Jedro

Upravno sodišče mora v upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku po ZNISESČP, presoditi zakonitost te odločbe glede na določbe tega zakona. Tudi če s tožbo ni uveljavljana nezakonitost izpodbijane odločitve temveč neustavnost zakonske pravne podlage zanjo, se mora Upravno sodišče samo opredeliti do teh tožbenih ugovorov in jih, če meni, da so neutemeljeni, obrazloženo zavrniti. Če pa meni, da gre pri izračunu po določbah ZNISESČP za neenako obravnavo enakih položajev varčevalcev glede na njihovo državljanstvo oziroma prebivališče (in ne za različno obravnavanje različnih položajev), pa ne iz zakonske ureditve same ne iz zakonodajnega gradiva ne more ugotoviti ustavno dopustnih razlogov za tako razlikovanje, je dolžno prekiniti postopek in samo vložiti zahtevo za oceno ustavnosti take zakonske ureditve (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Ne le Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, tudi 14. člen Ustave Republike Slovenije zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na osebne okoliščine ter enakost pred zakonom. Ne more pa Upravno sodišče te presoje prenesti na upravni organ oziroma v upravni postopek.

Izrek

Reviziji se ugodi, I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 624/2017-16 z dne 23. 3. 2021, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Obrazložitev

1. Sklad Republike Slovenije za nasledstvo, tj. toženec, je z odločbo št. 0041-6803/2016/4 z dne 6. 3. 2017 odločil, da Republika Slovenija prevzame izpolnitev obveznosti Ljubljanske banke d. d., Ljubljana, Glavne podružnice Zagreb, do tožnika iz naslova izplačila glavnice neizplačanih starih deviznih vlog v skupni višini 10.628,21 EUR ter obresti v višini 5.016,16 EUR.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s sodbo in sklepom tožnikovi tožbi zoper odločbo Sklada Republike Slovenije za nasledstvo ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v nov postopek (I. točka izreka), tožbo zoper predhodno izdani Informativni izračun št. 0041-6803/2016/2 z dne 13. 12. 2016 pa zavrglo (II. točka izreka).

3. Iz obrazložitve je razvidno, da je Upravno sodišče tožbi ugodilo zaradi kršitev pravil upravnega postopka, ker tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločitev in ni navedlo določb predpisov, na katere se odločba opira. Po presoji Upravnega sodišča je v izpodbijani odločbi ostalo nerazčiščeno ali je imela toženka objektivno in upravičeno podlago za razlikovanje med obrestno mero, za katero se je v devetdesetih letih Republika Slovenija (v nadaljevanju RS) z Ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS ter z Zakonom o poravnavanju obveznosti iz neizplačanih deviznih vlog (v nadaljevanju ZPONDV) zavezala, da bo vračala prvotne vloge (in obresti) in obrestno mero, po kateri je bilo izračunano vračilo stare devizne vloge tožeči stranki v izpodbijanem aktu, ki temelji na Zakonu o načinu izvršitve sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi št. 60642/08 (v nadaljevanju ZNISESČP). Navedlo je, da zaradi te pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti, zato jo je odpravilo in vrnilo toženki v nov postopek.

4. Na predlog toženca je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 128/2021 z dne 1. 12. 2021 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali ima Sklad Republike Slovenije za nasledstvo, javni sklad, upoštevaje načelo zakonitosti, podlago, da v postopku odločanja o zahtevi za verifikacijo na podlagi ZNISESČP drugače, kot to določa 3. člen ZNISESČP, odloči o obračunu obresti od neizplačane stare devizne vloge iz 2. člena ZNISESČP, ki je predmet prevzema izpolnitve obveznosti.

5. Toženec (v nadaljevanju revident) je v skladu z navedenim sklepom vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Trdi, da je skladno z načelom zakonitosti vezan na zakonska določila, ki naj bi jih v odločbi, izpodbijani v tem upravnem sporu, tudi dosledno uporabil. Meni tudi, da so določbe ZNISESČP, ki urejajo obrestovanje neizplačanih starih deviznih vlog skladne s sodbo Sodišča za človekove pravice v zadevi Ališić, njegova odločba pa ob nespornem dejanskem stanju pravilna in zakonita. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, ter spremeni I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa tako, da tožbo zoper njegovo odločbo zavrne, podrejeno, naj I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

6. Tožnik je na revizijo odgovoril, vendar je to storil osebno in ne po pooblaščencu, ki bi imel opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), niti ni izkazal, da bi sam imel opravljen ta izpit. Sodišče zato njegovega odgovora ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

7. Revizija je utemeljena.

8. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS- 1).

9. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je tožnik zahtevo za izplačilo stare devizne vloge vložil na podlagi ZNISESČP. Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku odločanja o tej tožnikovi vlogi, pa izhaja, da je stanje tožnikovih deviznih vlog v EUR protivrednosti skupaj znašalo 10.628,21 EUR, pri čemer višina ugotovljenega stanja deviznih vlog med strankama ni sporna, sporna sta pretvorba deviznih vlog iz drugih valut v EUR in izračun obresti. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe in sklepa (drugi odstavek, ki je označen s 4. točko) izhaja, da se revident pri izračunu glavnice in obresti sklicuje na določbe ZNISESČP in da ugotavlja, da za drugačen izračun obresti in drugačno konverzijo ni pravne podlage.

10. Po presoji Upravnega sodišča pa je v postopku ostalo nerazčiščeno, ali je revident imel objektivno in upravičeno podlago za razlikovanje med obrestno mero, za katero se je v devetdesetih letih Republika Slovenija zavezala, da bo vračala prvotne vloge (in obresti), in obrestno mero, po kateri je izračunala vračilo stare devizne vloge tožeče stranke na podlagi ZNISESČP. Revidentu pa očita, da ni odgovoril na ta ugovor.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta očitek neutemeljen. V obravnavani zadevi namreč ne gre za to, da revident ne bi pojasnil, kaj je določeno z določbami ZNISESČP in kako je te določbe v obravnavani zadevi uporabil. Revident je namreč navedel, da je upošteval 3. člen ZNISESČP, ki določa obrestno mero od neizplačanih starih deviznih vlog iz 2. člena tega zakona (po časovnih obdobjih od 1. 1. 1992 dalje) in način njihovega obračunavanja, ter 4. člen istega zakona, ki določa konverzijo valut, tako valut držav, ki so del Evroobmočja, kot držav, ki niso del tega območja. V obrazložitvi odločbe res ni navajal razlogov za zatrjevano različno ureditev obrestovanja bančnih depozitov, je pa pojasnil, da je po načelu zakonitosti iz četrtega odstavka 153. člena Ustave dolžan upoštevati določbe ZNISESČP, tj. zakona, ki ureja obrestno mero neizplačanih starih deviznih vlog.

12. Iz stališča, na katerem temelji izpodbijana sodba, pa izhaja, da bi revident glede na tožnikov ugovor moral pojasniti tudi razloge za drugačno določitev obrestovanja deviznih vlog, ki so predmet ZNISESČP. Upravno sodišče torej od revidenta pričakuje, da bo v postopku verifikacije stare devizne vloge presojal, ali je imel zakonodajalec ustavno dopustne razloge za določitev ureditve obrestovanja starih deviznih vlog, kot ga je določil s 3. členom ZNISESČP. To pa ni naloga upravnih organov, niti ni to naloga nosilcev javnih pooblastil, kot je revident. Tudi nosilci javnih pooblastil imajo pri izvajanju javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis (četrti odstavek 15. člena Zakona o državni upravi).

13. Revident je namreč javni finančni sklad, tj. pravna oseba s statusno obliko pravne osebe javnega prava (prvi odstavek 1. člena Zakona o javnih skladih v zvezi z 18. členom Zakona o Skladu Republike Slovenije za nasledstvo in visokem predstavniku Republike Slovenije za nasledstvo). Njegovo pristojnost za odločanje o prevzemu izpolnitve posamezne neizplačane stare devizne vloge v postopku verifikacije je določil drugi odstavek 7. člena ZNISESČP. Tretji odstavek istega člena pa določa, da se v postopku verifikacije ugotovi upravičence, obstoj in višina stare devizne vloge ter obračuna obresti iz 3. člena tega zakona. Po četrtem odstavku pa se v tem postopku uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), razen če ta zakon ne določa drugače. 14. Stališče, na katerem temelji izpodbijana sodba, pa dejansko pomeni, da Upravno sodišče dopušča možnost, da bi revident o obrestovanju stare devizne vloge iz 2. člena ZNISESČP odločil drugače, kot to določa 3. člen ZNISESČP. To pa bi bilo, kot utemeljeno opozarja revident, v nasprotju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena in iz četrtega odstavka 153. člena Ustave. Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Četrti odstavek 153. člena Ustave pa določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev oblasti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.1 Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago in okvir (legalitetno načelo, načelo zakonitosti) je eno izmed temeljnih ustavnih načel demokratične in pravne države. Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 pojasnilo, da načelo demokratičnosti (1. člen Ustave) zahteva, da neposredno izvoljeni poslanci sprejemajo najpomembnejše odločitve, ki se nanašajo na posameznike, in da zaradi tega upravni organi lahko delujejo samo na podlagi in v okviru zakona. Po stališču Ustavnega sodišča tudi načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo.2 V skladu z navedenima ustavnima določbama pa 6. člen ZUP določa načelo zakonitosti kot eno temeljnih načel upravnega postopka.

15. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej nikalen.

16. Presoja Upravnega sodišča o neobrazloženosti revidentove odločbe glede različnega obrestovanja starih deviznih vlog v postopku po ZNISESČP od obrestovanja deviznih vlog po določbah ZPONDV torej temelji na neupoštevanju ustavnega načela vezanosti upravnih organov oziroma nosilcev javnih pooblastil na zakon in je zato napačna.

17. Upravno sodišče mora v upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku po ZNISESČP, presoditi zakonitost te odločbe glede na določbe tega zakona. Tudi če s tožbo ni uveljavljana nezakonitost izpodbijane odločitve temveč neustavnost zakonske pravne podlage zanjo, se mora Upravno sodišče samo opredeliti do teh tožbenih ugovorov in jih, če meni, da so neutemeljeni, obrazloženo zavrniti. Če pa meni, da gre pri izračunu po določbah ZNISESČP za neenako obravnavo enakih položajev varčevalcev glede na njihovo državljanstvo oziroma prebivališče (in ne za različno obravnavanje različnih položajev), pa ne iz zakonske ureditve same ne iz zakonodajnega gradiva ne more ugotoviti ustavno dopustnih razlogov za tako razlikovanje, je dolžno prekiniti postopek in samo vložiti zahtevo za oceno ustavnosti take zakonske ureditve (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču). Ne le Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, tudi 14. člen Ustave Republike Slovenije zagotavlja enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na osebne okoliščine ter enakost pred zakonom. Ne more pa Upravno sodišče te presoje prenesti na upravni organ oziroma v upravni postopek, saj za to nima podlage ne v zakonskih določbah ne v določbah Ustave. Taka zahteva tudi iz sodb ESČP, na katere se Upravno sodišče sklicuje, ne izhaja.

18. Glede na stališče Upravnega sodišča, da razlogov za neenako obravnavo ne more dati sodišče, ker naj bi šlo za področje, ki med drugim zadeva izvrševanje ekonomske in socialne oziroma proračunske politike, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da mora biti izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom urejanja in da ustavnost različne obravnave enakih pravnih položajev utemeljuje obstoj razumnega razloga, ki izhaja iz narave stvari3 in ne iz izvajanja proračunske politike. Pomembno je torej vrednostno merilo primerjave, glede na katero dva položaja primerjamo med seboj.

19. Glede na navedeno je moralo Vrhovno sodišče reviziji ugoditi, izpodbijano sodbo razveljaviti in zadevo vrniti v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1 in prvi odstavek 94. člena ZUS-1).

20. Vrhovno sodišče ni sledilo primarnemu revizijskemu predlogu, naj izpodbijano sodbo spremeni in tožbo zavrne, saj revizijske navedbe o ustreznosti zakonske ureditve obrestovanja presegajo okvir dopuščenega vprašanja in se Vrhovno sodišče do njih ne more opredeljevati. Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena, namreč revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Sicer pa je z vidika predpisanih obrestnih mer po 3. členu ZNISESČP, kot navaja tudi revident, Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 300/2020 z dne 11. 11. 2020 že dopustilo revizijo glede vprašanja utemeljenosti razlikovanja med varčevalci v Glavnih podružnicah Zagreb in Sarajevo ter varčevalci v domačih podružnicah slovenskih bank.

21. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v več svojih odločbah, npr. odločbi U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002, je zakon vsebinska podlaga za izdajanje posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov. 2 Glej odločbo U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997. 3 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014, Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (10. točka obrazložitve), U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (31. točka obrazložitve) in U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022 (19. točka obrazložitve).