Jedro

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu.

V primeru, ko se opravlja delo na črno, je na podlagi jasnih določb ZPDZC, ki ne potrebujejo razlage, za ukrepanje pristojen Tržni inšpektorat, ki je ukrepal tudi v obravnavanem primeru. Ali je mogoče sankcije izreči (tudi) po ZLD ali ZZDej za ta primer ni relevantno.

Po presoji Vrhovnega sodišča revident ni obrazložil, še manj pa izkazal, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev – prepoved opravljanja lekarniške dejavnosti v eni izmed podružnic. Zelo hude posledice izpodbijane odločbe, ki naj bi se odražale na lokalnem prebivalstvu, torej v sferi drugih oseb (pri čemer revident niti ne zatrjuje, da bi bila tem osebam zaradi izpodbijane odločbe onemogočena preskrba z zdravili ali da bi bil dostop do dejavnosti lekarne povezan z nesorazmernimi stroški, izgubo časa ali podobno), pa za presojo dovoljenosti revizije v zadevi, kot je obravnavana, niso relevantne.

Zelo hude posledice morajo z izpodbijano odločbo nastati revidentu, ne pa drugim osebam.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (revident) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša tudi stroške postopka.

K I. točki izreka:

2. Revizija ni dovoljena.

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo revidentovo tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, tržne inšpektorice Tržnega inšpektorata RS, Območne enote Koper – Postojna, št. 0610-701/2014-3-35003 z dne 31. 1. 2014, s katero je bilo na podlagi četrtega odstavka 13. člena takrat veljavnega Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC)(1) revidentu z dnevom prejema te odločbe prepovedano opravljanje lekarniške dejavnosti v tam navedeni lekarniški podružnici kot delo na črno (ker je pričel opravljati lekarniško dejavnost, preden je ministrstvo, pristojno za zdravstvo, v skladu s 6. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) ugotovilo, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene z ZLD in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi; 1. točka izreka odločbe), odločeno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka odločbe) ter da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (3. točka izreka odločbe). Tožena stranka je z odločbo, št. 0211-14/2014-4-MC z dne 4. 4. 2014, revidentovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnila kot neutemeljeno (1. točka izreka odločbe) in odločila, da stroškov v pritožbenem postopku ni bilo (2. točka izreka odločbe).

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, na katero se sklicuje revident, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

6. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367.b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

7. Revizija po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 92/2010 z dne 22. 4. 2010 in X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010) ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z jezikovno razlago zakonskega besedila. Pomembno pravno vprašanje je le tisto vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi.

8. Revident kot pomembna pravna vprašanja, o katerih Vrhovno sodišče še ni odločalo, izpostavlja: - „ali je Tržni inšpektorat RS kot državni organ pristojen, da v okviru svojih inšpekcijskih pooblastil pri posameznem inšpekcijskem zavezancu presoja spoštovanje določb ZLD oziroma ali izvajanje nadzora nad spoštovanjem teh določb pomeni ravnanje v nasprotju z določbami 35. člena ZLD, v katerem je nedvoumno določeno, da se opravljanje lekarniške dejavnosti nadzira v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), pri čemer za kršitev določbe 6. člena ZLD zakon predvideva le denarno kazen, ne pa kakšne drugačne sankcije, zlasti pa ne prepovedi opravljanja lekarniške dejavnosti, ki jo je izrekel Tržni inšpektorat“, - „ali je Tržni inšpektorat pristojen in ali ima zakonska pooblastila, da lahko na področju lekarniške dejavnosti izreče (trajni) ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti“, - „ali Tržni inšpektorat lahko izreka sankcije na področju zdravstvene dejavnosti, ki spada v okvir javne službe (torej v okvir netržne dejavnosti) po določbi 4. člena ZZDej – v določbi 76. člena ZZDej je namreč nedvoumno navedeno, kateri nadzorni organi lahko opravljajo nadzor nad izvajanjem tega zakona in kako se izvaja, med njimi pa ni navedenega Tržnega inšpektorata kot nadzornega organa“ in - „ali je ravnanje organa prve stopnje, ko je za domnevno kršitev določene pravne norme (6. člena ZZDej) v specialnem predpisu uporabil pravno sankcijo, ki je isti zakon, ki predpisuje normo, sploh ne predvideva, v direktnem nasprotju z načelom zakonitosti in pravne varnosti“.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča se vsa navedena vprašanja smiselno nanašajo na vprašanje pristojnosti Tržnega inšpektorata, ki je izdal izpodbijano odločbo na podlagi določb tedaj veljavnega ZPDZC. Ta je v prvi alineji prvega odstavka 3. člena med drugim določal, da se za delo na črno šteje opravljanje dejavnosti oziroma dela, če pravna oseba (po prvem odstavku 2. člena ZPDZC je to gospodarska družba, zadruga, zavod oziroma druga pravna oseba, ki opravlja registrirano dejavnost) nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje registrirane ali v temeljnem aktu določene dejavnosti. V obravnavanem primeru je prvostopenjski organ (Tržni inšpektorat) izdal izpodbijano odločbo na podlagi 13. člena ZPDZC, ki je določal nadzorne organe, pristojne za ugotavljanje kršitev določb tega zakona. Pristojnost Tržnega inšpektorata izhaja iz prve alineje prvega odstavka tega člena, ki določa, da Tržni inšpektorat nadzoruje kršitve določb 3. in 4. člena ter prve alineje prvega odstavka in drugega, tretjega in četrtega odstavka 6. člena ZPDZC. Če se opravlja delo na črno iz 3. člena ZPDZC, izda prekrškovni organ iz prvega odstavka tega člena odločbo, s katero prepove opravljanje tega dela (četrti odstavek 13. člena ZPDZC).

10. V primeru torej, ko se opravlja delo na črno, je na podlagi citiranih in po presoji Vrhovnega sodišča jasnih določb ZPDZC, ki ne potrebujejo razlage, za ukrepanje pristojen Tržni inšpektorat, ki je ukrepal tudi v obravnavanem primeru. Ali je mogoče sankcije izreči (tudi) po ZLD ali ZZDej, zato za ta primer ni relevantno. Revident zato izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazal. 11. Po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

12. Revident zatrjuje, da mu je bilo z izpodbijano odločbo prepovedano trajno opravljanje temeljne lekarniške dejavnosti in to v nasprotju z določbo 37. člena ZLD, ki predvideva le izrekanje sankcij začasne narave. Izrečena prepoved se tako v dejanskem kot tudi pravnem smislu približuje ukrepom delnega odvzema poslovne sposobnosti. Prav tako pravna sredstva zoper to odločbo ne zadržijo njene izvršitve, zaradi česar revident ne glede na vloženo pritožbo in sodno varstvo ne sme opravljati lekarniške dejavnosti v svoji enoti in s tem oskrbovati lokalnega prebivalstva z zdravili, zaradi česar posledice izpodbijane odločbe presegajo revidentovo sfero.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča revident ni obrazložil, še manj pa izkazal, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev – prepoved opravljanja lekarniške dejavnosti v eni izmed podružnic. Zelo hude posledice izpodbijane odločbe, ki naj bi se odražale na lokalnem prebivalstvu, torej v sferi drugih oseb (pri čemer revident niti ne zatrjuje, da bi bila tem osebam zaradi izpodbijane odločbe onemogočena preskrba z zdravili ali da bi bil dostop do dejavnosti lekarne povezan z nesorazmernimi stroški, izgubo časa ali podobno), pa za presojo dovoljenosti revizije v zadevi, kot je obravnavana, niso relevantne. Vrhovno sodišče je namreč že v več zadevah sprejelo stališče, da morajo zelo hude posledice nastati z izpodbijano odločbo za revidenta, ne pa za druge osebe (npr. X Ips 378/2011, X Ips 152/2013). Glede na navedeno tudi pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazan.

14. Vrhovno sodišče je zato revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

15. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Uradni list RS, št. 12/2007 – UPB1, 29/2010 in 57/2012.