Jedro

Odlok o pomožnih objektih je dejansko prostorski predpis z vsebino, ki naj bi jo urejal OPN, saj določa prostorske izvedbene pogoje.

Izdaja odločbe je dejanje, s katerim da upravni organ svoji odločitvi in razlogom zanjo navzven zaznavno (pisno) obliko.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničin zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta za kmetijske proizvode in dopolnilno dejavnost na zemljišču parc. št. 1069 k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da je gradnja v nasprotju s tretjim odstavkom 2. člena Odloka o pomožnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Občini Piran – uradno prečiščeno besedilo (Uradni list RS, št. 56/14, v nadaljevanju Odlok o pomožnih objektih), saj je gradnja objektov, ki presegajo 40 m2 bruto površine, pridržana le kmetijskim proizvajalcem. Tožnica tega pogoja ne izpolnjuje. Poleg tega je Zavod za varstvo kulturne dediščine (ZVKD) zadnji dan 30-dnevnega roka iz tretjega odstavka 50. a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožnici zavrnil izdajo kulturnovarstvenega soglasja. Za izdajo gradbenega dovoljenja zato niso izpolnjeni vsi pogoji iz 74. c člena ZGO-1. Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti glede vprašanja, zakaj naj bi njen objekt spadal med pomožne objekte. ZGO-1 v 74. a členu tega pojma ne opredeljuje, zato v njenem primeru ni mogoče uporabiti Odloka o pomožnih objektih, ki poleg tega posega na področje, ki se ureja le s prostorskimi akti. Opozarja, da naj bi bil omenjeni odlok sprejet na podlagi 43. in 44. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ta pravna podlaga pa velja za prostorske ureditvene pogoje, ki se sprejemajo po postopku z javno razgrnitvijo. V njenem primeru bi zato bilo treba uporabiti določbo drugega odstavka 8. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje.

Zatrjuje še, da je kulturnovarstveno soglasje pridobila z molkom pristojnega zavoda, saj se ne strinja, da bi se kot datum izdaje upravnega akta štel datum, ki je zapisan na odločbi. Po njenem mnenju je relevanten dan, ko je bil upravni akt odpremljen na pošto, saj je edino ta datum mogoče nedvoumno preveriti. Če velja za stranko, da se šteje za datum pravočasno oddane vloge dan, ko je bila ta oddana s priporočeno pošto, mora enako veljati tudi za organ. Pojasnjuje, da je zoper zavrnilno odločbo ZVKD vložila pritožbo, o kateri pa še ni odločeno.

Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka v višini, ki ji pripadajo po predpisu, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Neutemeljeno je tožbeno stališče, da bi moral prvostopenjski organ posebej pojasnjevati, zakaj je v zadevi uporabil Odlok o pomožnih objektih. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da ta predpis ureja pogoje za gradnjo objektov na območjih kmetijskih in gozdnih zemljišč v občini Piran, zato ga je organ očitno uporabil kot prostorski predpis, s katerim mora biti skladna načrtovana gradnja nezahtevnega objekta (pogoj iz 2. alineje prvega odstavka 74. c člena ZGO-1). Zgolj uporabljena terminologija – da gre za pomožne objekte –, nima nobenega vpliva na to, da se tožničin objekt obravnava kot nezahtevni objekt. Slednje je namreč le oznaka, ki tak objekt opredeljuje z vidika zahtevnosti gradnje kot konstrukcijsko manj zahteven objekt (1.9. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Tožnica se neutemeljeno zavzema tudi za uporabo drugega odstavka 8. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je določal pogoje za gradnjo nezahtevnih in enostavnih objektov (odmike, dopustno namensko rabo, dovoljeno število objektov na parceli za gradnjo, oblikovanje, materiale in velikost objektov) za primere, če prostorski akt ali drug predpis občine ne bi določal pogojev za umeščanje enostavnega in nezahtevnega objekta v prostor. Navedena določba (celotni 8. člen) je bil črtan z Uredbo o spremembi Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 26/13), sprememba pa je začela veljati 29. 3. 2013, to je pred vložitvijo tožničine zahteve za gradbeno dovoljenje 17. 9. 2014. Gre torej za neveljavno določbo.

Pravilno pa tožnica opozarja, da v zadevi uporabljeni Odlok o pomožnih objektih ureja vprašanja, ki so predmet urejanja prostorskih aktov in ki se sprejemajo v postopku z javno razgrnitvijo.

Omenjeni odlok v svojem uvodu kot podlago za sprejem navaja 43. člen ZPNačrt, ki opredeljuje, kaj določajo prostorski izvedbeni pogoji (med drugim podrobne pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja, pogoje glede priključevanja objektov na gospodarsko javno infrastrukturo in grajeno javno dobro), in 44. člen, ki ureja dopustnost načrtovanja prostorskih ureditev in posegov v prostor zunaj območja naselja. Prostorski izvedbeni pogoji in načrtovanje prostorskih ureditev so sestavni del občinskega prostorskega načrta – OPN (38. člen). Odlok nato v 2. in 3. členu določa npr. dopustne objekte, njihovo namembnost in velikost, v 7. pa njihovo priključevanje na gospodarsko javno infrastrukturo.

Iz navedenega izhaja, da je Odlok o pomožnih objektih dejansko prostorski predpis z vsebino, ki naj bi jo urejal OPN, saj določa prostorske izvedbene pogoje. Ti so s prostorskim aktom določena merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor, skladno s katerimi se pripravljajo projekti za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov (17. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

Sodišče je zato preverilo, ali je bil sporni odlok sprejet po postopku, ki je v ZPNačrt določen za sprejem OPN oziroma občinskega podrobnega prostorskega načrta (OPPN). Občina mora namreč v postopku priprave OPN omogočiti javnosti seznanitev z dopolnjenim osnutkom OPN v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni, in v tem času zagotoviti tudi njegovo javno obravnavo (prvi odstavek 50. člena) na način iz drugega odstavka istega člena (javno naznanilo po svetovnem spletu in na krajevno običajni način). Iste določbe smiselno veljajo tudi za sodelovanje javnosti v postopku priprave OPPN (60. člen).

Občina Piran v svojem odgovoru z dne 9. 4. 2015 pojasnjuje, da je bil osnutek odloka pred sprejemom predstavljen javnosti na štirih javnih obravnavah, in sicer v KS Lucija 14. 5., v KS Sečovlje 16. 5., v KS Nova vas 21. 5. in v KS Strunjan 22. 5. 2013. Iz navedenega odgovora ni razvidno, da bi bil odlok sprejet v postopku z javno razgrnitvijo, občina pa v njem še navaja, da se odloki, ki urejajo gradnjo pomožnih objektov v Sloveniji, praviloma niso sprejemali po postopkih, predpisani za prostorske akte, temveč kot odloki, pravilniki in uredbe, vezane na Zakon o graditvi objektov. Sodišče zato dodaja, da so bili nekdanji občinski odloki o pomožnih objektih predpisi, ki jih je občinska skupščina sprejela na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 51. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN). V njih je določila objekte, za gradnjo katerih lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno, posledično pa tudi ne gradbeno (7., 33. v zvezi s 36. členom ZGO/84), saj so se lahko gradili le na podlagi odločbe o dovolitvi priglašenih del (četrti odstavek 51. člena ZUN). Pomožni objekti so bili torej objekti, ki jih je ZGO-1 opredelil kot enostavne objekte, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje (tretji odstavek 3. člena, sedaj prvi odstavek 3. a člena). Z uveljavitvijo prvega podzakonskega predpisa, ki je na podlagi ZGO-1 določil enostavne objekte in pogoje za njihovo gradnjo, to je Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, so se prenehali uporabljati občinski predpisi o pomožnih objektih (32. člen pravilnika).

Tako je tudi Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje le predpis, ki podrobneje določa vrste objektov (drugi odstavek 8. člena ZGO-1), ne pa predpis, ki bi določal pogoje za gradnjo. Določanje slednjih je namreč še vedno (tako po Zakonu o lokalni samoupravi, ZPNačrt in ZGO-1) v pristojnosti občin. Zato obravnavani Odlok o pomožnih objektih ne predstavlja le dopolnitve te uredbe.

Po povedanem je Odlok o pomožnih objektih prostorski akt, ki ni bil sprejet v postopku z javno razgrnitvijo po določbah ZPNačrt in ga v zadevi ni mogoče uporabiti. Kljub temu pa se sodišče strinja z izpodbijano odločitvijo, saj meni, da v tej zadevi ni bil izpolnjen drug pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt, to je, da so pridobljena vsa predpisana soglasja (3. alineja prvega odstavka 74. c člena ZGO-1). V zadevi namreč ni sporno, da zemljišče načrtovane gradnje v k.o. ... leži v varovanem območju po predpisih o varstvu kulturne dediščine in da je treba za gradnjo v njem pridobiti kulturnovarstveno soglasje (po določbah Zakona o varstvu kulturne dediščine, ZVKD-1). Sporno pa je, ali je v obravnavanem primeru za izdajo tega soglasja nastopila fikcija, da je soglasje dano. Po tretjem odstavku 50. a člena ZGO-1 morajo soglasodajalci, pristojni za izdajo soglasij v varovanih območjih, izdati soglasja v 30-ih dneh za vse vrste objektov. Če pristojni soglasodajalec ne odloči v predpisanem roku, se šteje, da je soglasje dano.

Sodišče se ne strinja s tožnico, da je treba omenjeni rok za izdajo soglasja razlagati kot rok, v katerem mora biti odločba soglasodajalca tudi odpravljena na pošto (s tem v zvezi se sodišče sklicuje še na razloge drugostopenjske odločbe, drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Za tako stališče v določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni podlage. Ta med drugim določa, da izda pristojni organ na podlagi v postopku ugotovljenih dejstev v zadevi, ki je predmet postopka, odločbo (prvi odstavek 207. člena). Z njo se odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi če je postopek začet po uradni dolžnosti (drugi odstavek). Odločba se izda pisno (drugi odstavek 210. člena). Kadar gre za nujne ukrepe v javnem interesu po 4. točki prvega odstavka 144. člena tega zakona, lahko pristojni organ odloči ustno (prvi odstavek 211. člena), vendar mora v tem primeru izdati pisno odločbo v osmih dneh od ustne odločitve (tretji odstavek).

Iz navedenih določb izhaja, da je izdaja odločbe dejanje, s katerim da upravni organ svoji odločitvi in razlogom zanjo navzven zaznavno (pisno) obliko. Enako stališče izhaja iz sodbe v zadevi U 1091/2008, na katero se sklicuje prvostopenjski organ, in sicer da v skladu z 28. členom ZUP izdati odločbo pomeni določiti njeno vsebino na način, kot to predvideva 207. člen v povezavi z 210. in naslednjimi členi ZUP.

Od izdaje odločbe pa je treba ločiti nadaljnja dejanja v postopku. Odločbo je namreč treba vročiti stranki (peti odstavek 210. člena ZUP). Ločevanje med izdajo odločbe in vročitvijo stranki izhaja tudi iz drugih določb ZUP (npr. prvi odstavek 222. člena, prvi odstavek 277. člena). Prvo dejanje v postopku vročanja, ki je nujno, da se stranka seznani z odločitvijo, pa je odprava odločbe na strankin naslov, torej „izročitev“ pisma pošti oziroma osebi, ki opravlja vročitev. Tako stališče je zavzeto tudi v pravni teoriji: odločba je izdana, ko je volja organa izražena v ustrezni obliki, pri čemer ni nujno, da je izdana odločba takoj posredovana in vročena strankam (V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 561).

V obravnavanem primeru drugačne razlage ne terja niti namen, zaradi katerega je v 50.a členu ZGO-1 določen rok za izdajo soglasja, v nasprotnem primeru pa nastop fikcije o izdanem soglasju – to je učinkovitejše vodenje postopkov v zvezi s pridobivanjem gradbenega dovoljenja. Krajši zamik med izdajo odločbe in njeno odpravo namreč nima bistvenega vpliva na doseganje omenjenega cilja, kar potrjujejo tudi spremembe 50.a člena ZGO-1 v 17. členu ZGO-1D (Uradni list RS, št. 57/12). Pred tem je 50.a člen v drugem odstavku določal, da mora pristojni soglasodajalec v 30-dnevnem roku od prejema popolne vloge soglasje poslati, po spremembi pa, da ga mora v tem roku izdati.

Zato je neutemeljeno tožbeno stališče, da bi morala toženka za omenjeno odločbo ZVKD pridobiti še dokaz o njeni odpremi. Prav tako za odločitev v zadevi niso pomembna tožbena stališča, da bi glede pravočasnosti moralo za organ in stranko veljati enako. Primernost zakonske ureditve o tem, kdaj se strankina vloga šteje za pravočasno in kdaj je odločba izdana, ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Glede na navedeno je upravni organ pravilno štel, da je bila odločba o zavrnitvi izdaje kulturnovarstvenega soglasja izdana 11. 9. 2014, kot je navedeno na odločbi. Da je omenjeni dan v okviru predpisanega roka za izdajo soglasja, pa med strankama ni sporno.

Ker ostale tožbene navedbe za odločitev niso pomembne, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).