Jedro

Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS in v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov. Koncesijsko razmerje je trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju tudi tožena stranka) je z odločbo 0142-796/2018-2 z dne 13. 2. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločilo, da se tožnici spremeni čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje 503-124/2006 z dne 20. 11. 2006 za področje psihiatrije, in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. Na podlagi te odločbe, v 30 dneh od njene dokončnosti, tožnica in toženka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi. V nasprotnem primeru velja izpodbijana odločba. Posebnih stroškov postopka ni bilo.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se toženka sklicuje na določbo četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), po katerem je dolžna spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesij in sicer se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen določen čas in se spremenijo v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona, kar je bilo 17. 12. 2017. Tožena stranka je v postopku ugotovila, da je tožeča stranka pridobila koncesijo na podlagi odločbe Ministrstva za zdravje 503-124/2006 z dne 20. 11. 2006 za področje psihiatrije za nedoločen čas. Glede na navedeno je toženka po uradni dolžnosti izdala izpodbijano odločbo o spremembi predmetne koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenila v določen čas in sicer: 15 let od uveljavitve ZZDej-K, torej od 17. 12. 2017 dalje do 16. 12. 2032. 3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo. Toženka je z izpodbijano odločbo posegla v tožničino že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določba 41. člena ZZDej-K je po mnenju tožnice protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Tožnica meni, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju z določbami 2. člena 33. člena, 49. člena, 74. člena, 155. člena in 158. člena URS, kar pojasni. Zakonodajalec je pri tem, ko je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev. S četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K je nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožnice iz naslova pridobljene pravice do izvajanja predmetne koncesijske dejavnosti. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena URS. Toženka je posegla v pričakovano pravico in v stabilnost pravnega razmerja tožnice izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas. Uporaba določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K pomeni kršitev prepovedi povratne veljave zakona iz 155. člena URS. Položaj tožeče stranke se je z uporabo te določbe poslabšal. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožnice, da za nedoločen čas izvaja obravnavano koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem interesu in v korist posameznikov. Namen pravnomočnosti je v tem, da se zagotavlja pravna varnost in zaupanje v pravo.

4. Toženka je, ne da bi bil s strani predlagatelja zakona oz. z njene strani opravljen test sorazmernosti, oblastno posegla v pridobljeno pravico tožnice in s tem kršila načelo pravne države in zaupanja v pravno varnost iz 2. člena URS ter posegla tudi v njene druge ustavne pravice. Posegla je v pravico do lastnine iz 33. člena URS, pravico do izvajanja dela iz 49. člena URS, pravico do izvajanja zdravstvenega varstva iz 51. člena URS, pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS in izvajanja javnega pooblastila koncesije iz 121. člena URS. Določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v bistvenem posegata v pravni položaj tožnice, saj je iz lastnega premoženja pridobil vsa, za izvajanje zdravstvene dejavnosti potrebna sredstva. S tem, ko se ji po poteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti, je poseženo v njeno pravico do svobode podjetništva in opravljanja poklica. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje koncesije nejasno, doslej pa je tožnica vedela, da bo pravico izvajala do upokojitve, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. Tožnica ni onemogočen samo v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje in pravica do dela pa ji predstavljata eksistenčno podlago. S posegom v pravico do izvajanja obravnavane koncesije za nedoločen čas, se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam, saj javni zdravstveni zavodi že sedaj ne zmorejo zagotavljati izvajanja zdravstvenih storitev. Z omejevanjem koncesijskih pravic pa se po mnenju tožnice stanje na tem področju še poslabšuje, saj se možnosti dostopa do zdravstvenih storitev zmanjšujejo.

5. Tožnica nadalje navaja, da so posamezni zdravniki že vložili pobudo za oceno ustavnosti določb ZZDej-K. Tako bodo v bodoče tožbe zdravnikov množične. Določba 41. člena ZZDej-K predstavlja grob poseg v pridobljene pravice tožnice. Sodišču predlaga, da naj v skladu z določbo 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) prekine predmetni postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena Prehodnih in končnih določb ZZDej-K. Sodišču tudi predlaga izvedbo dokazov z zaslišanjem stranke in prič, ministra A.A. ter mag. B.B., ki je vodila predmetni upravni postopek ter, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe in jo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila, v 15-tih dneh, pod izvršbo.

6. V odgovoru na tožbo toženka navaja, da je ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala izpodbijano odločbo na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ji nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije za obdobje 15 let od uveljavitve ZZDej-K. Poleg navedenega je ravnala v skladu s cilji navedenega zakona, kar pojasni. Določba 41. člena ZZDej-k prvostopenjskemu organu nalaga, da po uradni dolžnosti spremeni trajanje koncesijskih razmerij iz nedoločenega časa v določen čas. Sklicuje se na načelo zakonitosti. Obsežno navaja razloge, zaradi katerih se ne strinja s tožbenimi navedbami v zvezi z neustavnostjo 41. člena ZZDej-K. Med drugim navaja, da navedena določba ZZDej-K predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj te niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa oziroma javne koristi. Koncesije, podeljene za nedoločen čas ali dolga obdobja podelitve za določen čas, onemogočajo dostopnost in omejujejo konkurenco med izvajalci zdravstvene dejavnosti. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi. Pravica do svobode dela, do lastnine in varstva dela niso prizadete, saj gre pri koncesiji za pravico do sklenitve pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) v breme javnih sredstev. Brez pogodbe lahko izvajalec na podlagi dovoljenja še vedno izvaja zdravstveno dejavnost za paciente, ki storitev v celoti plačajo sami. Sklicuje se na temeljna načela pri podeljevanju koncesij na ravni EU. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožnica v obširnih pripravljalnih vlogah z dne 11. 6. 2021 in 1. 9. 2021 navaja, da je Ustavno sodišče RS odločilo le, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbami 155. člena in 2. člena URS, s čimer se tožnica ne strinja, kar obsežno pojasni na straneh 2 do 7 prve pripravljalne vloge. Opozarja, da predmet presoje ni bila presoja skladnosti spremembe ureditve ZZDej-K s pravicami iz 33. člena, 49. člena, 74. člena ter 158. člena URS, vse v zvezi z načelom enakosti iz 14. člena URS, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da naj sodišče prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K (Prehodne in končne določbe) tudi z vidika spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarja iz 33. člena, 49. člena, 74. člena, 158. člena ter 14. člena URS, vse v zvezi z določbo 2. člena URS, kar pojasni.

8. Med drugim navaja, da iz stališč Evropske Komisije in sodb Sodišča Evropske unije izhaja, da se izvajalci zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarski subjekti na trgu zdravstvenih storitev. Po mnenju tožnice ni bistvenega pomena način njihovega financiranja, ampak, da se dejavnost izvaja na trgu in proti plačilu. Da gre za opravljanje storitev v tržnih razmerah tudi v Republiki Sloveniji, kljub določbi 3. člena ZZDej, izhaja že iz 53.a člena in 42. člena ZZDej. Tak zaključek izhaja tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika in nenazadnje tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018, s katero je Ustavno sodišče RS razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak, kot je v odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo Ustavno sodišče RS, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru te javne zdravstvene mreže. 9. Tožnica nadalje meni, da zakonodajalec s sporno spremembo zakona ni predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil. Pri omejitvah pa je vezan na splošno načelo sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako naj bi zastavljena cilja, tj. prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v javnih zavodih, ter varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist varstva življenja in zdravja ljudi. Varstvo konkurenčnega položaja javnega zavoda ne doprinese k izboljšavam na področju zagotavljanja javnega zdravja. Podaljšanje koncesije namreč ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak na izpolnitev tega pogoja vpliva izključno javni zdravstveni zavod, saj pred podaljšanjem koncesije poda izjavo, ali lahko zagotovi potreben obseg zdravstvene dejavnosti, tj. ali bo izvajal do tedaj koncesionarju podeljen program koncesije. Tako je tožničina pravica do podaljšanja koncesijskega razmerja in izvajanja koncesije po pogodbi o financiranju programa z ZZZS odvisna od poslovne volje javnega zavoda, torej od tožničinega konkurenta na trgu zdravstvene dejavnosti. Ker je javni zdravstveni zavod tudi po stališču Ustavnega sodišča RS konkurent koncesionarju, pomeni taka zakonska ureditev prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo in neenako obravnavo koncesionarja. Taka sprememba je v neskladju z določbo 74. člena URS v zvezi z 2. členom URS, saj koncesionarja postavlja v izrazito nekonkurenčen položaj proti javnemu zavodu. Svoja stališča glede kršitve določbe 74. člena URS tožnica navaja na straneh 7 do 13 prve pripravljalne vloge. Glede posega v pravico zaupanja v pravo navaja svoja stališča na straneh 13 do 16 prve pripravljalne vloge, glede posega v načelo sorazmernosti pa na straneh 16 do 19 prve pripravljalne vloge.

10. Na straneh 21 do 25 prve pripravljalne vloge tožnica navaja svoja stališča glede posega v pravico do varstva lastnine po 33. členu URS. Tožnica tudi meni, da je podan poseg v pravico do varstva lastnine po 33. členu URS in v pravico do premoženja po 1. členu Protokola k EKČP. V primeru koncesionarja premoženje predstavlja pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, sklenjena z ZZZS, ki koncesionarju zagotavlja plačilo za opravljene storitve od zavarovanih oseb. Po praksi ESČP je licenca oz. dovoljenje za opravljanje dejavnosti premoženje v smislu 1. člena Prvega protokola k EKČP, njena izguba oz. odvzem pa pomeni poseg v pravico do spoštovanja premoženja. Ustavno sodišče RS je v svojih odločitvah že poudarilo, da prepoved izvajanja določene dejavnosti pomeni poseg v lastnino, ker omejuje možnost pridobivanja sredstev, saj premoženje lahko predstavlja eksistenčno podlago človeka. Med drugim podaja dokazni predlog, da naj sodišče opravi poizvedbe pri Zdravniški zbornici Slovenije in pridobi podatke o trajanju izobraževanja, sekundariata, specializacije ter glede povprečne starostne strukture ob pridobitvi naziva zdravnik specialist. Poleg navedenega naj zasliši tudi pri Zdravniški zbornici Slovenije zaposlenega strokovnega delavca, odgovornega za preverjanje pogojev za vpis v register izvajalcev dejavnosti zdravstvene ali babiške nege, kot tudi zaposlenega, odgovornega za presojo pogojev za podeljevanje in prenehanje licenc. Izvajalec zdravstvene dejavnosti se mora ves čas izobraževati, kar pa je povezano s stroški. Navaja dodatne razloge, zaradi katerih izvajalec zdravstvene dejavnosti ne bo mogel doseči pričakovanega dohodka. Sodišču predlaga tudi vpogled v tožničino bilanco stanja ter postavitev izvedenca računovodsko-revizijske stroke.

11. Tožnica nadalje pojasnjuje investicijska vlaganja, ki so potrebna za opravljanje predmetne koncesijske dejavnosti ter ugovarja poseg v pravico do dela in izvajanja predmetne koncesionirane dejavnosti. Sprememba ZZDej-K grobo posega v pravico iz 23. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki jo je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov 10. 12. 1948, posega pa tudi v 15. člen ter 16. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (2010/V 83/02). Ureditev, ki jo določa 41. člen novele ZZDej-K in izpodbijana odločitev toženke ni bila predvidljiva za tožnico, ravnanje vseh državnih organov pa mora biti predvidljivo, ker se le tako lahko zagotavlja pravna varnost. 12. Tožnica sodišču tudi očita, da kljub temu, da je vložilo zahtevo za presojo ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K v zadevi, ki se pred Upravnim sodiščem RS vodi pod opr. št. I U 103/2019, postopka v predmetni zadevi ni prekinilo, čeprav je čakalo na odločitev Ustavnega sodišča RS (U-I-193/19). Po mnenju tožnika je sodišča s tem kršilo 156. člen URS, saj tožnici ni zagotovilo pravice do izjave, kot izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku, ki jo zagotavlja 22. člen URS. Če bi sodišče v predmetnem postopku izdalo sklep o prekinitvi postopka, bi s tem tožnici omogočilo, da bi podala izjavo v postopku. Prav tako sodišče predmetnega postopka ni prekinilo po pravilu vzorčnega postopka iz 43. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V obravnavanem primeru so bili po mnenju tožnice izpolnjeni vsi pogoji za izvedbo vzorčnega postopka, sodišče pa se zanj ni odločilo, čeprav določbi 43. člena in 44. člena ZUS-1 varujeta pravico do izjave stranke v postopku. Vročitev sklepa o prekinitvi postopka je obvezna in omogoča tožnici vsaj predvideti, kakšna bodo nadaljnja procesna ravnanja sodišča. Z opustitvijo tega postopka je tožnica v negotovosti do kdaj lahko poda dodatne navedbe in predlaga dokaze ter ne more vedeti na kakšni podlagi bo sodišče odločilo v zadevi. Tožnici je bila kršena pravica do izjave, saj ji v takšni procesni situaciji ni bila omogočena aktivna udeležba v upravnem postopku in tudi ne v tem upravnem sporu. Zato je vložitev nove zahteve za oceno ustavnosti nujna, saj bo tožnica le tako lahko zavarovala pravice iz 22. člena in 23. člena URS.

13. Na poziv sodišča, ali tožnica soglaša, da sodišče v obravnavani zadevi odloči brez glavne obravnave, je tožnica v odgovoru, ki ga je sodišče prejelo 1. 9. 2021, navedla, da za odločanje o tožbenem zahtevku ni potrebna izvedba naroka in da soglaša, da sodišče v zadevi odloči brez glavne obravnave. Vendar je pred odločitvijo o predmetnem tožbenem zahtevku, ki ima izjemen vpliv na javno korist - zagotavljanje varstva javnega zdravja, nujno potrebno izvršiti celovito presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Za navedeno pa ni potrebna izvedba naroka in zato tožnica soglaša, da sodišče odloči o zadevi brez glavne obravnave, je pa pred odločitvijo potrebna prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. **K točki I izreka:**

14. Tožba ni utemeljena.

15. V obravnavanem primeru je sporna odločitev o spremembi koncesije, ki je bila podeljena za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

16. Relevantno dejansko stanje in sicer, da je tožena stranka tožnici z izpodbijano odločbo spremenila čas trajanja koncesije za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti na področju psihiatrije tako, da je namesto za nedoločen čas, kot je bila podeljena z odločbo Ministrstva za zdravje 503-124/2006 z dne 20. 11. 2006 z izpodbijano odločbo podeljena za določen čas, tj. od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, med strankama ni sporno. Nesporno je tudi, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Po presoji sodišča za obravnavano zadevo ni relevantna določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj se nanaša na tiste koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo novele podeljene za določen čas, za kar pa v tem primeru ne gre. V obravnavani zadevi so po presoji sodišča sporna izključno pravna vprašanja, in sicer vprašanje skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z URS.

17. Sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena URS prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem RS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oz. njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K), ker je ocenilo, da povratno (retroaktivno) posega v pridobljene pravice koncesionarjev in da je zato v neskladju s 155. členom oz. z 2. členom URS.

18. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 (v nadaljevanju tudi odločba Ustavnega sodišča RS) odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS).

19. Ustavno sodišče RS se je opredelilo še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena URS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavno-sodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS). Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb Zakona o javno - zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče RS je upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. točka in 14. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS).

20. Glede na zgoraj povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. člena oz. 2. člena URS, saj je Ustavno sodišče RS presodilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče RS pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem dejansko ovrglo tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena URS. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, ki je urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

21. Tožnica se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen URS), češ da je zagotovila ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti. Po presoji sodišča trditev, da tožnici sporna določba 16. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje obdobja koncesije, po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje njenega poklica (s kupljeno opremo in zaposlenimi kadri), ne drži. Tožnica bo lahko še vedno svobodno opravljala svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in ji ga ne onemogoča. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije tožnici nad 15 let in se tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen URS) in svobodne gospodarske pobude (74. člen URS) namreč ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oz. dejavnost1. 22. Tožnica trdi, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen URS oz. v 1. člen Protokola 1 k EKČP. Varovalni učinek 33. člena URS se res razteza na vse pravne položaje, ki imajo na posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.2 Vendar po presoji sodišča s spremembo 41. člena ZZDej-K tožnici koncesija ni bila odvzeta, ampak je bil za razliko od prej nedoločenega roka njenega trajanja, določen rok trajanja 15 let, pri čemer to obdobje teče od uveljavitve zakona in zato ne posega v obdobje, v katerem jo je tožnica kot koncesionar že izvajala. Če bi bilo na drugačen način določeno trajanje koncesije sploh mogoče obravnavati kot omejitev premoženjske pravice, pa zakonodajalcu tako omejitev kot dialektično ravnotežje 33. členu URS dopušča in nalaga 67. člen URS3. Taka omejitev bi bila, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS, skladna z URS zaradi uresničevanja gospodarske in socialne funkcije lastnine oz. prevladujočega cilja, da se zaradi zagotavljanja zdravja ljudi zdravstvena dejavnost prevladujoče opravlja kot negospodarska javna služba v obliki javnih zavodov in zaradi varovanja konkurence, tj. preprečitve zapiranja trga. Med potencialnimi koncesionarji naj obstaja možnost konkurence in ne njeno omejevanje. Glede na navedeno po presoji sodišča do kršitve 33. člena URS ni prišlo.

23. Pri tem sodišče še pripominja, da sprememba za tožnico ne predstavlja takega posega, kot ga zatrjuje, in obenem zavrača tožbeno trditev, da gre za poseg, ki ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, saj sicer nastopi stanje dvojne razlastitve. Ne drži niti, da je zdravnica s sporno spremembo ureditve onemogočena v podjetniški svobodi in pravici opravljati poklic. Tudi po prej veljavni ureditvi koncesija ni pomenila, da ima tožnica kot koncesionar pravico izvajati javno zdravstveno službo do smrti, kot trdi tožnica. ZZDej, veljaven do uveljavitve ZZDej-K, je v 43. členu določal, da koncesionar in koncedent uredita razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe s pogodbo o koncesiji, s katero se podrobneje, med drugim, določi rok za odpoved pogodbe. Sedaj veljavni 44.f člen ZZDej pa tudi določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru potrebnih obsežnih vlaganj bo to vprašanje mogoče urediti s pogodbo.

24. Na podlagi 51. člena URS ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena URS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.4 Tožnica pa ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, na negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd. uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen in 3. točka prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati. Tožnica tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena URS, saj se ta nanaša na izvrševanje upravnih funkcij, v to pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi, saj je koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

25. Tožnica ugovarja tudi kršitev 74. člena URS, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo je presoja ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za: "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena URS. Glede na to po presoji sodišča ne more biti dvoma, da koncesionarji opravljajo gospodarsko dejavnost, zaradi česar je moralo odgovoriti še na trditve tožnice, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (odločba Ustavnega sodišča RS U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).5

26. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po URS, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena URS pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj URS sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.6 V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.7

27. Ustavno sodišče RS je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih ustavno dopusten. Kot pridobitno je Ustavno sodišče RS prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, razveljavi, kolikor ureja presežke, ki jih ustvarijo koncesionarji, ki so gospodarske družbe ali zasebni zdravniki (tako odločba Ustavnega sodišča RS U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018).

28. Pri javnih zavodih pa ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih, v nadaljevanju ZZ). Zavod je javen zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena ZZ). Ustavno sodišče RS za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnik (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda) ni neustavna.

29. Ustavno sodišče RS je v svoji odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 res navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot trdi tožnica, da sta kršena 74. člen in 14. člen URS, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oz. če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji Ustavnega sodišča RS cilj, ki je v skladu z URS), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zdravstveni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti uspešni.

30. Sodišče se ne strinja s tožnico, da je kršen 14. člen URS, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena URS nista neenakopravno obravnavana.

31. Glede očitkov in pojasnil tožnice v pripravljalnih vlogah, zakaj po njenem mnenju Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, sodišče navaja, da so odločitve Ustavnega sodišča RS obvezne (1. člen ZUstS). Ustavno sodišče RS je ugotovilo obstoj dopustnih ciljev, ki jih je zasledovala izpodbijana zakonska ureditev (četrti odstavek 41. člena ZZDej-K). Nestrinjanju tožnice in pričakovanju odločitve, ki bi bila v nasprotju s stališči Ustavnega sodišča RS, sodišče ne more slediti, zato se tudi do navedb tožnice v pripravljalni vlogi o tem, ali je Ustavno sodišče RS ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. členom in 155. členom URS, posebej ne opredeljuje. Sodišče je bilo v predmetni zadevi dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča RS, zavzeto v zadevi v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, saj prepričljivih ustavno-pravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče pa ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in postopek prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi tudi storilo. Prav tako ne drži, da bi moralo postopati po 43. členu ZUS-1, saj že sam zakon določa, da sodišče sme izvesti vzorčni postopek in ne, da ga je dolžno izvesti. Po presoji sodišča tožnici zaradi navedenega niso bile kršene nobene pravice. Tožnica je imela vse možnosti, da se v postopku izjavi, kar je tudi izkoristila. Tako v tožbi, kot v pripravljalnih vlogah je tožnica obsežno argumentirala svoje stališče, da določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ni skladna z URS, ter tudi, katere ustavne pravice so ji bile kršene z izpodbijano odločbo.

32. V primeru, če sodišče pri svojem odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena ZUstS). Po predhodno navedenem pa po presoji sodišča, za tožnico sporna določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ni v nasprotju z URS, zato sodišče ni sledilo tožničinemu predlogu, da naj ponovno začne postopek za oceno ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. 33. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

34. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (na nejavni seji) na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med tožnico in toženko ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožnici z odločbo toženke podeljena koncesija za nedoločen čas, ki je bila z izpodbijano odločbo na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K spremenjena v koncesijo za določen čas oz. za obdobje 15 let od uveljavitve ZZDej-K. Kadar dejansko stanje med strankama ni sporno, kot je v obravnavanem primeru, ima na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave. Glede dokaznih predlogov tožnice, s katerimi želi dokazati neustavnost določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K pa sodišče meni, da gre v obravnavanem primeru izključno za pravno vprašanje in ne za dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Zato predlaganemu zaslišanju strank in prič ter postavitvi izvedenca računovodsko-revizorske stroke ni sledilo. Tudi sicer je tožnica po pozivu sodišča soglašala, da sodišče v obravnavani zadevi odloči brez glavne obravnave.

**K točki II izreka:**

35. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-255/01, točka 5. 2 Jan Zobec v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, strani 452-453. 3 ibidem, strani 965 in 966. 4 Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818. 5 Renata Zagradišnik v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, strani 1037- 1040. 6 Enako kot opomba 2, strani 1041 - 1042. 7 Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), strani 15 in 16.