju z drugim odstavkom 247. člena ZUP. Ob tem velja še dodati, da je bila odločitev drugostopnega organa sprejeta na podlagi 252. člena ZUP, torej, ravno iz razloga, ker je drugostopni organ ugotovil, da je bil v spremenjenem delu odločitve napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, kot izhaja iz zgoraj povedanih razlogov.

17. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo, ker je presodilo, da so tožbeni ugovori neutemeljeni, sodišče pa tudi ni našlo razlogov, zaradi katerih bi moralo odpraviti akt po uradni dolžnosti.

18. Sodišče je odločitev sprejelo po opravljeni glavni obravnavi (51. člen ZUS-1).

19. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.