Jedro

Pogoj za nastanek odškodninske odgovornosti države je krivdno protipravno delovanje, ki je povzročilo nastanek škode posamezniku. Država namreč odgovarja za škodo po splošnih načelih odškodninske odgovornosti. Civilno sodišče lahko odloča o nezakonitosti oziroma protipravnosti (ki je predpostavka za odškodninsko obveznost) tudi do končne ali pravnomočne upravne odločbe, pri čemer pa ustaljena sodna praksa protipravnost pri izdaji upravnih odločb v smislu civilne odškodninske odgovornosti priznava le, če so obremenjene s t. i. kvalificirano stopnjo napačnosti, to je z namensko oziroma zavestno napačno razlago materialnega predpisa ali zavestno kršitvijo postopka, in ne pri vsaki zmotni uporabi materialnega prava ali kršitvi postopka.

Izrek

Pritožba se zavrne in sodba potrdi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek, da je dolžna toženka tožnici plačati 36.252,93 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi in sicer od zneska 13.974,93 EUR od 30. 1. 2010 dalje do plačila, od zneska 22.278,00 EUR pa od 15. 6. 2012 dalje do plačila, v roku 15 dni, in ji povrniti pravdne stroške. Odločilo je še, da je tožnica dolžna toženki povrniti stroške postopka v znesku 1.492,50 EUR, v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Zoper sodbo je tožnica vložila pravočasno pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava in predlagala, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, s stroškovno posledico, podredno pa sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da je sodišče prve stopnje napačno zaključilo, da je upravni organ tožnico dopustno določil kot zavezanko v inšpekcijskem postopku. Zavezanka naj bi bila, ker naj bi v letu 2004 sklenila pogodbo za nakup dela garažno-poslovnega objekta na parceli št. ... k. o. X, zato naj bi se jo štelo za lastnico objekta, kot so ugotovili tudi vsi organi v upravnem postopku. Pritožba izpostavlja, da je takšno razlogovanje napačno, saj ne upošteva načela povezanosti zemljišča in objekta (8. člen Stvarnopravneg zakonika – SPZ). Povsem nepravilno je govoriti o lastnini hiše ali drugega objekta. Tožnica v času izdaje ni bila vknjižena kot lastnica ali solastnica zemljišča na katerem je objekt stal, v posledici tudi ni mogla biti lastnica na zemljišču zgrajenega objekta. Tudi ni bila investitorka objekta, saj je bila gradnja izvedena že v letu 1985. Res je s prodajalko A. A. v letu 2004 sklenila prodajno pogodbo, ki pa zaradi napačnega zemljiškoknjižnega dovolila ni bila realizirana z vpisom v zemljiško knjigo. Samo na podlagi zavezovalnega pravnega posla pa upravni organ ni smel tožnice določiti za zavezanko. Še bolj sporna je ugotovitev sodišča, da se je tožnica sama štela za lastnico oziroma solastnico dela poslovno-garažnega objekta, pri čemer svoje ugotovitve z ničemer ne utemelji. To tudi ne izhaja iz pričevanja tožničinega moža in je sodba v tem delu protispisna. Tudi če bi se štela, to ne bi smelo vplivati na odločitev inšpekcijskega organa o tem, kdo je zavezanec. Tožnica je v postopku zatrjevala tudi, da je inšpekcijski organ v praktično identični zadevi na isti parceli, odločil na drugačen način, kar predstavlja tudi kršitev ustavne pravice tožnice do enakega varstva pravic. Do te trditve se sodišče prve stopnje sploh ni opredelilo. Tudi se ni opredelilo do njene trditve, da ni mogla biti zavezanka, saj ni smela rušiti gradnje, ki je bila v lasti oziroma solasti drugih oseb. Na podlagi prodajne pogodbe z dne 23. 1. 2008 sklenjene s prodajalcem B. B. je postala zgolj solastnica nepremičnine, v zemljiško knjigo se je vknjižilo 12. 3. 2008. Tudi, če bi se inšpekcijski postopek začel po tem, ko je tožnica postala solastnica nepremičnine, bi morali biti zavezanci vsi solastniki in ne zgolj tožnica. Nezakonito je bilo ravnanje inšpekcijskega organa tudi v tem, da je vzporedno vodil dva postopka in da ni izdal klavzule pravnomočnosti v prvotno vodenem postopku. Inšpekcijski postopek v zvezi z objektom na parceli št. ... se je začel z odločbo z dne 11. 9. 2000 (in ne z odločbo z dne 8. 9. 2000, kot to navaja sodišče prve stopnje), ki je investitorki A. A. naložila ustavitev del na parceli št. ... Nerazumljive so navedbe sodišča, da ni pravnih ovir, da inšpektorica ne bi smela uvesti novega postopka oziroma razdružiti prej enotnega postopka na dva ločena, ob dejstvu, da so se inšpekcijski zavezanci razlikovali. Bistveno za odločanje v tej zadevi je, ali je odločba z dne 11. 9. 2000 postala pravnomočna ali ne. Če bi inšpektorica postopala zakonito, bi ugotovila, da je odločba pravnomočna in bi nadaljevala postopek po Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), ki je v 76.a členu določal, da je dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora investitor nedovoljenega posega v prostor ali, če tega ni mogoče ugotoviti, lastnik oziroma upravljavec zemljišča. Ne eno ne drugo tožnica ni bila. Šele po upokojitvi inšpektorice je inšpektorat po novem inšpektorju izdal odločbo o pravnomočnosti odločbe z dne 11. 9. 2000 z datumom 19. 10. 2000. Sodišče je zavrnilo tudi odškodninski zahtevek zaradi odstranitve legalno zgrajenega objekta, ker naj bi se prepričalo, da je bil porušeni objekt v celoti črna gradnja, saj za objekt nikoli ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Ugotovilo je tudi, da je bilo za že zgrajeno garažo izdano lokacijsko dovoljenje, kar pa je po ZUN zadostovalo za legalizacijo gradnje. V skladu s 50. členom ZUN mora namreč investitor za graditev objektov in naprav pridobiti lokacijsko dovoljenje. Upoštevati bi moralo tudi 61. člen ZUN. Lokacijsko dovoljenje je prenehalo veljati šele dne 18. 11. 2009, s pravnomočnostjo odločbe o zavrnitvi zahteve za legalizacijo garaže na parceli št. ... k. o. X. Do teh trditev se sodišče v sodbi ni opredelilo, kljub temu, da je na njihovi podlagi mogoče zaključiti, da je na dan rušitve objekta 16. 6. 2009, ta imel veljavno lokacijsko dovoljenje in postopek legalizacije še ni bil končan. Sodišče je pri ugotavljanju legalnosti porušenega objekta tudi povsem spregledalo ugotovitve izvedenca C. C., da je sporni objekt v letu 1985 veljal za legalni objekt, glede na to, da je investitor oziroma lastnik pridobil dovoljenje za zamenjavo strehe.

3. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožnica zatrjuje, da je v upravnem postopku ugotavljanja in kasneje rušenje nelegalne oziroma črne gradnje upravni organ materialnopravno napačno zaključil, da je ona zavezanka v postopku, saj ni bila ne investitorka in ne zemljiškoknjižna lastnica zemljišča, na katerem je stal objekt. V posledici ji je upravni organ nezakonito naložil stroške upravne izvršbe v višini 13.974,93 EUR in ji s tem ovzročil škodo v takšni višini. Inšpektorica E.E. je ostale organe odločanja v upravnem postopku namerno zavedla s tem, ko ni hotela ugotoviti, ali je odločba z dne 11. 9. 2000 (priloga A18), ki je investitorki A. A. prepovedala nadaljnja adaptacijska dela, postala pravnomočna ali ne. Drugi inšpektor je (šele) dne 12. 6. 2012 izdal potrdilo, da je ta odločba postala pravnomočna že dne 19. 10. 2000. Če bi bilo to ugotovljeno že prej, bi se postopek vodil (nadaljeval) po določbah ZUN, v katerem tožnica ne bi bila zavezanka, glede na to, da je 76.a člen tega zakona določal, da je dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora investitor nedovoljenega posega v prostor, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik oziroma upravljavec zemljišča. Tožnica ni bila ne eno in ne drugo. V postopku izvršbe je bil porušen tudi legalni del objekta v površini 55 m2, v vrednosti 22.278,00 EUR. Kot lastnici objekta (to je postala z dnem vpisa v zemljiško knjigo 12. 3. 2008), ji je s tem nastala škoda v tej višini. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek na plačilo odškodnine skupaj 36.252,93 EUR zavrnilo. Odločitev je materialnopravno pravilna, sodišče prve stopnje je tudi dovolj pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje, zagrešilo pa tudi ni očitanih bistvenih kršitev določb postopka, niti tistih ostalih, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP).

6. V konkretnem primeru je gradbena inšpektorica dne 21. 5. 2007, izdala odločbo (priloga A4), s katero je inšpekcijskima zavezancema B. B. in D. D. (tožnici) naložilo, da takoj prenehata z gradnjo nelegalnega objekta in objekt v roku 90 dni po vročitvi odločbe odstranita in vzpostavita prejšnje stanje na lastne stroške. Pritožba zavezancev je bila z odločbo RS, Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 10. 2007 (priloga A5) zavrnjena, s sodbo Upravnega sodišča RS z dne 11. 12. 2008 (priloga A38) pa je bila zavrnjena tudi njuna tožba zoper odločbo inšpektorice z dne 21. 5. 2007 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 10. 2007). Odločba z dne 21. 5. 2007 je tako postala pravnomočna, opravila se je upravna izvršba, stroški izvršbe pa naloženi v plačilo zavezancema. Tožnica trdi, da so bile odločbe napačne v posledici nedopustnega ravnanja gradbene inšpektorice, ki postopka ni vodila po določbah ZUN, ampak, namenoma, po določbah ZGO-1. 7. Pogoj za nastanek odškodninske odgovornosti države je krivdno protipravno delovanje, ki je povzročilo nastanek škode posamezniku. Država namreč odgovarja za škodo po splošnih načelih odškodninske odgovornosti (26. člen Ustave Republike Slovenije, 148. člen Obligacijskega zakonika). Civilno sodišče lahko odloča o nezakonitosti oziroma protipravnosti (ki je predpostavka za odškodninsko obveznost), tudi dokončne ali pravnomočne upravne odločbe, pri čemer pa ustaljena sodna praksa protipravnost pri izdaji upravnih odločb v smislu civilne odškodninske odgovornosti priznava le, če so obremenjene s t. i. kvalificirano stopnjo napačnosti, to je z namensko oziroma zavestno napačno razlago materialnega predpisa ali zavestno kršitvijo postopka, in ne pri vsaki zmotni uporabi materialnega prava ali kršitvi postopka.(1) V tej smeri je tožnica trdila „da je protipravnost po njenem prepričanju posledica vplivov, saj je gradnjo na nepremičnini ob sodelovanju z A. A. izvajal inšpektor omenjenega inšpektorata oz. osebe v njegovi sferi, pri tem pa je šlo za sodelavca inšpektorice E. E., o čemer bo podrobneje na zaslišanju izpovedala tožeča stranka“ (točka IV pripravljalne vloge z dne 18. 11. 2013). To pa je preveč pavšalna trditev, da bi jo sodišče prve stopnje sploh lahko upoštevalo, z ničemer pa tudi ni bila izkazana takšna povezava oziroma vpliv (pri čemer izpovedba trditvene podlage ne more nadomestiti).(2) Že navedeno zadostuje za zavrnitev tožbenega zahtevka na plačilo 13.974,93 EUR.(3) Sicer pa je ugovor o namernem ravnanju inšpektorice zavrnilo že upravno sodišče. 8. Poleg tega se je do ugovora, da v primeru postopanja po ZUN, tožnica ne bi bila zavezanka, opredelilo že upravno sodišče v odločbi U 2369/2007 z dne 11. 12. 2008 (priloga A38). Presodilo je, da temu ni tako. Da je pri presoji o pravilnosti uporabe materialnega prava upravno sodišče namenoma oziroma zavestno napačno razlagalo materialne predpise, tožnica niti ne zatrjuje, zato tudi iz tega razloga s tožbenim zahtevkom na povrnitev stroškov upravne izvršbe, ne more uspeti. Sodišče prve stopnje v zvezi s tem zato tudi ni zagrešilo očitane bistvene kršitve določb pravdnega postopka, ko se ni podrobneje ukvarjalo z vprašanjem poteka inšpekcijskega postopka po ZUN.

9. Tudi sicer je upravno sodišče pravilno pojasnilo, da je moral investitor tudi po prejšnji zakonski ureditvi(4) imeti gradbeno dovoljenje, in da je urbanistični inšpektor sicer lahko odredil inšpekcijske ukrepe le v primeru, če investitor ni razpolagal z veljavnim lokacijskim dovoljenjem, je pa v tem primeru lahko inšpekcijske ukrepe odredil gradbeni inšpektor v skladu z določbami 91. člena ZGO. Zavrnilo je tudi tožničin ugovor, da ni zavezanka, ker ni lastnica zemljišča, na katerem stoji objekt in pojasnilo, da ukrep gradbenega inšpektorja praviloma ni nikoli pogojen z lastništvom zemljišča, temveč je bil vezan, tudi po prejšnji zakonski ureditvi (torej po ZUN) na investitorstvo oziroma na lastništvo objekta. Kot je torej pojasnilo že to sodišče, so ukrepi gradbenega inšpektorja praviloma uperjeni zoper investitorja oziroma vezani na objekt. Gre za ukrepe proti investitorju, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje in sicer ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v lasti tretjih oseb (ki lahko v inšpekcijskem postopku zavarujejo svoje pravice z udeležbo v postopku). Inšpekcijski postopek se v tem smislu lahko uvede oziroma nadaljuje tudi zoper nove lastnike nelegalno zgrajenega objekta, četudi ti (še) niso lastniki v stvarnopravnem smislu (še niso vknjiženi v zemljiški knjigi). Kot je ugotovilo upravno sodišče tudi v konkretnem primeru, je za takšno „lastništvo“ objekta, tudi po ZUN, zadostovala sklenitev že zavezovalnega pravnega posla, kot ga je tudi v konkretnem primeru sklenila tožnica s prodajno pogodbo z dne 28. 12. 2004 (priloga B8), s katero je kupila v naravi točno določen (nelegalno zgrajen(5) ) objekt, zanj plačala dogovorjeno kupnino in ga tudi prevzela v posest. Glede na navedeno so neutemeljene tudi njene trditve, da kot (le) solastnica zemljišča, niti ni bila upravičena postopati v skladu s inšpekcijsko odločbo (in objekt porušiti). Pravilnosti takšnih zaključkov tožnica s sklicevanjem le na odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 29. 4. 2008 (priloga A20) ne more izpodbiti.

10. Glede na povedano je sodišče prve stopnje tožbeni zahtevek na plačilo 13.974,93 EUR (plačilo stroškov upravne izvršbe) pravilno in zakonito zavrnilo, saj protipravnega ravnanja upravnega organa tožnica ni z ničemer izkazala.

11. Ne iz odločbe Ministrstva za okolje in prostor z dne 11. 10. 2007 (priloga A5) ne iz sodbe upravnega sodišča z dne 11. 12. 2008 (priloga A38), ni zaslediti, da bi se tožnica v pritožbi oziroma v tožbi zoper odločbo gradbene inšpektorice sklicevala na dejstvo, da je bilo z odločbo nezakonito odrejeno rušenje celotnega objekta, saj naj bi bil ta v površini 55 m2 legalno zgrajen, kot je to pravilno izpostavila tudi toženka že v vlogi z dne 26. 11. 2012 (list. št. 30), zato se v tem postopku na to dejstvo ne more sklicevati. Že iz tega razloga je sodišče prve stopnje tožbeni zahtevek na plačilo 22.278,00 EUR upravičeno zavrnilo. Sicer pa je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da je šlo za star kmečki objekt, ki ga že v letu 1985 ni bilo več, bil je porušen, na njegovem mestu pa nelegalno zgrajen nov objekt, ki je torej v celoti predstavljal nedovoljeno oziroma črno gradnjo. Z rušitvijo objekta, ki je v celoti predstavljal nelegalno gradnjo, zato tožnici ni mogla nastati nobena pravno priznana škoda, ravnanje upravnega organa pa tudi v tem obsegu ni bilo protipravno ravnanje.

12. Glede na vse povedano je pritožbeno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in sodbo potrdilo (353. člen ZPP).

Op. št. (1): Primerjaj odločbo VS RS II Ips 249/2013. Op. št. (2): Dejstvo, da je inšpektorica v dopisu z dne 16. 2. 2009 (priloga A22) sporočila, da odločba z dne 11. 9. 2000 še ni pravnomočna, kasneje pa je bilo ugotovljeno, da je odločba postala pravnomočna (že) dne 19. 10. 2000, samo po sebi ne izkazuje, da je inšpektorica zavestno, pod vplivom sodelavca, izdala napačno potrdilo. Takšne povezave in zavestnega ravnanja tudi ne izkazuje dejstvo, da je Policijska postaja, na podlagi preiskave suma kaznivega dejanja storjenega na škodo tožnice, dne 29. 8. 2013 na ODT podala kazensko ovadbo zoper znanega storilca v zvezi s sumom kaznivega dejanja ponareditve ali uničenja uradne listine, knjige, spisa ali arhivskega gradiva, kot to zatrjuje in izkazuje tožnica v pripravljalni vlogi z dne 18. 11. 2013. Op. št. (3): Pri čemer pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bil k plačilu zavezan tudi B. B., tožnica pa ni niti zatrdila, zakaj bi bila ona dolžna plačati celoten znesek, poleg tega pa ni niti trdila, da je znesek že plačala (še najmanj na dan 30. 1. 2010, to je na dan, od katerega uveljavlja tek zakonskih zamudnih obresti), da ji je torej škoda sploh (že) nastala.

Op. št. (4): po ZUN Op. št. (5): Česar se je tudi zavedala in s tem nase prevzela vse morebitne neugodne posledice iz tega naslova.