Jedro

Glede na sistemsko ureditev javnega naročanja, po presoji Vrhovnega sodišča, z izpodbijanim aktom o tožničinem statusu naročnika po določbah ZJN-2 in ZJNVEPTS, ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj z njim ni bilo odločeno o kakšni njeni pravici obveznosti ali pravni koristi. Ker po presoji Vrhovnega sodišča tudi ne gre za drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrglo.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 188/2014-10 z dne 16. 9. 2014 se spremeni tako, da se tožba zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za finance, št. 430-258/2013/5 z dne 7. 10. 2013, zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka pred sodiščem prve stopnje. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožničino (v nadaljevanju revidentkino) tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za finance, št. 430-258/2013/5 z dne 7. 10. 2013. Z navedeno odločbo je bilo s 1. točko izreka odločeno, da revidentka ni naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2), z 2. točko izreka, da je revidentka naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (v nadaljevanju ZJNVETPS), za dejavnost na področju transporta z železnico; in s 3. točko, da stroški postopka niso nastali. Odločitev temelji na določbah 3. člena ZJN-2 in določbah 10. točke 2. člena, 3. in 7. člena ZJNVETPS. Tožena stranka je z odločbo, št. 02100-23/2013/3 z dne 18. 12. 2013, revidentkino pritožbo(1) zoper prvostopenjsko odločbo zavrnila kot neutemeljeno in se pri tem sklicevala še na določbe tretjega odstavka 2. člena ter tretjega in četrtega odstavka 3. člena Zakona o družbi Slovenske železnice.

2. Sodišče prve stopnje se ob sklicevanju na razloge izpodbijane in drugostopne odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicuje na določbe 10. točke 2. člena, 1. točke petega odstavka 3. člena in 7. člena ZJNVETPS in navaja, da je revidentka javno podjetje, čemur ta niti ne ugovarja. Ker opravlja dejavnost vleke vlakov, opravlja storitve s področja transporta z železnico. Revidentka opravlja storitve na področju prevoza z železnico v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja, kar oboje po presoji sodišča prve stopnje pomeni, da opravlja dejavnost, ki je predpisana za položaj naročnika v 7. členu ZJNVETPS.

3. Revidentka izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 1. in 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 in med drugim Vrhovnemu sodišču predlaga, da dovoli revizijo zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ali ima status zavezanca za javno naročanje po ZJNVETPS in zaradi pomembnih pravnih vprašanj, ki se nanašajo vprašanja postopka. Uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1 v zvezi z tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1). Pri tem se sklicuje na napačno razlago petega odstavka 3. člena v povezavi s 7. členom ZJNVETPS. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da ugodi tožbi in s tožbo izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno sojenje sodišču prve stopnje. Priglaša revizijske stroške.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Ob reševanju revizije je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi odločalo o aktu, ki ni upravni akt, in tudi ne akt, ki bi ga bilo po izrecni določbi zakona mogoče izpodbijati v upravnem sporu, čeprav nima narave upravnega akta, in tako ni predmet presoje v upravnem sporu (2. člen ZUS-1). Zato je treba izpodbijano sodbo spremeniti tako, da se tožba zavrže (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

6. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

7. Revidentka je s tožbo izpodbijala odločbo, s katero je Ministrstvo za finance odločilo o statusu naročnika, in ugotovilo, da revidentka ni naročnik po določbah ZJN-2 (1. točka izreka odločbe) in da je naročnik po določbah ZJNVETPS za dejavnost na področju transporta z železnico (2. točka izreka odločbe). Kdo je naročnik oziroma kdo mora postopati v skladu z ZJN-2 in ZJNVETPS, določata 3. člen ZJN-2 oziroma 3. člen ZJNVETPS. V obeh členih je v tretjem odstavku določeno, da je informativni seznam naročnikov(2) priloga uredbe, ki jo izda Vlada Republike Slovenije. Gre za Uredbo o seznamih naročnikov, področni zakonodaji skupnosti, seznamih gradenj in storitev, obveznih informacijah v objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje (v nadaljevanju Uredba o seznamih). Revidentka je bila z Uredbo o spremembah Uredbe o seznamih (Uradni list RS, št. 12/2013), ki je začela veljati 8. 2. 2013, uvrščena na ta seznam, in sicer na seznam naročnikov s področja železniškega prometa, ki je priloga 4 Uredbe o seznamih(3).

8. Revidentka meni, da glede na dejavnost, ki jo opravlja, na ta seznam ne bi smela bili uvrščena, zato je podala predlog za ugotovitev njenega statusa naročnika na podlagi petega odstavka 3. člena ZJN-2 oziroma četrtega odstavka 3. člena ZJNVETPS, ki v smiselno enakem besedilu določata, da v primeru dvoma, ali določen subjekt izpolnjuje pogoje, ki opredeljujejo naročnika po tem zakonu, lahko subjekt, ki izkaže pravni interes, pri ministrstvu, pristojnemu za javna naročila(4) , v pisni obliki poda predlog za ugotovitev statusa naročnika. Če se subjekt ne strinja z odločitvijo ministrstva, pristojnega za javna naročila, o tem odloči vlada. Citirani določbi 3. členov ZJN-2 in ZJNVETPS torej predstavljata pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe.

9. Niti iz ZJN-2 niti z ZJNVETPS ne izhaja, da bi šlo pri ugotavljanju statusa naročnika za upravno zadevo v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP), in da se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek 2. člena ZUP).

10. V nobenem od relevantnih predpisov ni določeno, da bi v primeru postopka po petem odstavku 3. člena ZJN-2 oziroma četrtem odstavku 3. člena ZJNVETPS ministrstvo, pristojno za javna naročila, ali pa tožena stranka kot drugostopenjski organ vodila upravni postopek, odločala v upravnem postopku ali izdala upravno odločbo. Da bi izdaja izpodbijane odločbe pomenila, da gre za upravno zadevo, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari, pa po presoji Vrhovnega sodišča ne drži, ker je javni interes v postopkih odločanja o status naročnika po ZJN-2 in ZJNVETPS urejen v drugih postopkih, kot bo to obrazloženo v nadaljevanju obrazložitve te sodbe. Pri tem Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da tudi v primeru, če je ministrstvo, pristojno za javna naročila, pri izdaji izpodbijane odločbe zaradi pomanjkanja postopkovnih določb uporabljajo ZUP, vendar postopalo v upravnem postopku glede na 4. člen ZUP (čeprav se izpodbijana odločba ne sklicuje na nobeno od določb ZUP), to še ne pomeni, da izpodbijana odločba upravna zadeva v smislu ZUP. Na ZUP se je oprla tožena stranka, ki je v svoji odločbi tudi dala pravni pouk, namreč, da je zoper njeno odločbo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, čeprav za to v nobenem zakonu ni (izrecne) pravne podlage.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana odločba ni upravna odločba v smislu ZUP in ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj z njo ni bilo poseženo v revidentkin pravni položaj. Glede na ureditev določitve statusa naročnika v ZJN-2 in ZJNVETPS, v skladu s katero tožena stranka z okvirnim seznamom, ki je priloga njene Uredbe o seznamih, določi naročnike, v primeru dvoma pa lahko na predlog posamezne osebe o tem odloča ministrstvo, pristojno za javna naročila, v primeru nestrinjanja z odločitvijo pa tožena stranka, Vrhovno sodišče meni, da z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o pravnem položaju revidentke kot naročnice po ZJN-2 in ZJNVETPS, saj je v revidentkin pravni položaj posegla Uredba o seznamih, oziroma uvrstitev revidentke v Prilogo 4 Uredbe o seznamih. Zato izpodbijana odločba ni konstitutivne narave in ne pomeni ureditve statusa naročnika po ZJN-2 in ZJNVETS in zato z njo ni bilo odločeno o nobeni revidentkini pravici, obveznosti ali pravni koristi in ni bilo poseženo v njen pravni položaj. Tudi za uvrstitev revidentke na seznam ni bil predhodno voden upravni postopek, ni bilo odločeno po upravnemu postopku in ni bila izdana upravna odločba, torej ni razumnega razloga, da bi se o izbrisu iz seznama odločalo v upravnem postopku z upravno odločbo.

12. Ugotavljanje statusa naročnika namreč tudi samo po sebi ni odločanje o konkretni pravici ali obveznosti s področja upravnega prava. Status naročnika je namreč pomemben pri vsakokratnem naročanju. Za nadzor nad pravilnostjo teh postopkov pa je pristojna Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju DRK).

13. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana odločba tudi ni drug akt, o katerem sodišče lahko odloča v upravnem sporu. V nobenem zakonu namreč ni privedeno, da bi o odločitvi ministrstva, pristojnega za javna naročila, oziroma Vlade, sprejete na podlagi petega odstavka 3. člena ZJN-2 oziroma četrtega odstavka 3. člena ZJNVETPS, bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Ne gre niti za upravni spor po 4. členu ZUS-1 oziroma po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Tudi sicer pa takšna tožba niti ni bila vložena.

14. S takšno odločitvijo Vrhovnega sodišča pa ni poseženo v pravico do pravnega varstva glede odločitve o statusu naročnikov po ZJN-2 in ZJNVETPS. Upoštevaje sistemsko ureditev postopkov javnega naročanja je po presoji Vrhovnega sodišča pri določanju statusa naročnika v postopkih javnega naročanja, poleg citiranih določb ZJN-2 in ZJNVEPTS treba upoštevati tudi določbe Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN). Ta ureja pravno varstvo ponudnikov, naročnikov in javnega interesa, vključno s pravnim varstvom obrambnega in varnostnega interesa, v postopkih oddaje javnih naročil; določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic po tem zakonu (prvi odstavek 1. člena ZPVPJN). Pravno varstvo zoper kršitve v postopkih javnega naročanja je zagotovljeno v predrevizijskem postopku, ki poteka pred naročnikom, v revizijskem postopku, ki poteka pred DRK, in v sodnem postopku, ki na prvi stopnji poteka pred okrožnim sodiščem, ki ga kot izključno pristojnega določa zakon, ki ureja sodišča (2. člen ZPVPJN). DRK kot poseben neodvisen in samostojen državni organ odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja (prvi odstavek 60. člena ZPVPJN). V skladu s prvim odstavkom 31. člena ZPVPJN mora DRK, ko odloča o zahtevkih za revizijo, ki so vloženi v postopkih oddaje javnih naročil, po prejemu zahtevka za revizijo najprej preveriti obstoj procesnih predpostavk, med drugim tudi, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pri naročniku.

15. Glede na citirane določbe ZPVPJN torej o vprašanju, ali določen subjekt izpolnjuje kriterije za status naročnika oziroma mora postopati v skladu z določbami ZJN- 2 in/ali ZJNVETPS, v skladu z določbami ZPVPJN odloča DRK v konkretnih revizijskih postopkih v okviru zagotavljanja pravnega varstva v postopkih javnega naročanja. Tako izhaja tudi iz prakse odločanja DRK(5) , ki kot poseben neodvisen in samostojen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil kot taka pri odločanju o zahtevkih za revizijo ni vezana na odločbe ministrstev ali tožene stranke(6). To po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da tudi ni vezana na izpodbijano odločbo glede ugotovitve statusa naročnika po določbah ZJN-2 in ZJNVETPS oziroma, da je vprašanje statusa naročnika po ZJN-2 ali ZJNVETPS vprašanje vsakokratnega konkretnega revizijskega postopka v okviru zagotavljanja pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, tako v primerih, ko stranka ravna kot naročnik, kot tudi v primerih, ko tako ne ravna, pa bi morala.

16. Skladno s 5. členom ZPVPJN, je namreč pravno varstvo pred DRK mogoče uveljavljati v postopkih, v katerih mora DRK tudi ugotoviti, ali je določena oseba javni naročnik ali ne. Poleg omenjenega varstva, ki je namenjeno tako naročnikom kot ponudnikom, je po ZPVPJN mogoče varstvo tudi v javnem interesu, hkrati pa DRK nastopa tudi kot prekrškovni organ, v primerih kršitev ZPVPJN (76. člen), ZJN-2 (108. člen) in ZJNVETPS (105. člen). Če bi bilo o statusu naročnika odločeno s pravnomočno sodno odločbo, bi bila na tako odločbo na podlagi 2. člena Zakona o sodiščih vezana tudi DRK. S takšno sodno odločbo bi sodišče torej posegalo v pristojnost DRK. Iz tega izhaja, da je spoštovana pravica do pravnega varstva, vendar se ta lahko uveljavlja pred DRK, v konkretnih postopkih javnega naročanja in ne v upravnem sporu.

17. Glede na vse navedeno po presoji Vrhovnega sodišča odločba, s katero je bilo odločeno o statusu revidentke kot naročnice po ZJN-2 in ZJNVETPS ni niti upravni akt niti drug akt, katerega zakonitost se lahko presoja v upravnem sporu.

18. Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da napotitev na vložitev tožbe v upravnem sporu v pravnem pouku odločbe tožene stranke namreč še ne pomeni, da gre tudi v tem primeru za akt po prvem odstavku 2. člena oziroma po drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Ali ima stranka zoper izpodbijani akt sodno varstvo po določbah ZUS-1, namreč ne presoja upravni organ, temveč je to stvar presoje sodišča, ki pa je odvisna od vsebine takega akta.

19. Sodišče prve stopnje je glede na navedeno zmotno uporabilo materialno pravo, to je drugi odstavek 2. člena ZUS-1, s tem ko je štelo, da je izpodbijana odločba upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu Zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

20. Ker je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo in je tožbo zavrglo, je povezano s tem moralo odločiti tudi o stroških postopka upravnega spora pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Pri odmeri stroškov postopka pred sodiščem prve stopnje je Vrhovno sodišče upoštevalo določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Ker je Vrhovno sodišče samo po uradni dolžnosti zavrglo tožbo in revidentka z navedbami v reviziji ni v ničemer prispevala k odločitvi Vrhovnega sodišča, v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena in drugega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 revidentka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

(1) Za revidentko je sicer sporna le ugotovitev, da je naročnik po ZJNVETPS, torej 2. točka izreka izpodbijane odločbe.

(2) Ta seznam je, kot izhaja že iz njegovega pojmovanja zgolj informativen, kar pomeni, da uvrstitev ali neuvrstitev določenega subjekta na ta seznam nima zavezujočega učinka. Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, nazadnje spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1336/2013 z dne 13. decembra 2013 o spremembi direktiv 2004/17/ES, 2004/18/ES in 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta glede njihovih pragov uporabe za postopke za oddajo naročil, ki je bila v slovenski pravni red prenesena z ZJNVETPS govori o „okvirnem seznamu naročnikov“.

(3) Priloga 4 - Seznam naročnikov s področja železniškega prometa.

(4) V ZJN-2 veljavnem na dan izdaje izpodbijane odločbe je bilo določeno, da je za to pristojno Ministrstvo za finance.

(5) Glej npr. odločbo št., 018-149/2011 z dne 21. 6. 2011. (6) Odločitev DRK o zahtevku za revizijo je pravnomočna (šesti odstavek 31. člena in četrti odstavek 39. člena ZPVPJN).