Jedro

Po presoji sodišča je bilo tožeči stranki z Odlokom o določitvi pogojev vstopa v RS zaradi zajezitve in obvladovanja bolezni COVID-19, torej predpisom Vlade, opravljanje dejavnosti organizatorjev potovanj v času od 1. 7. 2021 do 30. 9. 2021 dejansko onemogočeno, saj je bila potnikom od dne 3. 7. 2021 ob povratku iz temnordečih držav odrejena karantena brez izjeme (kljub morebitnemu izpolnjevanju pogoja „PCT“). Odlok s takšno vsebino je namreč neposredno vplival oziroma omejil opravljanje dejavnosti turističnih agencij, dejavnost katerih je že po naravi stvari vezana na možnost prehoda državnih meja.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje o zavrnitvi pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač št. 11069-16930/2021-10 z dne 31. 5. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

1. V predmetni zadevi je naslovno sodišče že odločalo, in sicer je s sodbo II U 320/2021-17 z dne 18. 5. 2022 ugodilo tožbi, tam izpodbijani sklep Zavoda Republike Slovenije (RS) za zaposlovanje št. 11069-16930/2021-5 z dne 15. 9. 2021 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je s sklepom št. 11069-16930/2021-10 z dne 31. 5. 2022 (ponovno) zavrnila vlogo tožeče stranke za uveljavljanje pravice do delnega povračila nadomestila plače za skrajšani delovni čas za zaposlene delavce za polni delovni čas, ki jim je delodajalec odredil delo s skrajšanim delovnim časom (1. točka izreka). Odločila je tudi, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) in da je sklep takse prost (3. točka izreka).

3. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 27. 7. 2021 oddala vlogo, s katero je uveljavljala pravico do delnega nadomestila plače za skrajšani delovni čas za dva zaposlena delavca za obdobje od 1. 7. 2021 do 30. 9. 2021. 4. Tožena stranka je dne 30. 8. 2021 pozvala tožečo stranko, naj vlogo dopolni tako, da izbere predpis Vlade RS (v nadaljevanju: Vlade), na podlagi katerega je opravljanje njene dejavnosti omejeno oziroma onemogočeno, da naj navede gospodarsko dejavnost, v kateri oseba dejansko dela, in da naj našteje ter opiše omejitve, ki jih mora upoštevati pri opravljanju posamezne gospodarske dejavnosti na podlagi predpisa Vlade.

5. Tožeča stranka je v dopolnitvi vloge z dne 3. 9. 2021 navedla, da se podjetje ukvarja z „dejavnostjo organizatorjev potovanj (79.120)“, dne 1. 7. 2021 pa je začel veljati odlok, s katerim je bila potnikom od dne 3. 7. 2021 ob povratku iz temnordečih držav odrejena karantena brez izjeme. Tudi kasneje so se odloki spreminjali tedensko, kar je pomenilo veliko oviro za potnike. Zaradi političnih odločitev so imeli upad prodaje aranžmajev v juliju in avgustu, na kar je vplivala tudi izjava direktorja Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju: NIJZ), ki je ljudi pozival, da naj bodo zelo pozorni pri načrtovanju potovanj, naj spremljajo epidemiološke razmere in naj se iz tujine vrnejo vsaj do 15. 8. 2021. Vse organizacije je tudi pozval, da naj ne prodajajo aranžmajev na rdeča območja in naj bodo odgovorni. Tožeča stranka se je tako v dopolnitvi vloge spraševala, od česa naj bi njihovo podjetje ustvarjalo dohodke.

6. Tožeča stranka je po odpravi prvotne odločbe s strani sodišča dne 27. 5. 2022 podala še dodatno vlogo, v kateri je ponovno navedla oziroma razširila razlago dejstev iz prvotne dopolnitve, in sicer je naštela spremembe Odloka o določitvi pogojev vstopa v RS zaradi zajezitve in obvladovanja bolezni COVID-19 (v nadaljevanju: Odlok) ter navedla pogoje, zaradi katerih ni mogla organizirati potovanj. Čeprav sama priznava, da dejavnost organizacije potovanj ni bila izrecno prepovedana, pa je bilo z Odlokom odvzeto bistvo počitnic - užitek. Opredelila je procentualni upad prometa v primerjavi s predhodnimi leti, sklicevala pa se je tudi na pojasnila Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: MDDSZ), iz katerih izhaja, da je treba upoštevati tudi predpise, ki posredno onemogočajo ali omejujejo opravljanje gospodarske dejavnosti.

7. Tožena stranka je v obrazložitvi vloge navedla, da se tožeča stranka sklicuje na Odlok, ki določa pogoje za vstop v Republiko Slovenijo, ne omejuje pa izvajanja nobene dejavnosti, niti je ne naslavlja. Po ugotovitvah tožene stranke je do upada prometa prišlo zaradi volje potrošnikov, ne pa zato, ker bi predpis Vlade neposredno omejeval izvajanje dejavnosti tožeče stranke. Prav tako tožeča stranka v dopolnitvi vloge ni naštela omejitev dejavnosti, ki bi jih morala upoštevati skladno s predpisi Vlade, med pogoji za priznanje povrnitve nadomestila plače po 15. členu Zakona o interventnih ukrepih za pomoč gospodarstvu in turizmu pri omilitvi posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju: ZIUPGT) pa upad prometa ni eden izmed pogojev. V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke na pojasnila MDDSZ pa še dodaja, da ni mogoče šteti, da je opravljanje gospodarske dejavnosti kot take onemogočeno ali omejeno v smislu izpolnjevanja pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZIUPGT v primeru, ko je opravljanje gospodarske dejavnosti delodajalca omejeno ali onemogočeno posredno zaradi tretjih subjektov. Navedeno pomeni, da delodajalec, ki ne more opravljati ali omejeno opravlja gospodarske dejavnosti zaradi svojih poslovnih partnerjev, katerim je dejansko onemogočeno ali omejeno opravljanje dejavnosti, ni upravičen do povračila nadomestila plače za skrajšani delovni čas od polnega. Do povračila nadomestila plače je lahko namreč upravičen zgolj neposredno tisti delodajalec, katerega opravljanje gospodarske dejavnosti je onemogočeno ali omejeno s predpisom Vlade. Ker je tožena stranka ugotovila, da tožeči stranki v obravnavanem obdobju ni bilo omejeno ali onemogočeno opravljanje gospodarske dejavnosti „dejavnost organizatorjev potovanj (79.120)“ z nobenim predpisom Vlade, ni izpolnjen pogoj za pridobitev pravice do delnega povračila nadomestila plače, določen v tretji alineji prvega odstavka 15. člena ZIUPGT.

8. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu iz razloga bistvene kršitve določb postopka, nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, saj se upravni organ še vedno ni opredelil do njenih navedb in predloženih dokazov. Obrazložitev je v pretežnem delu zgolj povzetek poteka postopka in njenih navedb, ne da bi jih upravni organ ovrednotil, prav tako pa niti ni pojasnil, kateri Odlok je upošteval. 9. Tožeča stranka izpostavlja, da upravni organ ni ugotavljal, ali je Vlada s konkretnim predpisom dejansko onemogočila ali omejevala njeno gospodarsko dejavnost, posledično pa je napačno ugotovil, da dejavnost ni bila omejena. Pojasnjuje, da kombinira, ponuja in prodaja paketna potovanja izključno v tujino (npr. v Grčijo, Španijo in Egipt), letalski prevoz pa organizira z enega od letališč v državah, ki mejijo na Slovenijo. Začetek turističnega paketa, ki pomeni začetek izvajanja potovalnih storitev, vključenih v turistični paket, je v tujini, kjer se potovalne storitve ob povratku potnikov tudi zaključijo.

10. Tožeča stranka pojasnjuje, da je njena gospodarska dejavnost nujno pogojena z možnostjo potovanja v tujino, kjer je ne samo pričetek in zaključek potovanja z letalskim prevoznikom, temveč tudi namestitev, kar pomeni, da je odvisna od možnosti prehajanja državnih meja. Prav prehajanje meja je bilo zaradi predpisov Vlade že v prvi polovici leta 2021 močno omejeno, nakar so se dne 30. 6. 2021 s sprejetjem Odloka omejitve bistveno spremenile. Vlada je namreč predpisala nove pogoje za vstop v državo iz rdečih in temnordečih držav oziroma administrativnih enot (območij) na epidemiološkem seznamu, posegla pa je tudi v prilogo k Odloku. Od dne 3. 7. 2021 so tako prebivalci Republike Slovenije po vrnitvi v državo z območja temno rdečih držav morali v karanteno za 10 dni, ne glede na to, ali so bili cepljeni, testirani ali pa so virus COVID-19 že preboleli. Za vstop v Republiko Slovenijo torej Vlada ni več dovoljevala negativnega testa, tujcem, ki niso prebivalci RS, pa je vstop v državo celo popolnoma prepovedala.

11. Zaradi uvedbe obvezne karantene so tako potovanja v tujino postala praktično neizvedljiva in posledično tožeča stranka ni mogla opravljati svoje dejavnosti, ker potnikom zaradi pogostega spreminjanja pogojev potovanja ni mogla povedati, pod kakšnimi pogoji bodo ob povratku lahko vstopili v državo. Večina potnikov si namreč obvezne karantene ob povratku domov ni mogla privoščiti, saj v tem času ne bi mogli opravljati svojega dela.

12. V nadaljevanju tožbe je tožeča stranka navedla vse odloke, ki so veljali od dne 1. 1. 2021 do 31. 7. 2021 in jih je sprejela Vlada, pri čemer je izpostavila, da ne glede na dejstvo, da potovanja niso bila s posameznim odlokom izrecno prepovedana, so pa bila zaradi onemogočenega vstopa v državo, kar je posledica sprejetih odlokov Vlade, dejansko neizvedljiva.

13. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem se zavzema za zavrnitev tožbe. Navaja, da ne držijo navedbe tožeče stranke o neobrazloženosti odločbe, saj se je v sklepu opredelila do navedb, da stranke niso koristile njenih uslug zaradi strahu, za katerega bi naj bili odgovorni predstavniki Vlade. Opredelila se je tudi do navedb, da naj bi Odlok in njegove spremembe omejevale dejavnost organizacije potovanj. Prav tako je pojasnila, da upad prometa ni eden izmed pogojev, ki določa upravičenega delodajalca v smislu 15. člena ZIUPGT.

14. Glede sklicevanja tožeče stranke na objavljeno mnenje MDDSZ tožena stranka izpostavlja, da je le-to popolnoma jasno in še posebej navaja, da pogoji za prehajanje meja ne štejejo za omejitev v smislu izpolnjevanja pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZIUPGT.

15. Tožena stranka poudarja, da je iz navedb v tožbi razvidno, da je tožeča stranka lahko opravljala svojo dejavnost, pri čemer lahko na upad prometa oziroma voljo potrošnika vpliva več faktorjev, za konkretni primer pa je bistveno, ali je Vlada z nekim predpisom omejila ali onemogočila izvajanje dejavnosti. Tožeča stranka pa prav tako napačno enači izjave predstavnikov Vlade s predpisom Vlade.

16. Tožba je utemeljena.

17. Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka, ki opravlja dejavnost organizatorjev potovanj (79.120), podala vlogo za delno povračilo nadomestila plače za dva delavca, katerima je bilo odrejeno delo s krajšim delovnim časom za obdobje od 1. 7. 2021 do 30. 9. 2021. Sporna pa je razlaga določbe tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZIUPGT, ki določa, da lahko pravico do delnega povračila nadomestila plače po tem zakonu uveljavlja delodajalec, ki mu je s predpisom Vlade omejeno ali onemogočeno opravljanje gospodarske dejavnosti.

18. Kot je razvidno iz prvega odstavka 14. člena ZIUPGT, se s tem zakonom z namenom ohranitve delovnih mest zaradi posledic epidemije in začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnih razlogov ureja možnost odreditve dela s skrajšanim delovnim časom ob hkratni delni napotitvi na začasno čakanje na delo delavca, ki ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas, na način, da delodajalec delavcu zagotavlja delo vsaj za polovični delovni čas. Iz Poročevalca k predlogu ZIUPGT, EPA 1974-VIII pa izhaja, da je nekatere panoge in podjetja, zlasti s področja gostinstva, turizma in industrije ter kulture, epidemija še posebej prizadela, zato potrebujejo dodatno pomoč in spodbudo s strani države. Namen zakonodajalca (kot pove tudi že samo ime zakona) je torej bil zagotoviti pomoč podjetjem, ki jih je prizadela epidemija COVID-19, med drugim s področja turizma, s sofinanciranjem dela s skrajšanim delovnim časom, z namenom ohranitve delovnih mest. 19. Iz sicer nezavezujočih pojasnil MDDSZ k prenovljenemu ukrepu povračila nadomestila plače za skrajšani delovni čas od polnega po ZIUPGT oz. t. i. PKP 9, objavljenih dne 21. 7. 2021, izhaja, da v kolikor kakšen splošni predpis posredno omejuje ali onemogoča opravljanje neke dejavnosti (npr. omejitev števila ljudi na določenem prostoru oziroma po kvadraturi) se bo pri presoji pogoja upošteval tudi tak predpis, v kolikor neposredno vpliva oziroma omejuje opravljanje določene gospodarske dejavnosti. V okviru pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZPIUGT je tako za odločanje pomembno, ali je opravljanje gospodarske dejavnosti s predpisom Vlade kot take omejeno ali onemogočeno.

20. Po presoji sodišča je bilo tožeči stranki z Odlokom, torej predpisom Vlade, opravljanje dejavnosti organizatorjev potovanj v času od 1. 7. 2021 do 30. 9. 2021 _dejansko_ onemogočeno, saj je bila potnikom od dne 3. 7. 2021 ob povratku iz temnordečih držav odrejena karantena brez izjeme (kljub morebitnemu izpolnjevanju pogoja „PCT“). Odlok s takšno vsebino je namreč neposredno vplival oziroma omejil opravljanje dejavnosti turističnih agencij, dejavnost katerih je že po naravi stvari vezana na možnost prehoda državnih meja. Sodišče je zato sledilo tožbenim navedbam, da je bilo ob nadaljnjem zelo pogostem spreminjanju Odlokov in pogojev za prehod državne meje tožeči stranki praktično nemogoče izvajati dejavnost organizatorjev potovanj.

21. Čeprav upad prodaje aranžmajev oziroma prometa resda ne predstavlja zakonskega pogoja, pa po oceni sodišča izkazuje, da je bilo poslovanje tožeče stranke omejeno prav zaradi Odloka, pri čemer sodišče kot razumne sprejema tožbene navedbe, da so potrošniki v obdobju od marca 2020 do konca junija 2021 (torej v obdobju približno 15 mesecev) postopoma že prilagodili svoje življenje razmeram pandemije in je zato drastični upad prodaje potovanj mogoče pripisati predvsem Odloku, ki je potnike odvrnil od nakupa potovanj v tujini, ne samo v času njegove veljavnosti, temveč tudi v naslednjih mesecih.

22. Omejitev prehoda državne meje z odreditvijo obvezne karantene ob povratku iz t. i. temnordečih držav po oceni sodišča ne predstavlja zgolj pogojev, pod katerimi se gospodarska dejavnost lahko opravlja, saj le-ti ne predstavljajo zgolj varnostnih (preventivnih) razlogov zaradi preprečevanja širjenja okužb, kot so zagotavljanje ustreznega zračenja prostorov, zagotavljanje minimalnega stika med strankami oziroma potrošniki, razkuževanje prostorov, nošenje zaščitnih mask in podobno. Prav tako pa ne gre za situacijo, ko bi bilo izvajanje dejavnosti omejeno posredno v posledici zmanjšanja poslovanja poslovnih partnerjev, temveč gre za neposreden vpliv na delovanje tožeče stranke. Sodišče tako meni, da stališče MDDSZ, da pogoji, ki veljajo za prehod državnih mej, ne štejejo za omejitev v smislu izpolnjevanja pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZPIUGT, v primeru turističnih agencij ni relevantno oziroma se ne more nanašati na tožečo stranko. Delovanje turističnih agencij, ki prodajajo turistične aranžmaje v tujino, je namreč kot tako neposredno vezano na prehajanje državnih meja in je zato bilo po presoji sodišča z Odlokom omejeno.

23. Iz vseh opisanih razlogov je sodišče skladno s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka bo morala ob upoštevanju stališča naslovnega sodišča glede tolmačenja določbe tretje alineje prvega odstavka 15. člena ZPIUGT ponovno odločiti o vlogi tožeče stranke.

24. Sodišče še pojasnjuje, da ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj odloči v sporu polne jurisdikcije in sámo odloči o stvari tako, da izpodbijano odločbo odpravi. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani iz razloga, ker je treba pri odločitvi o vlogi tožeče stranke upoštevati še druge zakonske pogoje, presoja katerih pa ni predmet odločitve v tej zadevi. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti.1 Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi niso izkazani.

25. Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek.2

26. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo je v postopku upravnega spora zastopal pooblaščeni odvetnik, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče ob upoštevanju 22% DDV (odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar znaša skupno 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

27. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

28. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

1 Prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021. 2 Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.