Jedro

Če procesna predpostavka pravočasnosti zahteve ni izpolnjena, pristojni organ ne sme meritorno (to je po vsebini) presojati utemeljenosti postavljene zahteve, temveč mora zaradi dejstva, da take vloge sploh ni mogoče obravnavati, pred vsebinskim začetkom upravnega postopka, to vlogo zavreči.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Izpodbijani sklep

1.Z izpodbijanim sklepom je toženka kot prepozno zavrgla tožnikovo prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (1. točka izreka) in ugotovila, da stroškov postopka ni bilo (2. točka izreka).

2.Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnik prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (v nadaljevanju enotno dovoljenje) pri Upravni enoti Domžale na vložišču vložil osebno 22. 1. 2021. Iz navedb na obrazcu prošnje je razvidno, da je tožnik na območje Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) vstopil 11. 3. 2020. Enako izhaja tudi priložene kopije mnenja Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo o obstoju gospodarskega interesa RS za pridobitev prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (v nadaljevanju mnenje Ministrstva) z dne 12. 1. 2021. Iz tega mnenja je tudi razvidno, da je tožnik v RS pripotoval iz Švice da mu je vizum potekel 11. 6. 2020. Od tega dne dalje v RS biva brez statusa, saj ni uredil oziroma prijavil prebivanja. Tožnik ima položaj tujca v smislu šestega odstavka 37.a člena ZTuj-2, zato bi moral prošnjo vložiti v roku, določenem s sedmim odstavkom 37.a člena ZTuj-2. Ker je to storil šele 22. 1. 2021, je bila prošnja vložena prepozno, zato jo je toženka zavrgla.

Bistvene tožbene navedbe

3.Tožnik vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, kršitev pravil postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Uveljavlja tudi kršitev 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP). Navaja, da toženka svoje odločitve ni obrazložila, zato je postopala v nasprotju z Resolucijo Sveta Evrope (77), ki določa minimalne standarde postopkovnega varstva, zajema pa tudi pravico do obrazložitve (Statement of reasons). V zvezi s tem se tožnik opira tudi na določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter navaja, da izpodbijani sklep nima obveznih sestavin obrazložitve, zato se ga ne da preizkusiti, to pa pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237 člena ZUP. Glede tega se sklicuje na sodbo naslovnega sodišča I U 788/2018 - 16, iz katere izhaja, da če je upravni akt tako pomanjkljiv, da ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP, so zagotovljena pravna sredstva zgolj navidezna. V sodbi II U 172/2017-11 sodišče ni moglo pritrditi stališču tožene stranke, da določnejša obrazložitev ni potrebna, ker gre zgolj za smiselno uporabo določb ZUP. Tožnik se opira tudi na obrazložitev sodbe tega sodišča I U 1414/2018-8 s stališčem, da pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo. V nadaljevanju tožnik citira 146. člen ZUP in se sklicuje na mnenje Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 214-11/2020-18 z dne 16. 12. 2020 in mnenje Ministrstva št. 214-11/2020-34 z dne 12. 1. 2021. Iz tega mnenja je med drugim razvidno, da je v RS vstopil 11. 3. 2020, da je bil zagotovljen poslovni načrt za sodelovanje s Tanzanijo in državami vzhodne Afrike, da je bilo podpisano pismo o nameri z enim slovenskim podjetjem in da se vzpostavljajo kontakti s slovenskimi inštitucijami in podjetji. Ministrstvo je menilo, da bi tožnik kot prosilec lahko projekt nadaljeval z ustreznim statusom bivanja v RS, in da je izkazan gospodarski interes RS za pridobitev enotnega dovoljenja. Tožnik zatrjuje, da to mnenje Ministrstva jasno izkazuje, da izpolnjuje vse pogoje za pridobitev enotnega dovoljenja na podlagi 37.a člena ZTuj-2.

4.Toženki očita, da je prošnjo zavrgla predvsem zaradi zamude roka, pri tem pa spregledala, da je bil sicer ves čas aktiven, vendar svojih aktivnosti zaradi izrednih ukrepov zaradi epidemije Covid-19 ni mogel uresničiti. Prilaga listine, za katere meni, da izkazujejo njegovo prizadevanje, da bi pridobil enotno dovoljenje. Predlaga, da se ga zasliši v zvezi s pravočasnostjo vložitve prošnje za izdajo enotnega dovoljenja, zasliši pa naj tudi A. A., ki bo pojasnila obstoj gospodarskega interesa pri družbi B., d.o.o. Sodišču predlaga naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Odgovor na tožbo

5.Toženka vztraja, da je skrbno obrazložila izpodbijani sklep, saj je natančno pojasnila, zakaj je bila tožnikova prošnja vložena prepozno. Prepozne prošnje vsebinsko ni obravnavala, saj za to niso bile izpolnjene procesne predpostavke. Nima pristojnosti preverjati obstoj gospodarskega interesa za Republiko Slovenijo. Toženka dodatno še navaja, da je tožnik v Republiko Slovenijo vstopil pred epidemijo, ki v obdobju med 1. 6. 2020 in 18. 10. 2020 ni bila razglašena. Glede na določbo 37.a člena ZTuj-2 bi zanj prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja lahko vložil tudi njegov delodajalec. Toženka je ves čas sprejemala vloge po pošti, po elektronski pošti, pa tudi na vložišču skladno z veljavnimi ukrepi za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (Covid- 19). Določbe ZTuj-2 ne opredeljujejo morebitnih aktivnosti tujca, ki bi lahko nadomestile dejanje vložitve prošnje za izdajo prvega enotnega dovoljenja in ne predvidevajo možnosti podaljšanja tega roka. Izkazan gospodarski interes tujcu dopušča vložitev prošnje za izdajo enotnega dovoljenja, vendar pa zanj še vedno veljajo preostale določbe ZTuj-2. V 3. točki prvega odstavka 129. člena ZUP je določeno, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če ta ni bila vložena v predpisanem roku. Ker je bila tožnikova prošnja prepozna, toženka ni mogla odločiti drugače, kot je sklenila z izpodbijanim sklepom.

6.Toženka opozarja tudi na določbo 9. točko drugega odstavka 5. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT), ki določa, da se ta zakon ne uporablja za tujce, ki v RS ne pridobivajo dohodka in neposredno ne opravljajo prodaje ali storitev, temveč zgolj sodelujejo na poslovnih sestankih, vzpostavljajo poslovne stike, vključno s pogajanji v zvezi z opravljanjem storitev ali dejavnosti, tudi tistih v zvezi s pripravami na tržno prisotnost tujega delodajalca v Republiki Sloveniji. Tovrstne aktivnosti v državi so časovno omejene na 90 dni v šestih mesecih, šteto od dneva prvega vstopa tujca v Republiko Slovenijo. Navedeno se upošteva tudi pri veljavnosti izdanega dovoljenja. Glede na mnenje ministrstva z dne 12. 1. 2021 gre pri tožniku za ravno takšno situacijo, kar pomeni, da bi bila veljavnost njegovega dovoljenja (če bi bilo to vsebinsko odobreno) vezana na 90 dni v šestih mesecih, šteto od dneva prvega vstopa v RS.

Pripravljalna vloga z dne 23. 6. 2021

7.Tožnik ponavlja, da toženka v odgovoru na tožbo ne bi smela navajati dejstev, ki jih ni ugotovila že v izpodbijanem sklepu. V odgovoru je poudarila le tisto, kar tožnika obremenjuje, zamolčala pa je okoliščine, ki ga razbremenjujejo. S tem mu je kršila pravico do poštene obravnave. Treba je tudi upoštevati, da so bile v Republiki Sloveniji takrat izredne razmere zaradi epidemije Covid-19.

8.Meni, da so določbe ZTuj-2 protiustavne, saj ne izpolnjujejo pogoja jasnosti in zadovoljive opredeljenosti navedenih pojmov, hkrati pa v zadovoljivi meri ne opredeljujejo kriterijev za delovanje državnih organov. Vprašanje "dvoma" ne urejajo jasno in s tem onemogočajo predvidljivost ravnanj in posledic, hkrati pa dopuščajo arbitrarnost odločanja državnega organa. Popolnoma nejasne določbe ZTuj-2 kršijo 2. člen Ustave, tožnik jih enostavno ne more razumeti, tudi s primerno pravno pomočjo ne. Na ta način pripravljen in uporabljen zakon ne more prispevati k preglednosti, urejenosti in varnosti pravnega prometa, ne more učinkovito varovati pravic pravnih subjektov in jim razumljivo nalagati obveznosti, ne ustvarja zaupanja v vodenje poslovanja in izvajanje nadzorne politike organov države in je zato v nasprotju z 2. členom Ustave.

Presoja sodišča

9.Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (na podlagi listin), saj sta se ji obe stranki odpovedali (prim. peto alinejo drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS -1).

10.Tožba ni utemeljena.

11.Sodišče se strinja s toženko, da v obravnavani zadevi prošnja za izdajo enotnega dovoljenja ni bila vložena pravočasno, zato je ravnala pravilno, ko jo je zavrgla. Sodišče pritrjuje tudi razlogom izpodbijanega sklepa, zato jih skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo. V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa sodišče dodaja naslednje.

12.Prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja lahko na podlagi prvega odstavka 37.a člena ZTuj-2 vloži tujec ali njegov delodajalec. Tujec mora prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja vložiti pri diplomatskem predstavništvu ali konzulatu RS v tujini, razen v primerih, določenih v šestem odstavku tega člena, ko lahko prošnjo vloži tudi pri pristojnem organu v RS. Skladno četrto alinejo šestega odstavka te zakonske določbe lahko tujec, ki zakonito prebiva v RS na podlagi veljavne osebne izkaznice, veljavnega potnega lista ali na podlagi veljavnega potnega lista in dovoljenja za prebivanje, ki ga izda druga država članica Evropske unije, ali na podlagi vizuma C, ki ga izda pristojni organ RS ali druga država pogodbenica Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985, in želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, vloži prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja pri pristojnem organu v RS tudi pod pogojem, da na podlagi predložitve mnenja pristojnega ministrstva izkaže obstoj gospodarskega interesa za RS.

13.Rok za vložitev takšne prošnje ZTuj-2 določa v sedmem odstavku 37.a člena. Iz te zakonske določbe izhaja, da tujec iz šestega odstavka 37.a člena tega zakona lahko prebiva na območju RS 90 dni od dneva vstopa v državo oziroma do poteka veljavnosti dovoljenja ali vizuma, če je ta krajša. Prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja mora tujec ali njegov delodajalec vložiti pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji pred potekom dovoljenega 90 dnevnega prebivanja oziroma pred potekom veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali vizuma, če je ta krajša.

14.Tožnik ne ugovarja ugotovitvam toženke, navedenim v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, da: (1) je na območje Slovenije prvič vstopil 11. 3. 2020; (2) je prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja vložil 22. 1. 2021; (3) iz mnenja Ministrstva z dne 12. 1. 2021 izhaja, da obstoji gospodarski interes RS (torej da je tožnik oseba iz četrte alineje šestega odstavka 37.a člena ZTuj-2); (4) je tožniku vizum potekel 11. 6. 2020 ter da od tedaj dalje v RS biva brez statusa, saj ni uredil oziroma prijavil bivanja. Teh ugotovljenih dejstev tožnik niti v tožbi niti v pripravljalni vlogi konkretno ni prerekal.

15.Pred vsebinsko presojo odločanja o pravici, pravni koristi (izjemoma tudi obveznosti) mora organ opraviti predhodni preizkus zahteve. Preizkusiti mora ali so izpolnjene vse procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevi. Glede na 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP je ena izmed takšnih procesnih predpostavk pravočasnost zahteve. Če ta ni bila vložena v predpisanem roku, jo mora pristojni organ skladno z navedeno določbo ZUP zavreči, ne da bi jo vsebinsko presojal, torej ne da bi ugotavljal, ali je stranka vsebinsko upravičena do pravice ali pravne koristi, ki jo želi uveljaviti.

16.Povedano drugače: če procesna predpostavka pravočasnosti zahteve ni izpolnjena, pristojni organ ne sme meritorno (to je po vsebini) presojati utemeljenosti postavljene zahteve, temveč mora zaradi dejstva, da take vloge sploh ni mogoče obravnavati, pred vsebinskim začetkom upravnega postopka, to vlogo zavreči. Zato se kot neutemeljen izkaže tožbeni ugovor, da je toženka tožnikovo prošnjo zavrgla predvsem zaradi zamude roka, pri tem pa spregledala tožnikove aktivnosti za pridobitev enotnega dovoljenja. Kot je sodišče že pojasnilo, toženka ni imela pravne podlage za vsebinsko presojo tožnikove prošnje, saj je bila ta vložena prepozno. Zavrženje vloge na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP ne pomeni, da organ stranki ne priznava pravice, ki jo je zahtevala v svoji vlogi, temveč da njene vloge sploh ni obravnaval zato, ker niso bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka1. Zato so vsi tožnikovi ugovori in dokazni predlogi, ki se tičejo vsebinske presoje njegove prošnje (glede vprašanja izkazanega gospodarskega interesa RS in njegovih aktivnosti v zvezi s tem) nerelevantni in se sodišče do njih ni opredelilo. Pravilno je stališče toženke, da ZTuj-2 ne določa morebitnih aktivnosti tujca, ki bi lahko nadomestile dejanje vložitve prošnje za izdajo prvega enotnega dovoljenja in ne predvideva možnosti podaljšanja tega roka.

17.Kot neutemeljen se izkaže tudi tožnikov ugovor glede neobrazloženosti izpodbijanega sklepa. Tožnik se v zvezi s tem pavšalno sklicuje na Resolucijo Sveta Evrope (77), in sodbi tega sodišča I U 788/2018 - 16, II U 172/2017-11, ne pojasni pa glede katerega dejstva je izostala obrazložitev izpodbijanega sklepa in glede česa izpodbijanega akta ni mogoče preizkusiti. Po presoji sodišča je toženka upoštevaje prvi odstavek 214. člena ZUP2 skrbno in jasno obrazložila kdaj je tožnik prvič vstopil v RS (dne 11. 3. 2020), na kakšen način in kdaj je vložil prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja (osebno na vložišču Upravne enote Krško dne 22. 1. 2021) ter zakaj se ta šteje kot prepozna (prim. četrti odstavek obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki je povzet v 4. točki obrazložitve te sodbe). Po presoji sodišča toženka tudi ni kršila tožnikove pravice do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP. Izpodbijani sklep je v zadostni meri obrazložen, iz njega jasno izhajajo razlogi za odločitev, zato ni mogoče pritrditi tožniku, da je toženka njegovo pomanjkljivo obrazložitev poskušala sanirati s pojasnili v odgovoru na tožbo.

1.Tožnik v tožbi splošno navaja, da svojih aktivnosti zaradi izrednih ukrepov v zvezi z epidemijo Covid-19 ni mogel uresničiti. Iz tožbe in pripravljalne vloge ne izhaja, da bi se zatrjevane aktivnosti nanašale na pravočasno vložitev prošnje za izdajo enotnega dovoljenja. Pa tudi, če bi bilo temu tako, je toženka v zvezi s tem v odgovoru na tožbo navedla: (1) da je tožnik v RS vstopil pred epidemijo; (2) da le-ta v obdobju med 1. 6. 2020 in 18. 10. 2020 ni bila razglašena; (3) da bi prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja zanj lahko vložil tudi njegov delodajalec ter (4) da je ves čas sprejemala vloge po pošti, po elektronski pošti in na vložišču. Teh navedb tožnik ni prerekal, zato sodišče njegovih navedb v zvezi z epidemijo ni moglo upoštevati.

2.Iz tožnikove pripravljalne vloge pavšalno izhaja, da je bil v dejanski zmoti glede svojega položaja in v pravni zmoti glede razlage sedmega odstavka 37.a člena ZTuj-2. Ob tem ne pojasni niti glede česa je bil v zmoti niti kako naj bi ta zmota vplivala na to, da prošnje za izdajo enotnega dovoljenja ni mogel pravočasno vložiti, zato sodišče te nekonkretizirane navedbe ne more sprejeti.

3.Tožnikove navedbe v pripravljalni vlogi glede zatrjevane protiustavnosti določb ZTuj-2 so posplošene in nekonkretizirane, zato jih lahko sodišče le splošno zavrne.

4.Glede na navedeno je po presoji sodišča izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

-------------------------------

1prim. E. Kerševan, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 26.

2Skladno s to zakonsko določbo mora obrazložitev odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.