U-I-27/97

4.2.1999

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe DIVIDA, upravljanje investicijskih skladov, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Bojan Pečenko, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 4. februarja 1999

s k l e n i l o :

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 124. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94, 68/96 - Odločba US, 25/97, 32/97 in 10/98) in drugega odstavka 161. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 6/94, 68/96, 47/97) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 112. člena, drugega odstavka 111. člena ter prve alinee 114. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnica v svoji vlogi z dne 27. 1. 1997 izpodbija določbe petega odstavka 112. člena, prvega odstavka 124. člena, drugega odstavka 111. člena ter prve alinee 114. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (v nadaljevanju: ZISDU) in določbe drugega odstavka 161. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: ZTVP).

Navaja, da so izpodbijane določbe ZISDU in ZTVP v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave) ter v nasprotju s temeljnimi načeli mednarodnega prava in z dosežki pravne civilizacije (153. člen Ustave) ter primerjalnega prava.

Izpodbijane določbe naj bi neposredno posegale v ustavno zagotovljene pravice in svoboščine pravnih subjektov, posredno pa naj bi ogrožale njihovo svobodno iniciativo in gospodarsko pobudo (74. člen Ustave).

2.Pobudnica meni, da ZTVP v določbah od 169. do 171. člena ureja postopek v zvezi s pritožbo, vloženo zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: Agencija), v drugem odstavku 161. člena pa v zvezi s postopkom nadzora Agencije napotuje na smiselno uporabo določb Zakona o pravdnem postopku (Uradni list SFRJ št. 4-37/77 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZPP). Tako napotilo na smiselno uporabo ZPP po mnenju pobudnice ni v skladu s temeljnimi načeli pravne države (2. člen Ustave) in z uveljavljenimi značilnostmi posameznih postopkov. Agencija bi po prepričanju pobudnice morala izvajati nadzor nad poslovanjem udeležencev na trgu vrednostnih papirjev po pravilih Zakona o splošnem upravnem postopku ( Uradni list SFRJ št. 47/86 p.b. - v nadaljevanju: ZUP), ne pa po pravilih ZPP. Pobudnica v svoji vlogi obširno utemeljuje razloge, na podlagi katerih bi Agencija morala v postopku nadzora pa tudi sicer kot neodvisna organizacija, delujoča v javnem interesu, s svojo funkcijo oblastne narave in z možnostjo izvajanja represivnih ukrepov uporabiti ZUP.

3.Pobudnica izpodbija tudi peti odstavek 112. člena ZISDU v delu, ki določa, da zoper odredbo Agencije po prvem odstavku tega člena (odredba o odpravi nepravilnosti v poslovanju) ni pritožbe. Z navedeno odredbo naj bi Agencija dokončno odločila o konkretni pravici in pravnem položaju prizadete družbe, zato naj bi bila določba, ki onemogoča njeno izpodbijanje, v nasprotju z Ustavo. Agencija naj bi namreč izdala odredbo št. N-PID-39/96- DM-6 z dne 16. 1. 1997, s katero je pobudnici naložila odpravo nepravilnosti v poslovanju s tem, da ji predloži določene dokumente, saj lahko v nasprotnem primeru (če pobudnica ne bi odpravila nepravilnosti v poslovanju) začne postopek odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti. Pobudnica tudi meni, da Agencija nima pravice zahtevati predložitve navedenih dokumentov v originalu ali prepisu. Agencija naj bi imela le pravico do vpogleda v dokumente, ne pa pravice zahtevati izročitev dokumentov v pregled. Dokumentacija naj bi pripadala izključno družbi, saj zanjo odgovarja. Vsak pregled dokumentacije po mnenju pobudnice pomeni poseg v njeno pravno zavarovano sfero.

4.Pobudnica predlaga, naj se izvajanje izpodbijanih določb ZISDU in ZTVP do dokončne odločitve začasno zadrži.

5.Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

6.Svoje mnenje je Ustavnemu sodišču posredovala Agencija.

7.Navaja, da je izbira zakonodajalca med ZPP ali ZUP predvsem stvar pravnopolitičnih razlogov, ne pa vsebinskih razmejitev med upravnim in sodnim sporom. Zato naj bi tudi izbira določene vrste postopka ne bila v nasprotju z Ustavo, ker le-ta tega ne predpisuje. Sicer pa je postopek nadzora in odločanja o odvzemu dovoljenja, tako nasproti ZPP kot ZUP, poseben tip postopka in torej velja temeljno pravilo pravnega sistema, da specialni predpis derogira splošnega.

Agencija nadalje navaja, da jo ZISDU pooblašča, da brez omejitev opravi pregled dokumentacije, ki se nanaša na družbo za upravljanje in investicijske sklade. Edini dopustni namen poslov, ki jih družba za upravljanje sklepa na podlagi zakonskega pooblastila v imenu in za račun investicijske družbe, je uresničevati interese investicijske družbe. Nadzor, ali družba za upravljanje ravna v skladu s tem namenom, pa je mogoče opravljati zgolj na podlagi pregleda poslovanja. Pri opravljanju nadzora lahko Agencija zahteva tudi predložitev listin.

8.Drugačna razlaga bi namreč pomenila, da v primeru ugotovljenih kršitev, ki so lahko razlog za odvzem dovoljenja, Agencija sploh ne bi mogla zbrati dokazov, iz katerih bi izhajalo, da so takšne kršitve podane.

9.V zvezi z nedopustnostjo pritožbe zoper odredbo pa Agencija navaja, da se lahko pobudnica zoper njo pritoži v pritožbi zoper odločbo o odvzemu dovoljenja o opravljanju dejavnosti (169. člen ZTVP). Odredba naj bi imela enak status kot sklep sodišča, zoper katerega ni posebne pritožbe, odločba Agencije pa kot sodba sodišča. Tako je po mnenju Agencije sodno varstvo zagotovljeno in kršitev Ustave ni podana.

Ker se je pobudnica sklicevala na konkretno zadevo, je Agencija priložila kopijo spisa te zadeve, ki se je končala z odločbo o odvzemu dovoljenja, ki še ni bila pravnomočna.

B. - I.

10.Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če izpodbijani predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

11.Agencija ne izdaja odredbe o odpravi nepravilnosti iz prvega odstavka 112. člena ZISDU na podlagi ZPP, ampak na podlagi specialnih določb ZISDU, ki v VIII. poglavju "Nadzor nad poslovanjem investicijskih skladov in družb za upravljanje" določa postopek nadzora (členi od 111. do 123.c ZISDU). Uporaba določb ZPP pride v skladu z določbo 124. člena ZISDU v poštev šele v primeru, če kakšno vprašanje v posebnem postopku ni urejeno. Ker so bile podlaga za izdajo sporne odredbe posebne določbe postopka nadzora, ki so v razmerju do ZPP (in bi bile tudi v razmerju do ZUP) lex specialis, pobudnica nima neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje določbe prvega odstavka 124. člena ZISDU v povezavi z drugim odstavkom 161. člena ZTVP. Pobudnica namreč tudi ne pove, katere določbe ZPP, ki bi se lahko uporabile subsidiarno, pomenijo neposreden poseg v njene pravice. Le neposredna prizadetost njenih pravic pa je lahko podlaga za izkazan interes. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (prva točka izreka tega sklepa).

B. - II.

12.Agencija je bila ustanovljena z ZTVP kot samostojna in neodvisna organizacija, katere naloge so določene s tem zakonom in ZISDU. Slednji določa pogoje za ustanovitev investicijskih skladov in družb za upravljanje kot institucij, ki so nujno potrebne za vzpostavitev kompleksnega in celovitega trga kapitala. ZISDU uveljavlja načelo varstva koristi investitorjev, načelo kogentnosti določb o diverzifikaciji portfelja investicijskih skladov, načelo jasnosti, preglednosti, ažurnosti, javnosti poslovanja ter načelo kontrole poslovanja s strani državnih organov in neodvisnih revizorjev oziroma revizijskih hiš. Z zbiranjem prostih finančnih sredstev v investicijskih skladih kot nebančnih institucijah naj bi se pospešilo vlaganje prostih finančnih sredstev v gospodarstvo, vzpodbudil razvoj domačega trga kapitala in pospešilo njegovo vključevanje v mednarodne trge. Z investicijskimi skladi lahko upravljajo gospodarske družbe, ustanovljene izključno v ta namen. V ZISDU je zakonodajalec uzakonil številne mehanizme, preko katerih naj se zagotovi varstvo investitorjev oziroma prepreči nevestno upravljanje družb za upravljanje s finančnimi sredstvi investicijskih skladov. Iz zakonodajnega gradiva (EPA 1602 - hitri postopek, Poročevalec, št. 35/96) izhaja, da je dogajanje na kapitalskem trgu ter pri poslovanju vzajemnih skladov pokazalo, da prej veljavne določbe ZISDU Agenciji niso dajale zadostnih pooblastil za učinkovito izvajanje nadzora nad poslovanjem družb za upravljanje. Zato naj bi Agencija ne mogla investitorjem dovolj učinkovito preprečevati škode, ki bi lahko nastala kot posledica manipulacij upravljalcev vzajemnih skladov. Tako ob obstoječi ureditvi Agencija ni mogla učinkovito delovati v javnem interesu z namenom varstva investitorjev in razvoja trga vrednostnih papirjev, v skladu s pooblastilom, ki ji ga je dajal ZTVP. Zaupanje investitorjev je namreč temeljni predpogoj za uspešno in učinkovito delovanje trga vrednostnih papirjev. Spremembe ZISDU naj bi zagotovile učinkovitejši nadzor Agencije in ji dale dodatne pristojnosti (v zvezi z začasnimi ukrepi, ki učinkujejo še pred pravnomočnostjo odločbe o odvzemu dovoljenja, v zvezi z nadzorom nad poslovanjem tudi z družbo za upravljanje povezanih oseb, itd.).

13.Družba za upravljanje je gospodarska družba, ki se ustanovi izključno za upravljanje investicijskih skladov. Nadzor nad poslovanjem družb za upravljanje in investicijskih skladov, kot že povedano, izvaja Agencija. Družba za upravljanje ne sme opravljati nobene druge dejavnosti, razen upravljanja investicijskega sklada (prvi odstavek 10. člena ZISDU). Zakon določa zelo stroge omejitve glede naložb družb za upravljanje v druge pravne osebe (12. člen), kakor tudi naložb v tiste investicijske sklade, ki jih sama upravlja (13. člen). Prav tako stroge določbe veljajo tudi za fizične osebe v družbah za upravljanje (delničarje, družbenike, člane uprave in druge zaposlene), ki so dolžne evidentirati nakup ali prodajo delnic, kadar to določa Zakon (14. člen ZISDU).

14.ZISDU v VIII. poglavju določa način in postopek nadzora nad poslovanjem investicijskih skladov in družb za upravljanje, ki ga opravlja Agencija. V postopku nadzora lahko Agencija na podlagi drugega odstavka 111. člena ZISDU brez omejitev pregleduje knjige, spise in dokumente družbe za upravljanje, ki se nanašajo na poslovanje investicijskih skladov. Če Agencija ob pregledu ugotovi nepravilnosti v poslovanju ali nepravilnosti pri vodenju poslovnih knjig, izda odredbo po prvem odstavku 112. člena ZSIDU, s katero družbi naloži, naj ugotovljene nepravilnosti v določenem roku odpravi. Zoper odredbo ni dovoljena pritožba. Če družba ne ravna v skladu z odredbo o odpravi nepravilnosti, lahko Agencija z odredbo po 119. členu ZSIDU začne postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti. Tudi zoper to odredbo ni dovoljena posebna pritožba (četrti odstavek 119. člena ZISDU). Pač pa je dovoljena pritožba zoper odločbo o odvzemu dovoljenja, ki jo izda Agencija. O pritožbi odloča Vrhovno sodišče (169. in 170. člen ZTVP). V primeru ugotovljenih hujših nepravilnosti iz prvega odstavka 112. člena, oziroma če Agencija začne postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti, lahko Agencija družbi za upravljanje začasno celo prepove upravljanje investicijskih skladov, ki jih upravlja (prvi odstavek 112. a člena ZISDU). V tem primeru Zakon dovoljuje pritožbo zoper to odločbo, vendar ta ne zadrži izvršitve (112.a člen).

15.V zvezi z navedbami, da zoper odredbo o odpravi nepravilnosti iz prvega odstavka 112. člena ZISDU ni dovoljena pritožba, pobudnica smiselno uveljavlja kršitev 25. člena Ustave (pravica do pravnega sredstva). Smisel določbe 25. člena Ustave je, ne le da vsakomur zagotavlja pravico do pravnega sredstva zoper odločbe, s katerimi se odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, ampak predvsem ta, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravne koristi. Če predpis tega ne omogoča, je po stališču Ustavnega sodišča v nasprotju z Ustavo (odločba št. U-I-98/91 - OdlUS I, 101 in odločba št. Up-134/95 - OdlUS V, 62).

16.Odredba o odpravi nepravilnosti iz prvega odstavka 112. člena ZISDU, nima narave odločbe, s katero se dokončno odloča o neki pravici, dolžnosti ali pravnem interesu pobudnice, oziroma s katero se postopek konča, ampak gre za odredbo, ki omogoča Agenciji vodenje postopka nadzora. Če zakon ne bi omogočal izdaje tovrstnih odredb, tudi izvajanje nadzora, kot se od Agencije po ZISDU zahteva, ne bi bilo mogoče. Tako ZPP (17., 18., 24., 83. člen itd.), kot drugi procesni zakoni poznajo sklepe, zoper katere ni dopustna pritožba. Kot izhaja iz konkretnega primera, se nadzor nad poslovanjem družbe, ne da bi bila Agenciji dana možnost pregleda dokumentacije nadzorovane družbe, ne bi mogel opraviti. Neizvršitev odredbe po prvem odstavku 112. člena ZISDU ima za posledico začetek postopka o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti. Ta se zaključi z odločbo, zoper katero se pobudnica lahko pritoži. Utemeljenost pritožbe zoper odločbo Agencije, pa tudi tistega dela, ki se nanaša na izdajo odredbe, preizkusi Vrhovno sodišče. Z vložitvijo tega pravnega sredstva je tako pobudnici v celoti dana možnost, da učinkovito brani svojo pravno korist, in zato smiselno zatrjevana kršitev 25. člena Ustave ni podana.

17.Pobuda je očitno neutemeljena tudi v delu, ki se nanaša na določbe o dolžnosti izročitve dokumentacije Agenciji. ZISDU jasno določa, da Agencija brez omejitev pregleduje dokumentacijo, česar pobudnica v svoji vlogi ne izpodbija. Jasno je, da ta pregled ne pomeni zgolj vpogleda vanjo, saj dokumentacija ureja večinoma zahtevno področje sklepanja finančnih poslov, ter zato zahteva podrobnejšo analizo oziroma študijo le-te. Seveda pa so Agencija oziroma njeni delavci dolžni varovati poslovno skrivnost, ki izhaja iz narave razmerja med Agencijo in tretjimi osebami, ter poslovno skrivnost, ki je določena s posebnimi predpisi, tudi po prenehanju dolžnosti oziroma delovnega razmerja (157. člen ZTVP). Po navedenem torej očitno ne gre za kršitev 74. člena Ustave.

18.Navedbe pobudnice, da izpodbijane zakonske določbe nasprotujejo temeljnim in občim principom, uveljavljenim s temeljnimi načeli v mednarodnem in primerjalnem pravu, pa so zgolj pavšalne. Ker jih pobudnica ni z ničimer utemeljila, jih Ustavno sodišče ni presojalo.

C.

19.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen