Jedro

Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 2/2021 poudarilo, da je uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU izrecno vezana na odobritev ugodnosti fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno. Umetno ustvarjeni pogoji se morajo torej nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti pridobiti, vzpostavljeni pa morajo biti zaradi pridobitve te ugodnosti. V obravnavanem primeru pa je organ ugotovil, da je tožnica v obravnavanem letu 2018 prijavila manjšo in ne večje površine svojega KMG, kar pomeni tudi nižje plačilo. Zato, kot sodi Vrhovno sodišče, ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanjo že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe 1306/2013/EU. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanjo nižja in ne višja.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-55659/2018/11 z dne 20. 6. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo1, navedeno v izreku te sodbe, je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) tožnici zavrnila plačilo 72,64 ha zahtevka OMD (1. točka izreka). V nadaljevanju je odločila še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve ter da v postopku niso nastali posebni stroški (2. in 3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica pri prvostopenjskem organu vložila zbirno vlogo za leto 2018 po 8. členu Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike (Uradni list RS, št. 15/2016, v nadaljevanju: Uredba IAKS), v kateri je uveljavljala zahtevek OMD v obsegu 72,64 ha. Po tem, ko povzame za zadevo relevantno materialno pravno podlago, prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnica kot nosilka kmetijskega gospodarstva (v nadaljevanju tudi: KMG) z oznako KMG-MID ... za plačilo ukrepa OMD uveljavljala v letu 2014 107,66 ha, v letu 2015 72,60 ha, v letu 2016 73,25, v letu 2017 73,25 ha in v letu 2018 72,64 ha površin. V okviru upravnega pregleda je bilo ugotovljeno, da je tožnica v letu 2018 uveljavljala določene površine, ki sta jih pred tem iz registra kmetijskih gospodarstev odjavili dve kmetijski gospodarstvi, in sicer kmetijsko gospodarstvo KMG-MID X (katerega nosilec je A. A.) in kmetijsko gospodarstvo KMG-MID Y (katerega nosilec je pravna oseba A., d.d., v nadaljevanju: A., d.d.). Tako je KMG-MID Y (A., d.d.) v letu 2014 uveljavljalo 12,95 ha, v letu 2015 58,08 ha, v letu 2016 65,09 ha, v letu 2017 65,03 ha in v letu 2018 65,70 ha površin, KMG-MID X (A. A.) pa v letu 2014 175,90 ha, v letu 2015 163,54 ha, v letu 2016 163,71 ha, v letu 2017 163,57 ha in v letu 2018 163,78 ha površin. Kot še pojasnjuje prvostopenjski organ, je ustanovitelj, edini družbenik in direktor tožnice A. A. Ta je bil v obdobju med 13. 2. 2014 in 9. 6. 2017 tudi direktor družbe A., d.d., v času od 6. 4. 2007 do 13. 2. 2014 pa tudi njen prokurist. V času oddaje zbirne vloge za leto 2018 je bil direktor A., d.d. B. B. (ki je to funkcijo opravljal v obdobju med 9. 6. 2017 in 17. 12. 2018, še prej pa v času od 28. 11. 2008 do 13. 2. 2014), s 17. 12. 2018 pa je navedeno funkcijo prevzela C. C. V nadaljevanju prvostopenjski organ podrobno opiše prenos površin, ki se je v letu 2014 odvijal med tožnico, A. A. ter A., d.d., med katerimi gre tudi za parcele, ki so last Republike Slovenije in katerih zakupniki so A. A., A., d.d. in tožnica. Prenesene površine so potem tožnica, A. A. in A., d.d. uveljavljali za plačilo OMD. Za vse tri nosilce je zbirno vlogo za leto 2015, 2016, 2017 in 2018 vložila ista kmetijska svetovalka (Č. Č.). Tožnica je po pozivu prvostopenjskega organa potrdila ugotovljene prenose površin (konkretno se je tožnici skupna površina kmetijskega gospodarstva zmanjšala za 34,53 ha), kot razlog za spremembe in prenose pa je navedla racionalizacijo ter izboljšanje gospodarnosti posameznega kmetijskega gospodarstva in ne pridobivanje višjega plačila iz naslova ukrepov; smiselno enak odgovor sta podala tudi A., d.d. in A. A. Po tem, ko prvostopenjski organ povzame vsebino vseh treh odgovorov, v nadaljevanju ugotavlja, da je zastopnik vseh treh subjektov in podpisnik vseh odgovorov A. A., iz navedb tožnice in drugih dveh nosilcev KMG pa izhaja, da se kljub formalni ločenosti subjektov s površinami vseh treh kmetijskih gospodarstev upravlja centralizirano. Ugotavlja še, da se na površinah, ki so jih uveljavljali za plačilo ukrepa OMD, v različnih kombinacijah pojavljajo ti trije subjekti tako kot lastniki oziroma zakupniki in kot uporabniki. Pri tem po presoji prvostopenjskega organa tožnica in druga dva nosilca KMG niso dokazali, da je šlo pri prenosih za poslovne transakcije med subjekti, zato prvostopenjski organ ugotavlja, da so površine v lasti ali zakupu katerega koli od treh subjektov z vidika enotnega upravljavca obravnavane enako, torej kot lastne površine. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da tožnica (in druga dva nosilca KMG) v svojih odgovorih navajajo, da so površine prerazporedili in ne, da so jih oddali v najem oziroma zakup. Prvostopenjski organ pripominja, da bi tožnica in ostala dva nosilca morali v primeru samostojnega upravljanja kmetijskih gospodarstev pravico do uporabe zemljišč pridobiti neposredno od lastnikov zemljišč in jo tudi izkazati, namesto da dva subjekta razpolagata z lastnino tretjega, kar je najbolj očitno v primeru parcel v lasti RS, ki jih zakupnik brez soglasja Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS ne bi smel oddati v podzakup. Navedeno pomeni, da tudi z vidika pridobitve in uporabe zemljišč niso samostojni in neodvisni.

3. Prvostopenjski organ še ugotavlja, da tožnica in druga nosilca sicer navajajo, da so imeli v letu 2015 na vseh treh kmetijskih gospodarstvih za približno 10.000,00 EUR manj prihodkov iz naslova plačilnih pravic, zelene komponente in ukrepa OMD, kot bi jih prejeli, če do prenosa površin ne bi prišlo, a navedeno po presoji prvostopenjskega organa ne drži. Kot obrazlaga, so vsa tri kmetijska gospodarstva v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 49.890,53 EUR, iz naslova zelene komponente 27.838,92 EUR in iz naslova ukrepa OMD 29.282,10 EUR, skupno torej 107.011,55 EUR. Če do prenosa površin ne bi prišlo, pa bi vsa tri gospodarstva v letu 2015 iz naslova osnovnega plačila prejela 50.893,64 EUR, iz naslova zelene komponente približno 28.398,65 EUR in iz naslova ukrepa OMD približno 27.438,43 EUR, skupaj torej 106.730,72 EUR. Če bi v letu 2015 za vse površine vseh treh gospodarstev zbirno vlogo oddalo zgolj eno kmetijstvo gospodarstvo, bi to skupno iz vseh treh shem prejelo 97.194,45 EUR. Vsa tri kmetijska gospodarstva so tako v letu 2015 prejela približno 280 EUR več sredstev, kot bi jih prejela brez spornega prenosa površin oziroma 9.817 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo. Samo iz naslova ukrepa OMD pa so vsa kmetijska gospodarstva prejela 1.840 EUR več, kot bi jih prejela, če do spornega prenosa površin ne bi prišlo oziroma približno 8.860 EUR več sredstev, kot bi jih prejela, če bi vse površine v zbirni vlogi uveljavljalo eno kmetijsko gospodarstvo. Po pregledu na kraju samem je prvostopenjski organ še ugotovil, da vsa tri kmetijska gospodarstvo uporabljajo istočasno storitve istega izvajalca (tudi za računovodske storitve) in medsebojno poslujejo, vsa na enak način. Subjekti so sicer ločeni, ker so bila kmetijska gospodarstva vzpostavljena v različnih časovnih obdobjih oziroma okoliščinah, vendar izhajajo iz enotnega kmetijskega gospodarstva Kmetijske zadruge ... Da gre pri vseh treh subjektih za celoto, izhaja še iz tega, da je bil B. B. kot pooblaščenec prisoten pri istočasni oddaji vlog za vsa tri KMG. Navedeno potrjuje tudi spletna stran ..., kjer je navedeno, da se kmetijski del posestva ... razprostira na 300 ha obdelovalnih površin, v zavihku kontakt pa je kot upravitelj naveden B., d.o.o., katere edini družbenik je A. A. Ta družba je na pošto tudi oddajala vsa pisanja vseh treh subjektov, naslovljena na prvostopenjski organ.

4. Ker gre glede na navedeno pri teh treh kmetijskih gospodarstvih dejansko za enotno vodstvo, je bil v letu 2018 z vloženimi zbirnimi vlogami vseh treh gospodarstev storjen zaobid določbe drugega odstavka 12. člena Izvedbene Uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (v nadaljevanju: Uredba 809/2014/EU), po kateri lahko upravičenec vloži eno samo zbirno vlogo na leto. Z ohranjanjem treh KMG in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD ter hkrati zaobidom 12. člena Uredbe 809/2014/EU so bili umetno ustvarjeni pogoji iz prvega odstavka 31. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (v nadaljevanju: Uredba 1305/2013/EU) za pridobitev višjega letnega plačila za ukrep OMD na hektar kmetijske površine, kot če bi sredstva uveljavljala dejansko obstoječa organizacijsko in poslovno zaokrožena gospodarska celota s pripadajočimi zemljišči, ki obsega tri proizvodne enote. Za zahtevke OMD, vložene z zbirnimi vlogami od leta 2015 dalje, je namreč Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014–2020 (Uradni list RS, št. 13/2015, v nadaljevanju: Uredba OMD) za plačila OMD uveljavila strožjo degresivno lestvico kot je veljala po prejšnji ureditvi, podatek, da bo veljala strožja lestvica pa je bil znan že prej, saj je ministrstvo 9. 12. 2014 izdalo sporočilo za javnost, v katerem je to objavilo. Za zbirne vloge, vložene za leto 2018, pa se uporablja enaka degresivna lestvica, kot je veljala za leto 2015, saj se uporablja Uredba o ukrepih kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014–2020 (Uradni list RS, št. 16/2016, v nadaljevanju: Uredba OMD/2016), ki je nasledila Uredbo OMD. Tožnica in ostala dva subjekta so bili tako 29. 12. 2014, ko so prenesli površine, s tem seznanjeni, kar potrjuje namen umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev višjega plačila za ukrep OMD. Tako je tožnica v letu 2018 uveljavljala 72,64 ha zahtevkov OMD, A., d.d. 65,70 ha, A. A. pa 163,78 ha. Vsa tri kmetijska gospodarstva so zahtevala 100 % plačilo za skupno 205,7 ha, 85 % plačilo za 12,64 ha površin, 70 % plačilo za 10 ha površin, 55 % plačilo za 10 ha površin in 40 % plačilo za 63,78 ha površin. Ob pogoju, da bi bili ti subjekti dejansko neodvisna gospodarstva in ne bi šlo za umetno ustvarjene pogoje, bi bila tožnica za leto 2018 upravičena do zneska 8.150 EUR, A. 7.566 EUR in A. A. 15.955 EUR, skupno 31.671 EUR. Ker se je v tem postopku izkazalo, da imajo vsa tri kmetijska gospodarstva istega upravitelja površin, pa bi končni upravičenec moral biti upravičen do 100 % plačila za 70 ha, 85 % plačila za 10 ha, 70 % plačila za 10 ha, 55 % plačila za 10 ha površin in 40 % plačila za 202,12 ha površin. To bi znašalo skupaj 21.700,00 EUR, torej znatno manj. Glede na navedeno so tožnica in preostala dva subjekta z zbirnimi vlogami za leto 2018 prikazali večje stroške in izpad dohodka na hektar ter se izognili veliko večjemu znižanju plačil na hektar na podlagi degresivne lestvice iz trinajstega in štirinajstega odstavka 141. člena Uredbe OMD/2016, kakor če bi prikazali pravo dejansko stanje vseh treh proizvodnih enot enega kmetijskega gospodarstva pod enim vodstvom. Posledično so ravnali v nasprotju s prvim odstavkom 31. člena Uredbe 1305/2013/EU in zato v nasprotju s cilji zakonodaje, ki določa, da se plačilo ukrepa OMD dodeli za kritje stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju, pri čemer se pri izračunu stroškov upošteva ekonomija obsega (z naraščanjem obsega kmetijskih površin stroški upadajo). Ker organ po 60. členu Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, v nadaljevanju: Uredba 1306/2013/EU) ne sme odobriti nobene ugodnosti, za katero je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšne ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje, je prvostopenjski organ zahtevek zavrnil. 5. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve navaja, da umetno ustvarjeni pogoji sicer ne pomenijo kršitve črke predpisa, nasprotujejo pa namenu oziroma cilju, zaradi katerega so postavljeni, in zato ne morejo uživati pravnega varstva. Namen določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU je ravno v tem, da se zahtevek upravičenca, ki formalno sicer izpolnjuje pogoje, kljub temu zavrne iz razloga, ker ni v skladu s cilji in nameni kmetijske politike. V obravnavani zadevi gre za kmetijska gospodarstva, ki so medsebojno prepletena do te mere, da dejansko predstavljajo eno zaokroženo organizacijsko in poslovno celoto. Z razdelitvijo zemljišč med tri kmetijska gospodarstva pa se je tožnica izognila znižanju izplačila, hkrati pa njihova povezanost zmanjšuje operativne stroške. Prav tako ne gre za neustavni poseg v gospodarsko svobodo; pogoji za izplačilo so vnaprej znani in enaki za vse. Tako tudi praksa Sodišča EU (C-434/12 Slančeva sila, C-515/03 Eichsfelder in C-255/02 Halifax), iz katere izhaja, da čeprav so bili spoštovani formalni pogoji, določeni v predpisu Unije, cilj, ki mu predpis sledi, ni bil dosežen. Pomemben je tudi subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, tako da se ustvarijo lažni pogoji za pridobitev te koristi. Zavrnitev tožničinega zahtevka utemeljeno temelji na objektivnih okoliščinah medsebojne povezave treh subjektov in na prenosu kmetijskih zemljišč v kritičnem obdobju med kmetijskimi gospodarstvi. Sklepno drugostopenjski organ poudarja, da je bila za stranko A. A. izdana sodba tega sodišča I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019, ki jo v nadaljevanju povzema.

6. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določbo postopka. V tožbi uvodoma poudarja, da se toženka neutemeljeno sklicuje na sodbo I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019, saj je ta obremenjena s kršitvami materialnega prava in bistvenimi kršitvami določb postopka, poleg tega je zoper to sodbo tožnik A. A. podal predlog za dopustitev revizije. V nadaljevanju izpostavlja, da morata biti (glede na sodbo SEU C-434/12 z dne 12. 9. 2013) za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU podana objektivni in subjektivni element, dejstva, ki so podlaga za oba elementa, pa mora organ ugotoviti s stopnjo gotovosti. Upravni organ bi torej moral ugotoviti dejansko vsebino in pravi pomen vloge tožnice, A., d.d. in A. A., česar ni storil. Tožnici se (skupaj s preostalima subjektoma) očita, da je s svojim obstojem v obliki registriranega kmetijskega gospodarstva umetno ustvarila pogoje za pridobitev višjega letnega plačila za ukrep OMD, čeprav je tožnica že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo pojasnila, da tožnica kot kmetijsko gospodarstvo (od leta 2014 z dejavnostjo vzreje plemenskih telic) obstaja že od leta 2004. Od istega leta obstaja tudi KMG-MID X (A. A.), ki se ukvarja z govedorejo z namenom pridelave mleka z ekološkim kmetovanjem, A., d.d. pa obstaja od leta 1992 in se ukvarja z dejavnostjo govedoreje oziroma od leta 2004 vzreje islandskih konj, leta 2014 pa se je usmerilo še v vzrejo angus bikov. Obstoj treh kmetijskih gospodarstev ne more predstavljati objektivnega in subjektivnega elementa po citirani določbi Uredbe 1306/2013/EU, saj ne nasprotuje ciljem relevantne zakonodaje, ker so bila ta tri gospodarstva ustanovljena po 2. točki prvega odstavka 3. člena ZKme-1, subjekti pa se ukvarjajo z različnimi dejavnostmi in med seboj poslovno sodelujejo zaradi optimizacije poslovanja posameznega kmetijskega gospodarstva. Vsako posamezno gospodarstvo ima svoje zaposlene, svoje živali, svoje hleve, svojo mehanizacijo, svoj lastni poštni nabiralnik, itd.. Tudi vložitev vlog z strani ene kmetijske svetovalke ne more pomeniti skupnega poslovanja. Na tem območju sta le dve svetovalki, za večje kmetije oddaja vloge Č. Č. Enako velja glede uporabe storitev istega izvajalca. O vsem tem se organ ni opredelil. Gre za poslovno sodelovanje med vsemi tremi subjekti z namenom racionalizacije poslovanja.

7. Zakonodaja ne dopušča, sistem pa tudi ne omogoča, da bi eno zbirno vlogo vložilo več gospodarstev, saj se zbirna vloga lahko vloži le v okviru ene oznake KMG-MID in bi se morala torej tri gospodarstva najprej registrirati kot eno. Pri tem bi morala tožnica storiti ravno to, kar ji toženka očita, tj. na to KMG prenesti zemljišča, katerih lastnik je tretja oseba in niso v zakupu tega gospodarstva. Zahteva po ukinitvi posameznih KMG je nezakonita in neustavna, saj predstavlja nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Dejstvo, da je zakonodajalec predpisal drugačno izplačilo za površine, ki presegajo 70 ha, ne predstavlja razloga, zaradi katerega bi se moralo več KMG, ki samostojno obstajajo že vrsto let pred uveljavitvijo teh določil, ukiniti, ker se sicer šteje, da pogoji za pridobivanje ugodnosti ustvarjeni umetno. Organ tudi ni nikjer konkretiziral očitka, da so omenjena tri gospodarstva nastala (in obstajajo) z namenom pridobivanja višjih ugodnosti v okviru ukrepov kmetijske politike, saj so bila ustanovljena že pred njihovo uveljavitvijo. Tudi do prenosa zemljišč med gospodarstvi ni prišlo zaradi pridobivanja višjih ugodnosti, kar kaže ugotovitev organa, da bi vsa tri kmetijska gospodarstva prejela 280 EUR več, kot če do prenosa ne bi prišlo. Sodelovanje treh gospodarstev tudi ne predstavlja umetnega ustvarjanja pogojev. Če bi bilo utemeljeno stališče organa, da bi vsa tri gospodarstva lahko zaprosila za pravice kot celota, bi moral tožnici in drugima nosilcema tak način uveljavljanja pravic omogočiti. Dejstvo, da tožnica tega ni storila, ni kršitev zakonodaje, zato jo je bil organ dolžan obravnavati po relevantni zakonodaji. Če pa je bila vloga v tem smislu nepopolna (torej da bi morala tožnica in ostala nosilca vložiti eno skupno vlogo), bi jo moral organ pozvati na podlagi 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v zvezi z drugostopenjsko odločbo odpravi in zahtevku tožnice za OMD ugodi, podredno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu ali drugostopenjskemu organu, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev stroškov postopka. Hkrati tožnica sodišču predlaga, da SEU postavi devet vprašanj, ker da praksa odločanja upravnih organov ne zagotavlja zadostne stopnje predvidljivosti in pravne varnosti, kar terja poglobljeno obravnavo SEU.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in poudarja sočasnost uveljavitve določb Uredbe OMD/2015 ter sprememb pri zemljiščih. Kot še navaja, se ni spuščala v presojo pravilnosti in zakonitosti kmetijskega gospodarstva, saj je značilnost določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU ravno to, da je upravičenec zadostil vsem predpisom, vendar je njegov motiv v nasprotju s cilji zakonodaje kmetijske politike. Kmetijsko gospodarstvo tožnice obstoji zakonito, a ni upravičeno do sredstev v okviru ukrepa. Sklicuje se na sodbi tega sodišča III U 141/2017 z dne 20. 4. 2018 in I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019 ter predlaga zavrnitev tožbe.

9. Tožnica v vlogi, ki jo je sodišče prejelo 23. 10. 2019, v bistvenem ponavlja tožbene navedbe. Poudarja, da toženka ni odgovorila na ključno vprašanje, ali je tožnica na očitan ji način (tj. z ohranjanjem treh kmetijskih gospodarstev in njihovo medsebojno povezanostjo) ravnala z izključnim namenom, da bi pridobila višje plačilo za ukrep OMD, in hkrati, ali tako ravnanje tožnice onemogoča dosego ciljev tega ukrepa. V vlogi, prejeti 1. 6. 2022, pa tožnica sodišče obvešča, da je bilo reviziji zoper sodbo v zvezi z zahtevkom A. A. za plačilo iz ukrepa OMD za leto 2016, ugodeno. Skladno z navedenim je Upravno sodišče v novem sojenju v zadevi I U 563/2022 tožbi omenjenega tožnika ugodilo. Zato tožnica predlaga, da sodišče tožbi v tem upravnem sporu ugodi.

**K I. točki izreka:**

10. Tožba je utemeljena.

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožničinega zahtevka za plačilo iz ukrepa OMD za leto 2018 za 72,64 ha površin.

12. Uredba 1306/2013/EU v 60. členu določa, da se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2021 z dne 26. 4. 2022 (izdanem o reviziji tožnika A. A. zoper sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 393/2018, tj. zadevi, na katero sta opozorili tudi obe stranki v tem upravnem sporu), je pojem umetno ustvarjenih pogojev razložilo SEU v sodbi C-434/12 Slančeva sila EOOD. Sodba se sicer nanaša na razlago osmega odstavka 4. člena Uredbe št. 65/2011/EU, ki ne velja več, nadomeščena pa je bila prav z uredbami, sprejetimi v letu 2013, med drugim tudi z Uredbo 1306/2013/EU. Besedilo določbe, na katerega se nanaša razlaga SEU, je bilo kljub nekaterim razlikam po vsebini praktično enako zdaj veljavnemu in se je glasilo: "Ne glede na kakršne koli posebne določbe se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so ustvarili lažne pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji sheme podpore". Po presoji Vrhovnega sodišča gre zato za pojme oziroma pravne standarde, ki so že bili predmet razlage SEU, zato se je pri odločitvi oprlo na to razlago.

13. SEU je v sodbi C-434/12 zavzelo stališče, da mora biti za uporabo navedene določbe ugotovljen obstoj tako objektivnega kot tudi subjektivnega elementa. Glede prvega mora iz objektivnih okoliščin posameznega primera izhajati, da cilja, ki mu sledi izplačilo kmetijske ugodnosti, ni mogoče doseči. Za obstoj subjektivnega elementa pa je treba na podlagi objektivnih dokazov priti do sklepa, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila kmetijske ugodnosti, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Glede tega se sodišče lahko opre ne le na elemente, kot so pravne, ekonomske oziroma osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, temveč tudi na znamenja, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami. Gre torej za splošno opredelitev elementov zlorabe, ki izhajajo iz sodne prakse SEU.2 Pri tem je v konkretnih zadevah bistveno, da ugotovljena dejstva omogočajo preizkus obstoja konstitutivnih elementov zlorabe, zlasti ali so gospodarski subjekti izvedli povsem formalne ali umetne transakcije, ki nimajo nobene ekonomsko poslovne utemeljitve, s poglavitnim namenom, da so deležni koristi, ki jim ne pripadajo.

14. Plačila kmetijskim gospodarstvom, ki se nahajajo na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (plačila OMD), so urejena v 31. in 32. členu Uredbe 1305/2013/EU. Tam (prvi odstavek 31. člena) je kot njihov namen opredeljeno kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju. Cilj opisanih plačil kmetom na gorskih območjih ali drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, kot je opredeljen v 25. točki preambule Uredbe 1305/2013/EU, je "s spodbujanjem nadaljnje rabe kmetijskih zemljišč prispevati k ohranjanju podeželja, ne pa tudi k ohranjanju in spodbujanju trajnostnih sistemov kmetovanja. Da bi zagotovili učinkovitost takšne podpore, bi bilo treba s plačili kmetom nadomestiti izpad dohodka in dodatne stroške, povezane z omejitvami na zadevnem območju". Vsebinsko enak cilj je v slovenskem pravnem redu določen v 135. členu Uredbe OMD/2016. 15. Ob tem je treba upoštevati še, da je Republika Slovenija na podlagi četrtega odstavka 31. člena Uredbe 1305/2013/EU v petnajstem odstavku 141. člena Uredbe OMD/2016 določila degresijo plačil OMD glede na ekonomijo obsega, po kateri se za prvih 70 ha kmetijskih zemljišč na KMG predvideno polno plačilo, za ostale površine pa se plačilo postopno zmanjšuje (na vsakih 10 ha za 15 %) in doseže 40 % plačila pri površinah, večjih od 100 ha.

16. Cilj plačila OMD posameznemu kmetijskemu gospodarstvu je torej preko kritja višjih stroškov kmetovanja in izpada dohodka na površinah z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami spodbujati nadaljnjo rabo kmetijskih zemljišč in s tem prispevati k ohranjanju podeželja. Glede na degresijo, kot je določena v navedenih pravih virih, je pri tem eno od izhodišč, da večje kmetijsko gospodarstvo preko ekonomije obsega lažje nadomesti višje stroške kmetovanja in izpad prihodkov ter mu gre zato relativno manjše plačilo.

17. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 2/2021 poudarilo, da je uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU izrecno vezana na odobritev ugodnosti _"fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)"_. Umetno ustvarjeni pogoji se morajo torej nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti pridobiti, vzpostavljeni pa morajo biti zaradi pridobitve te ugodnosti.3

18. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ štel (temu pa je pritrdil tudi drugostopenjski organ), da so tožnica, A. A. in A., d.d. umetno ustvarili pogoje za pridobitev višjih letnih izplačil z: - ohranjanjem treh kmetijskih gospodarstev in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD, saj so bili z delitvijo površin na tri kmetijska gospodarstva izkazani večji stroški od dejanskih, ki bi nastali, če bi sredstva za ukrep OMD uveljavljala dejansko obstoječa organizacijsko in poslovno zaokrožena gospodarska celota vseh treh kmetijskih gospodarstev (z eno zbirno vlogo), zaradi česar cilji ukrepa niso bili doseženi, in - prenosi zemljišč med temi gospodarstvi v letu 2014, zaradi katerih sta tožnica in A. A. po opravljenih prenosih (glede na površine, ki so jih subjekti uveljavljali pred prenosi), uveljavljala povračilo za manjšo površino kmetijskih zemljišč, A., d.d. pa za večjo.

19. Vendar pa je tožnica v postopku podala ugovor (ki ga je izpostavilo tudi Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2021), da ločeno poslovanje v obliki treh KMG in poslovno-lastniška razmerja med njimi segajo daleč v čas pred uvedbo degresijske lestvice za plačila OMD. Vrhovno sodišče opozarja, da če to drži, bi ohranjanje takšnega poslovanja tudi po uvedbi te lestvice sicer lahko pomenilo ugodnost za tožnico, vendar zaradi časovnega elementa ne bi bilo mogoče šteti, da je bilo tako poslovanje vzpostavljeno zgolj zaradi pridobitve te ugodnosti.

20. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je tožnica te navedbe podala že v upravnem postopku (pred izdajo izpodbijane odločbe), kot tudi v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, vendar ne prvo- ne drugostopenjski organ tega, kdaj so KMG nastala, zaradi napačne uporabe predpisa nista štela za pomembno. Zato se o navedbah tožnice, da so tri KMG nastala že preden je bila sprejeta Uredba OMD/2015 in za čas od leta 2015 uvedena strožja degresijska lestvica, nista izrekla oziroma teh, pravno relevantnih okoliščin niti nista ugotavljala, pa bi jih morala. Že glede na povedano je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti.

21. Da gre za okoliščine, ki so relevantne za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU, ne spremeni sklicevanje prvostopenjskega organa na 12. člen Uredbe 809/2014/EU. Ta (med drugim) določa, da lahko upravičenec, ki zaprosi za pomoč oziroma podporo na podlagi kateregakoli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, vloži samo eno zbirno vlogo na leto. Če so bila vsa KMG ustanovljena v letih, kot to trdi tožnica, in ne gre za umetno ustvarjene pogoje poslovanja, ta določba pomeni, da lahko vsako od njih vloži eno zbirno vlogo na leto. Iz nje torej ne izhaja zahteva, da morajo vsa tri vložiti eno vlogo.

22. Tega ne zapoveduje niti definicija kmeta in kmetijskega gospodarstva, kot izhaja iz Uredbe 1307/2013/EU/, na katero se sklicuje drugostopenjski organ. Ta uredba v 4. členu določa, _da se v tej uredbi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov._ "Kmet" pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost. "Kmetijsko gospodarstvo" pa pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice. Iz teh definicij ni mogoče povzeti pravila, da morajo KMG, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo samostojni pravni subjekti, vendar pod enotnim upravljanjem, v zvezi z ukrepi kmetijske politike uveljavljati plačila kot ena oseba. Seveda pa troje ali več ločenih KMG ne sme poslovati zgolj zaradi ustvarjanja pogojev za pridobitev ugodnosti, saj to prepoveduje že citirani 60. člen Uredbe 1306/2013/EU.

23. Glede "umetnega spreminjanja" površine posameznih KMG, ki ne temelji na ekonomski ali drugi realni (npr. kmetijsko-gospodarski) podlagi, temveč je namenjeno izključno prilagajanju degresijski lestvici in s tem pridobivanju višjih plačil OMD, pa je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da tako ravnanje že očitno in na prvi pogled preprečuje doseganje cilja teh plačil. Plačilo OMD na podlagi tako spremenjene površine KMG namreč ne bi bilo več odvisno izključno od omejitev oziroma stroškov, povezanih s temi omejitvami, temveč bi takemu KMG neutemeljeno višalo prihodke. To pomeni, da prenosi parcel med različnimi KMG, za katere se ugotovi, da niso imeli ekonomske utemeljitve, lahko pomenijo objektiven element zlorabe.

24. V obravnavanem primeru pa je organ ugotovil, da je tožnica za plačilo ukrepa OMD uveljavljala v letu 2014 107,66 ha, v letu 2015 72,60 ha, v letu 2016 73,25 ha, v letu 2017 73,25 ha in v letu 2018 72,64 ha površin, kar med strankama niti ni sporno. V obravnavanem letu 2018 je torej tožnica prijavila manjšo in ne večje površine svojega KMG, kar pomeni tudi nižje plačilo. Zato, kot sodi Vrhovno sodišče, ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanjo že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe 1306/2013/EU. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanjo nižja in ne višja.

25. Glede na povedano je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek, v katerem mora organ, upoštevajoč pravno mnenje sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, dopolniti postopek ter ugotoviti pravno relevantne okoliščine ter o zadevi ponovno odločiti glede na rezultat postopka. Z odpravo izpodbijane odločbe po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

26. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

27. Sodišče dodaja, da je enako odločitev o tožbi sprejelo že v primerljivem upravnem sporu I U 563/2022 in I U 2197/2018. **K II. točki izreka:**

28. Glede na sprejeto odločitev o tožbi je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov tega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Te stroške je tožnici dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

29. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

1 To je pravilna opravilna številka izpodbijane odločbe; pri navajanju te opravilne številke v tožbi je prišlo do očitne pisne pomote, kar pa za odločitev ni bistveno. 2 Glej tudi sodbo v združenih zadevah C-115/16, C-118/16, C-119/16 in C-299/16. 3 Prim. 18. in 21. točko obrazložitve sklepa X Ips 2/2021.