- Napreden AI iskalnik za hitro iskanje primerov
- Dostop do celotne evropske in slovenske sodne prakse
- Samodejno označevanje ključnih relevantnih odstavkov
Podobni dokumenti
Ogledaj podobne dokumente za vaš primer.Prijavi se in poglej več podobnih dokumentov
VSRS Sodba X Ips 6/2025
ECLI:SI:VSRS:2025:X.IPS.6.2025 Upravni oddelek
Z nami najdeš vse. Preizkusi zdaj!
Samo zamislim si kaj bi rada da piše v sodbi, to vpišem v iskalnik, in dobim kar sem iskala. Hvala!
Tara K., odvetnica
Jedro
Javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa. Ta obstaja, vse dokler obstaja stanje nezakonite gradnje, to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor, in zahteva, da se vzpostavi zakonito stanje, ki bo v skladu s predpisi oziroma prostorskimi akti, ki med drugim varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, ki spada med temeljne ustavne vrednote, ter določajo načine urejanja prostora kot omejene in nenadomestljive naravne dobrine s premišljenim poseganjem v prostor, vključno z varstvom pred pretirano pozidanostjo. Prav tako je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice že presodilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja.
Oseba, ki ji je zaradi nelegalne gradnje s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, niti ne more imeti upoštevnih, v pravu utemeljenih legitimnih pričakovanj, da ji na podlagi tega izvršilnega naslova po določenem (tudi daljšem) časovnem obdobju vendarle ne bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe. Pravo namreč zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe v tem primeru ne predvideva, prav nasprotno - izrecno določa, da dejstvo, da sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan v 30 dneh od nastanka izvršljivosti odločbe, ne izključuje obveznosti njegove izdaje.
Izrek
I.Revizija se zavrne.
II.Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.
Obrazložitev
1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), št. P3562-1472/2005-24 z dne 13. 11. 2020, s katerim je ta ugotovil, da je odločba z dne 15. 9. 2000 - s katero je bilo tožniku naloženo, da mora v roku 60 dni po njenem prejemu odstraniti stanovanjski objekt v gradnji na zemljišču s parc. št. 915/2, k. o. ..., in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške - postala izvršljiva 9. 12. 2000, ter odločil, da se dovoli njena izvršba (1. točka izreka), da mora tožnik stanovanjski objekt odstraniti v naknadnem roku do 15. 2. 2022, po preteku tega roka pa bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec, pri čemer bo tožnik o datumu izvršbe naknadno obveščen (2. točka izreka), da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (3. točka izreka) in da pritožba zoper sklep ne zadrži njegove izvršitve (4. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-316/2020 z dne 26. 7. 2021, tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo.
2.Upravno sodišče je v razlogih izpodbijane sodbe zavrnilo tožnikov ugovor, da je izvršitev odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 15. 9. 2000 zastarala. Poudarilo je, da ne Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ) ne določata zastaranja (izvršitve odločbe o inšpekcijskem ukrepu v zvezi z nelegalnim objektom). Po presoji Upravnega sodišča se tožnik tudi ne more uspešno sklicevati na načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) v smislu, da je prvostopenjski upravni organ posegel v njegovo pričakovano pravico, saj to načelo varuje pred protiustavnim posegom države tistega, čigar pravni položaj je zakonit. Tožnikov pravni položaj pa je zaradi nelegalne gradnje in izrečenega inšpekcijskega ukrepa v zvezi z njo nezakonit. Po presoji Upravnega sodišča tožnik tudi ne more uspeti s sklicevanjem na sodni odločbi Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014, saj je v obravnavanem primeru predmet izvršbe inšpekcijska odločba, ki se glasi na nedenarno obveznost (odstranitev nelegalnega objekta) in ne na davčno oziroma drugo nedavčno denarno obveznost, kot to velja za navedeni odločbi. Dodalo je še, da je 30-dnevni rok za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe iz drugega odstavka 290. člena ZUP instrukcijski, kar izhaja že iz same določbe, po kateri dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje njegove izdaje.
3.Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 126/2024-6 z dne 20. 11. 2024 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je stališče Upravnega sodišča, da izvršitev nedenarnih obveznosti v upravnih zadevah ne zastara, pravilno in v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
4.Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi tega sklepa vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v ponovno odločanje oziroma podrejeno izpodbijano sodbo spremeni. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.
5.Toženka na revizijo ni odgovorila.
K I. točki izreka
6.Revizija ni utemeljena.
7.Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).
Bistvene navedbe revidenta
8.Revident navaja, da GZ glede izvršbe določa le, da se ta opravi po drugih osebah (90. člen) ali s prisilitvijo (91. člen). Drugih določb glede izvrševanja odločb, s katerimi je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta (tudi o zastaranju izvršitve odrejenih ukrepov), GZ ne vsebuje. Bistveno enake določbe glede izvršbe so tudi v Gradbenem zakonu (Uradni list RS, št. 199/21 in nasl., v nadaljevanju GZ-1). Posledično se za izvršitev upravnih odločb, s katerimi so bili naloženi ukrepi, uporabljajo določbe ZUP. Opozarja, da ZUP določb, ki bi se nanašale na zastaranje ali v katerih bi bil določen zastaralni rok, ne vsebuje.1 Druga0de Zakon o dav0dnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) v 125. 0d lenu dolo0da, da pravica do izterjave davka zastara v petih letih od dneva, ko bi ga bilo treba pla0dati. V primeru naknadno ugotovljene obveznosti v dav0dnem nadzoru pa relativni rok zastaranja pravice do izterjave davka te0de od dneva izvr61ljivosti odmerne odlo0dbe. Tudi iz sodne prakse izhaja stali610d e, da izvr61itev upravnih odlo0db zastara.2
9.Prepri0dan je, da je zaradi nedolo0denosti zastaralnega roka za izvr61itev in61pekcijskih odlo0db, izdanih v zvezi z nelegalnimi gradnjami, trenutna ureditev v ZUP in GZ oziroma GZ-1 v nasprotju z na0delom pravne dr7eave iz 2. 0d lena Ustave. Drugi odstavek 290. 0d lena ZUP namre0d dolo0da le instrukcijski rok. Vrhovnemu sodi610du zato predlaga, da za0dne postopek za oceno ustavnosti ZUP in GZ v delih, v katerih ne dolo0data roka, v katerem je treba upravno odlo0dbo izvr61iti. Nedolo0denje tak61nega roka upravnemu organu omogo0da, da izvr61itev upravne odlo0dbe dovoli kadarkoli, ne glede na to, koliko 0dasu je preteklo od izdaje upravne odlo0dbe. Revident meni, da institut zastaranja poleg varstva dol7enikov in zagotavljanja sorazmernosti med obveznostjo dol7enika in upnika zasleduje tudi javni interes, ki je, da se negotovost, povezana z mo7enostjo uveljavljanja zahtevkov oziroma obveznosti, 0dim prej kon0d a, s 0dim se varuje na0delo pravne varnosti in zaupanja v pravo. 0ceprav je rok iz 290. 0d lena ZUP instrukcijski, ka7ee te7enjo zakonodajalca, da oblastni organi 0dim prej dose7ejo izpolnitev nalo7eenih obveznosti in svoje zahtevke uveljavljajo v primernem (kratkem) 0dasu. Tak je tudi namen zastaranja.
10.Revident poudarja, da je prvostopenjski upravni organ s tem, ko je po ve0d kot 20 letih od izdaje in61pekcijske odlo0dbe izdal sklep o dovolitvi izvr61be, ravnal tako v nasprotju z 290. 0d lenom ZUP kot tudi pri njemu ustvaril la7e ni ob0dek pravne varnosti, na katerega se je zanesel. Utemeljeno je namre0d pri0dakoval, da mu prvostopenjski upravni organ objekta ne bo odstranil in da ga bo lahko legaliziral kadarkoli. Prepri0dan je, da le dejstvo, da zastaralni rok za izvr61itev upravne odlo0dbe ni dolo0den, ne pomeni, da gre za nezastarljivo obveznost oziroma nezastarljivost izvr61itve upravnih odlo0db. 0ce obveznost ne zastara, mora biti to zaradi na0dela zaupanja v pravo posebej dolo0deno.3 0ce ni, mora sodi610de ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve nastopilo, kar izhaja tudi iz sodne prakse.4 Ni7eja sodi610da pri zastaranju upravnih obveznosti, ko zastaranje izvr61itve obveznosti ni dolo0deno, uporabljajo tretji odstavek 125. 0d lena ZDavP-2.
11.Revident izpostavlja, da zastaranje izvr61itve sankcij predvidevata tudi 92. 0d len Kazenskega zakonika (KZ-1) in 44. 0d len Zakona o prekr61kih (ZP-1). Institut zastaranja temelji na domnevi, da po poteku dolo0denega 0d asa od storitve dejanja pregon in izvr61itev sankcije nista ve0d smiselna, saj zaradi 0dasovne oddaljenosti med dejanjem in pravnim odzivom nanj ni ve0d utemeljeno pri0dakovati, da bo zapoznela reakcija dosegla svoj namen, kar je pomembno tudi s stali610d a zaupanja v pravo.5 Enako po revidentovem mnenju velja za upravno izvr61bo nedenarnih obveznosti.
12.Glede na vse navedeno meni, da je razlaga, po kateri izvr61itev upravnih odlo0db ne zastara, v nasprotju z na0deloma pravne dr7eave in pravne varnosti, saj stranke pu610a v negotovosti, ali in kdaj bo oblastni organ zahteval izpolnitev obveznosti, ter jim daje ob0dek, da v 0dasu do ugotovitve izvr61ljivosti odlo0dbe in izdaje sklepa o dovolitvi izvr61be lahko svoje obveznosti oziroma pomanjkljivosti, zaradi katerih je bila upravna odlo0dba izdana, popravijo. Poleg tega meni, da je Upravno sodi610de z navedenim stali610dem ravnalo tudi v nasprotju z 22. 0d lenom Ustave, saj je neobrazlo7eeno odstopilo od ustaljene sodne prakse.
Zakonska ureditev
13.GZ dolo0da, da se, ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali druga0dna sanacija objekta, v odlo0dbi in61pekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti za0del postopek izvr61be nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (prvi odstavek 89. 0d lena GZ). Pri izvajanju izvr61be po drugih osebah se upo61teva stopnja javnega interesa po naslednjih merilih: (1) pravno stanje izdanih upravnih aktov, na podlagi katerih se opravlja izvr61ba, (2) fizi0dne in druge lastnosti objekta, (3) vpliv objekta na ljudi in okolje, (4) lega objekta, (5) objekt v javni rabi ali objekt, v katerem se opravlja dejavnost, ter (6) mo7enost legalizacije (drugi odstavek 89. 0d lena GZ).
14.ZUP pa med drugim dolo0da, da organ, ki je pristojen za upravno izvr61bo, izda po uradni dol7enosti ali na zahtevo upravi0denca sklep o dovolitvi izvr61be. S sklepom se ugotovi, da je odlo0dba, ki naj se izvr61i, postala izvr61ljiva, kdaj je postala izvr61ljiva in dolo0di na0din izvr61be. Zoper ta sklep je dovoljena prito7eba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. 0d lena ZUP). Sklep o dovolitvi izvr61be odlo0dbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dol7enosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvr61bo, izdati brez odla61anja, ko je tak61na odlo0dba postala izvr61ljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvr61ljiva, 0de ni s posebnimi predpisi dolo0deno druga0de. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izklju0duje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. 0d lena ZUP).
Presoja revizijskega vprašanja
15.V obravnavani zadevi se mora Vrhovno sodišče soočiti z vprašanjem, ali izvršitev pravnomočne upravne odločbe, s katero je zaradi nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, zastara.
16.Vrhovno sodišče ugotavlja, da veljavni predpisi6 zastaranja izvr61itve pravnomo0dne upravne odlo0dbe, s katero je nalo7een in61pekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prej61njega stanja zaradi nelegalne gradnje, ne dolo0dajo. V zvezi s tak61no zakonsko ureditvijo je Vrhovno sodi610de 7ee sprejelo stali610de, da je institut zastaranja pri upravnopravnih razmerjih tudi sicer relativno redek in da je v primeru, ko ga je treba vzpostaviti, izrecno dolo0den z zakonom.7
17.ZUP tako dolo0da le, kot 7ee navedeno, da mora sklep o dovolitvi izvr61be odlo0dbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dol7enosti, organ, pristojen za upravno izvr61bo, izdati brez odla61anja, ko je tak61na odlo0dba postala izvr61ljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvr61ljiva, 0de ni s posebnimi predpisi dolo0deno druga0de. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izklju0duje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. 0d lena ZUP). Tako je tudi Vrhovno sodi610de 7e potrdilo, da zaradi dejstva, da sklep o dovolitvi izvr61be ni bil izdan v roku iz drugega odstavka 290. 0d lena ZUP, ta ni nezakonit.8
18.Tak61na zakonska ureditev, ki ne dolo0da zastaranja izvr61itve pravnomo0dne upravne odlo0dbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje nalo7ena odstranitev in vzpostavitev prej61njega stanja, po presoji Vrhovnega sodi610da tudi ni v nasprotju z ustavnimi na0deli pravne varnosti in zaupanja v pravo kot delom na0dela pravne dr7eave (2. 0d len Ustave).
19.Ustavno sodi610de v svoji dosedanji ustavnosodni praksi ustavnih na0del pravne varnosti in zaupanja v pravo ni napolnilo na na0din, da bi morala biti nezastarljivost izvr61itve pravnomo0dne upravne odlo0dbe, s katero je nalo7een in61pekcijski ukrep odstranitve nelegalne gradnje in vzpostavitev prej61njega stanja, z zakonom izrecno predpisana, niti da nezastarljivost izvr61itve tak61ne odlo0dbe lahko pomeni nedopusten poseg v 2. 0d len Ustave, za kar se zavzema revident. Ima pa po ustaljeni ustavnosodni presoji zastaranje v kaznovalnih postopkih ustavnopravni pomen (tudi) z vidika pravne varnosti in na0dela zaupanja v pravo. Z vidika teh na0del je namre0d pomembno, da posameznik ni v negotovosti glede tega, v kak6dnem 0dasovnem obdobju lahko dr7eava posega v njegove pravice, posebej v njegove 0dlovekove pravice.9 Po stali610du Ustavnega sodi610da dr7eava v pravice posameznika - razen izjemoma - ne more posegati neomejeno in nesorazmerno dolgo. Institut zastaranja, ki ga poznata tako kazensko pravo kot tudi pravo o prekr61kih, po razlogovanju Ustavnega sodi610da temelji na domnevi, da po poteku dolo0denega 0d asa od storitve dejanja pregon in izvr61itev sankcije nista ve0d smiselna, saj zaradi 0dasovne oddaljenosti med dejanjem in pravnim odzivom nanj ni ve0d utemeljeno pri0dakovati, da bo zapoznela reakcija dosegla svoj namen.10
To pa ne velja za primer izdane pravnomočne upravne odločbe, s katero je v primeru nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, saj javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa.
Inšpekcijsko ukrepanje je namreč usmerjeno zlasti v varstvo javnega interesa in v tovrstnih primerih javni interes za vzpostavitev prejšnjega stanja, torej za izvršitev pravnomočne upravne odločbe, obstaja, dokler obstaja nelegalna gradnja, s katero je nedovoljeno poseženo v prostor.
20.Po drugi strani drži, da iz (novejše) ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja stališče, kot pravilno opozarja revident, da načeli pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo iz 2. člena Ustave terjata, da (denarna) terjatev države po določenem času mora zastarati. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018 - v katerem je šlo za vprašanje zastaranja terjatve države na podlagi 48. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP) - presodilo, da spoštovanje ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terja, da je nezastarljivost določene terjatve z zakonom izrecno določena. To pomeni, da terjatev mora zastarati, sodišče pa mora ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve iz navedene določbe ZBPP nastopilo. Gre za pravno praznino, ki jo je treba zapolniti ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravnih pravil o zastaranju.
Prav tako je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 267/2017 z dne 9. 10. 2024 - v katerem je presojalo plačilo nadomestila za rabo vode - odločilo, da načeli pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo iz 2. člena Ustave terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja.
Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča predstavljena stališča, ki jih je Vrhovno sodišče torej sprejelo glede denarnih terjatev države, v obravnavani zadevi niso uporabljiva.
21.V obravnavanem primeru namreč ne gre za odmero denarne terjatve države, temveč za izvršitev s pravnomočno upravno odločbo naloženega inšpekcijskega ukrepa, katerega namen je vzpostavitev (prejšnjega) zakonitega stanja pred postavitvijo nelegalne gradnje. Opisanih stališč, ki se nanašajo na vprašanje zastaranja denarnih terjatev države, zato ni mogoče kar neposredno aplicirati na konkretni primer, kot bi to sicer v skladu z načelom enakosti (14. člen Ustave) in načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave) zavezovalo Vrhovno sodišče. Vendar pa tudi nadaljnja vsebinska presoja pokaže, da načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo v tem primeru ne vzpostavljata ravni ustavnopravnega varstva, ki bi zahtevala zastaranje izvršitve upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložena vzpostavitev prejšnjega stanja.
22.Ustavno sodišče je namreč po eni strani že presodilo, da iz načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) med drugim izhaja tudi zahteva, da so posamezne sodne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov in po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne.
Poleg tega je po drugi strani odločilo, da ker je načelo varstva zaupanja v pravo splošno pravno načelo in ne neposredno ena od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v tako imenovanem tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.
Prav tako je v pravni teoriji nesporno, da lahko v konkretnem primeru pridemo do situacije, da za isti konkretni dejanski stan uporabimo več načel hkrati (a z različno stopnjo intenzivnosti, ki niansira različna pravna načela tako, da se med seboj ne izključujejo) ali da eno ali več pravnih načel (celo) izključimo, če imamo razloge za to, da je v konkretnem primeru močnejše neko drugo načelo.
23.V obravnavanem primeru je tako po presoji Vrhovnega sodišča poleg načela pravne varnosti oziroma zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ki torej med drugim zahteva tudi stabilnost pravnomočnih sodnih odločitev, treba upoštevati tudi načelo zakonitosti (2. člen Ustave) ter varstvo pravice do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave) in varstvo zemljišč (71. člen Ustave). V tem okviru je pomembno naslednje.
24.Na eni strani, kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo v 19. točki te obrazložitve, javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa. Ta obstaja, vse dokler obstaja stanje nezakonite gradnje, to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor, in zahteva, da se vzpostavi zakonito stanje, ki bo v skladu s predpisi oziroma prostorskimi akti, ki med drugim varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, ki spada med temeljne ustavne vrednote, ter določajo načine urejanja prostora kot omejene in nenadomestljive naravne dobrine s premišljenim poseganjem v prostor, vključno z varstvom pred pretirano pozidanostjo.
Prav tako je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) že presodilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja.
25.Na drugi strani pa oseba, ki ji je zaradi nelegalne gradnje s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, niti ne more imeti upoštevnih, v pravu utemeljenih legitimnih pričakovanj, da ji na podlagi tega izvršilnega naslova po določenem (tudi daljšem) časovnem obdobju vendarle ne bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe. Pravo namreč zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe, kot že pojasnjeno, v tem primeru ne predvideva, prav nasprotno - izrecno določa, da dejstvo, da sklep o dovolitvi izvršbe ni bil izdan v 30 dneh od nastanka izvršljivosti odločbe, ne izključuje obveznosti njegove izdaje. To stališče dodatno potrjuje tudi okoliščina, da je bila v pravni red določba drugega odstavka 89. člena GZ, ki določa merila, po katerih se pri izvajanju izvršbe po drugih osebah upošteva stopnja javnega interesa, vnesena prav iz razloga, ker v praksi glede na "zatečeno situacijo" po že izdanih sklepih o dovolitvi izvršbe do izvršb s strani države ni prihajalo.
Zato glede na takšno zakonsko ureditev, ki torej upošteva sistemske zamude države pri izvrševanju teh inšpekcijskih ukrepov, tudi daljši časovni zamik od izvršljivosti odločbe do izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe ne more vzpostaviti legitimnega pričakovanja, da pristojni organ tega sklepa (sploh) ne bo izdal. Podobno stališče izhaja tudi iz sodbe ESČP v zadevi Hamer proti Belgiji, v kateri se je sicer ugotovljeno dejansko stanje razlikovalo od tu obravnavane zadeve in v kateri je ESČP presojalo morebitno kršitev 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), vendar pa to v ničemer ne zmanjšuje relevantnosti tam zavzetih stališč. ESČP je tako med drugim izpostavilo, da dejstvo, da pritožnica ob gradnji nelegalnega objekta ni bila njegova lastnica in da pristojni organi več let niso ukrepali, pritožnici ni moglo ustvariti upravičenega vtisa, da zoper njo ne more biti uveden postopek, zlasti ker po belgijskem pravu očitano dejanje ni bilo predmet zastaranja.
Ustavno sodišče pa je v odločbi U-I-203/23 z dne 22. 5. 2025 - v kateri je presojalo ustavnoskladnost 146. člena GZ-1, ki je urejal izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja (to je za objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 2005) - jasno poudarilo, da posamezniki, ki so na nedovoljen način posegli v prostor, s tem svojim dejanjem niso pridobili pravic, ki bi jih varovale pred prisilno odstranitvijo tako zgrajenega objekta.
Iz tega stališča Ustavnega sodišča tako nedvoumno izhaja, da Ustava zgolj zaradi (daljšega) poteka časa nelegalno zgrajenih objektov ne varuje.
26.Poleg tega je po presoji Vrhovnega sodišča treba upoštevati tudi, da ima taka oseba zoper sklep o dovolitvi izvršbe zagotovljeno pravico do pritožbe (292. člen ZUP), s katero je tega mogoče izpodbijati iz vseh pritožbenih razlogov, ki se nanašajo neposredno na izvršbo, in zatem sodno varstvo v upravnem sporu.
27.Navedeno pomeni, da zakonska ureditev, ki ne določa zastaralnega roka za izvršitev pravnomočne upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, po presoji Vrhovnega sodišča ni v nasprotju z 2. členom Ustave. To pa ne pomeni, da pristojnega organa kljub temu ne zavezuje določba, po kateri mora sklep o dovolitvi izvršbe izdati brez odlašanja, ko je odločba, izdana po uradni dolžnosti, postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno (prva poved drugega odstavka 290. člena ZUP).
28.Takšno stališče glede na obrazloženo tudi ne pomeni nedopustnega odstopa od ustaljene sodne prakse, ki bi nasprotoval pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
29.Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje, ali je stališče Upravnega sodišča, da izvršitev nedenarnih obveznosti v upravnih zadevah ne zastara, pravilno in v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave ter pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, je tako pritrdilen, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.
Revizijska presoja v obravnavani zadevi
30.V obravnavanem primeru je prvostopenjski upravni organ 13. 11. 2020 izdal sklep, št. P3562-1472/2005-24, s katerim je ugotovil, da je odločba z dne 15. 9. 2000 - s katero je bilo revidentu naloženo, da mora v roku 60 dni po njenem prejemu odstraniti stanovanjski objekt v gradnji na tam navedenem zemljišču, in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške - postala izvršljiva 9. 12. 2000, ter odločil, da se dovoli njena izvršba.
31.Upravno sodišče je revidentov ugovor, da je izvršitev navedene odločbe z dne 15. 9. 2000 zastarala, zavrnilo. Pojasnilo je, da ne ZUP ne GZ zastaranja izvršitve upravnih odločb ne določata, ter presodilo, da se revident ne more uspešno sklicevati na načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), saj njegov pravni položaj zaradi nelegalne gradnje in izrečenega inšpekcijskega ukrepa ni zakonit, niti na sodni odločbi Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014, saj je predmet izvršbe inšpekcijska odločba, ki se glasi na nedenarno obveznost in ne na davčno oziroma drugo nedavčno denarno obveznost. Dodalo je še, da je 30-dnevni rok za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe iz drugega odstavka 290. člena ZUP instrukcijski.
32.Glede na predstavljena materialnopravna izhodišča je izpodbijana sodba Upravnega sodišča v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Kot neutemeljen se namreč izkaže tudi revidentov ugovor, da je lahko upravičeno pričakoval, da prvostopenjski upravni organ sklepa o dovolitvi izvršbe ne bo izdal in da bo lahko sporni objekt legaliziral kadarkoli. Prav tako pa tudi ne drži njegov ugovor, da izvršitev navedene odločbe z dne 15. 9. 2000 ni več smiselna, saj bo z njeno izvršitvijo (še vedno) dosežen njen namen. To je odstranitev nelegalne gradnje in s tem varstvo prostora kot omejene naravne dobrine pred nelegalnimi posegi. Vrhovno sodišče je zato revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.
K II. točki izreka
33.Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.
Odločitev senata
Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval vrhovni sodnik dr. Kerševan, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.
-------------------------------
1Sklicuje se na 288., 290. in 293. člen ZUP.
2Sklicuje se na sklep Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 in sodbo Upravnega sodišča I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014.
3Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018.
4Sklep Višjega sodišča v Ljubljani III Ip 823/2018 z dne 25. 4. 2018 ter sodbi Upravnega sodišča I U 1275/2022 z dne 24. 11. 2024 in I U 279/2013 z dne 18. 3. 2014.
5Odločba Ustavnega sodišča U-I-479/18, Up-469/15 z dne 24. 10. 2019.
6Ob izdaji spornega sklepa o izvršbi je na tem področju poleg ZUP veljal GZ, zdaj pa velja GZ-1.
7Sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 242/2014 z dne 21. 12. 2015, točka 16.
8Sodba X Ips 935/2006 z dne 26. 3. 2009, točka 8.
9Odločba Ustavnega sodišča U-I-479/18-14, Up-469/15-33 z dne 24. 10. 2019, točka 13.
10Prav tam, točka 9.
11Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 375/2012 z dne 15. 5. 2013, točka 11.
12Na katerega se sklicuje tudi revident.
13Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018, točka 13.
14Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 267/2017 z dne 9. 10. 2024, točka 13.
15Sodba Vrhovnega sodišča II Ips 85/2021, točka 12.
16Odločba Ustavnega sodišča Up-188/02 z dne 11. 12. 2003, točka 4.
17Odločba Ustavnega sodišča Up-95/16 z dne 14. 3. 2019, točka 20.
18Odločba Ustavnega sodišča U-I-89/99 z dne 10. 6. 1999, točka 7.
19Pavčnik, M.: Argumentacija v pravu. 4., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2022, str. 407-408.
20To nezakonito stanje lahko preneha bodisi z vzpostavitvijo prejšnjega stanja bodisi z legalizacijo objekta.
21Avbelj, M. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije: 71. člen. Evropska pravna fakulteta Nove univerze, Ljubljana 2019, str. 569.
22
23Sodba ESČP v zadevi Hamer proti Belgiji, št. pritožbe 21861/03, z dne 27. 11. 2007, točka 78.
24GZ-1 to določbo vsebuje v tretjem odstavku 101. člena.
25Res da šele leta 2017 s sprejemom GZ.
25Tako predlog GZ, EVA 2015-2550-0004, str. 154.
26V obravnavani zadevi se dopuščeno revizijsko vprašanje nanaša le na skladnost zakonske ureditve z 2. in 22. členom Ustave, ne pa tudi na njeno skladnost s 33. členom Ustave in Protokolom št. 1 k EKČP.
27Prav tam, točka 85.
28Odločba Ustavnega sodišča U-I-203/23 z dne 22. 5. 2025, točka 32.
29Sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 242/2014 z dne 21. 12. 2015, točka 13.
30Sklep Vrhovnega sodišča I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, točki 14 in 15.
***********************************
ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA DR. ERIKA KERŠEVANA
Povezava na PDF dokument
RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 290, 290/2
Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 2, 71, 72
Pridruženi dokumenti:*
*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.