Jedro

Sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe je v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa ugotovil, da je druga točka izreka inšpekcijske odločbe, št. P356-02-01-678/2004-143 z dne 12. 3. 2018, postala dne 2. 10. 2018 izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba, v 2. točki izreka odločil, da morata tožnika na svoje stroške na zemljišču parc. št. 677/5, k.o. ..., odstraniti zidano-lesen objekt, maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 14 m x 9,4 m, ki po višini obsega klet, pritličje in mansardo, z večkapno streho, ter vzpostaviti prejšnje stanje v dodatnem roku do 1. 3. 2019; po preteku tega roka bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec, v 3. točki izreka, da v izvršilnem postopku do sedaj posebni stroški niso nastali in v 4. točki izreka, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršitve. V obrazložitvi je navedel, da je bila tožnikoma z 2. točko izreka inšpekcijske odločbe z dne 12. 3. 2018 odrejena obveznost odstranitve zgoraj opisanega objekta. Na inšpekcijskem pregledu z dne 26. 10. 2018 je bilo ugotovljeno, da tožnika odločbe nista izvršila, saj objekta nista odstranila, zaradi česar je organ, skladno 290. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ugotovil izvršljivost odločbe, opozoril pa je tudi na 297. člen ZUP. Organ je presodil, da odrejeni način izvršbe omogoča izpolnitev obveznosti tožnikoma kot zavezancema v celoti. Dodatni rok je dovolj dolg, da lahko tožnika objekt v celoti odstranita, pri čemer so upoštevane pričakovane vremenske razmere.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnikov in še dodal, da pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve (146. člen Zakona o graditvi objektov – v nadaljevanju ZGO-1). V tem postopku ni mogoče izpodbijati pravilnosti same inšpekcijske odločbe. Tožnikoma tudi ni mogoče naložiti drugačne obveznosti, kot je določena v izvršilnem naslovu. Tudi ni relevantno, kakšne možnosti imata tožnika v smeri legalizacije spornega objekta. Del inšpekcijskega ukrepa je tudi vzpostavitev prejšnjega stanja, kar pomeni, da morata tožnika vzpostaviti stanje, kot je obstajalo, preden sta pričela z nedovoljenimi deli.

3. Tožnika sta tožbo vložila zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka, nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, ničnosti upravnega akta in kršitve ustavnih ter konvencijskih pravic. V tožbi sta uvodoma navedla, da je drugostopni organ svojo odločbo opremil s pravnim poukom, da zoper to odločbo ni dovoljeno sprožiti upravnega spora. Tožnika menita, da je takšen pravni pouk napačen (npr. sklep I Up 509/2013, I U 38/2016). Sicer je pa končna odločitev o dopustnosti upravnega spora prepuščena sodišču. Izpodbijani sklep z obveznostjo nedvomno posega v pravni položaj tožnikov. Toženka tožnikoma neupravičeno jemlje pravico do legalizacije, s čimer krši 14. člen Ustave. Hkrati z uničenjem objekta nesorazmerno in nedopustno posega v njuno ustavno pravico do zasebne lastnine in konvencijsko pravico do mirnega uživanja premoženja. Tožnika sta na te kršitve opozorila v pritožbi, prav tako na pomanjkljivo obrazložitev prvostopnega sklepa, vendar je organ druge stopnje te njune trditve pavšalno zavrnil s tezo, da se nanašajo na samo inšpekcijsko odločbo in ne na samo izvršbo. Drugostopne odločbe zato zaradi pomanjkljivosti in deloma protislovnosti ni mogoče preizkusiti. Tožnika tako nista prejela vsebinskega odgovora na pritožbo, kar je kršitev ustavne pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Tožnika vztrajata, da je bil dodatni rok za izvršitev inšpekcijske odločbe očitno prekratek in nerealen, pojasnilo inšpektorja pa vsebinsko prazno in posplošeno, tako da ga ni mogoče preizkusiti. Te kršitve drugostopni organ ni odpravil, temveč jo je celo ponovil z oceno, da je bil rok po odločbi z dne 12. 3. 2018 povsem primeren in da sta za to imela dovolj časa. Pri tem je ostalo prezrto dejstvo, da je bil predmet izpodbijanja samo dodatni rok in da sta se tožnika zoper inšpekcijsko odločbo pritožila. Če bi morala objekt že prej odstraniti, potem pritožba ne bi bila smiselna. Tudi drugostopnemu organu je uspelo o pritožbi odločiti šele 11. 10. 2018, ko je prvotni rok za odstranitev objekta že potekel. Sicer je pa drugostopni organ odločil samo o pritožbi tožnice, ne pa o pritožbi tožnika. Oba sta kronična bolnika, tožnik je diabetik, tožnica pa ravno v teh dneh odhaja na težko pričakovano in zahtevno operacijo kolka, ki ji bo sledila daljša rehabilitacija. Tožnika zaradi svoje starosti (70 let) in bolezni ne moreta sama začeti z rušenjem, v odrejenem roku tudi ne moreta zbrati dovolj sredstev, da bi za to najela tujo delovno silo. Inšpektor bi moral to upoštevati in določiti daljši rok. Poleg tega je organ prezrl načelo sorazmernosti (7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru – v nadaljevanju ZIN), posebej predpisano za inšpekcijsko postopanje ter posebej za izvršbo (285. člen ZUP). Tožnika nista dobila odgovora na pritožbene pomisleke o spoštovanju vrstnega reda obravnave inšpekcijskih zadev pri izvajanju inšpekcijskega nadzora in o ustrezni uporabi meril za upoštevanje javnega interesa pri izvršbi inšpekcijskega ukrepa (77. in drugi odstavek 89. člena GZ). Tožnika sta še po prvi inšpekcijski odločbi z dne 17. 6. 2004, ki je bila nazadnje odpravljena, ustavila gradnjo in opustila uporabo spornega objekta. Gre za sorazmerno enostaven, brez vplivov na ljudi in okolje, objekt ne leži na zavarovanem območju. Po 5. poglavju GZ bi ga bilo mogoče legalizirati. O (že podani) vlogi za legalizacijo zaenkrat še ni bilo odločeno. Stališče drugostopnega organa, da ni pomembno, kakšne možnosti imata tožnika za legalizacijo objekta, je arbitrarno in diskriminatorno. Zakon in z njim predpisane možnosti legalizacije veljajo za vse državljane. Splošno znano dejstvo je, da taki postopki trajajo več kot leto dni. To dejstvo postavlja tožnika v neupravičeno neenak položaj v primerjavi z drugimi lastniki, ki bodo postopek izpeljali ali vsaj poskusili izpeljati v času, ki ga v tem poglavju predvideva GZ. Zgrešeno je tudi stališče, da je odločilno le to, da tožnika nista izpolnila obveznosti po inšpekcijski odločbi. V tem primeru zakonodajalec inšpekcijskim zavezancem ne bi omogočil pravnega sredstva zoper inšpekcijsko odločbo. Sicer je pa izrek izpodbijanega sklepa tako nedoločen, da je neizvršljiv in zato ničen (3. točka 279. člena ZUP). Ni jasno, kakšno prejšnje stanje je treba vzpostaviti. Po 152. členu ZGO-1 se ukrep odredi za objekt, del objekta ali zemljišče. Ni jasno, kaj od naštetega velja za tožnika in kaj morata storiti. Vzpostavitev prejšnjega stanja se lahko nanaša le na stanje, kot je obstajalo pred nelegalno gradnjo. V tem primeru je bila inšpekcijska odločba izdana zato, ker sta se tožnika brez gradbenega dovoljenja lotila dozidave lesenega objekta, ki ga je leta 1997 postavil prejšnji lastnik A. A., pri čemer v zvezi s prejšnjim objektom ni bila izdana nobena inšpekcijska odločba. Ker postane dokončen in izvršljiv samo izrek odločbe, mora biti ta razumljiv in dovolj konkretiziran, da ne dopušča različnih razlag. Na ničnost bi moral organ paziti po uradni dolžnosti. Ničnost sklepa, izdanega v upravnem postopku, je tudi edina izjema od pravila, ki se nanaša na samo izvršbo, ni pa z njo mogoče izpodbijati pravilnosti in zakonitosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP). Nična odločba ne postane izvršljiva. Drugostopni organ te zahteve ni upošteval. Kot izhaja iz obrazložitve, morata tožnika vzpostaviti stanje, kakršno je bilo, preden sta pričela z nedovoljenimi deli. To je protislovno, ker sklep nalaga tožnikoma odstranitev tudi lesenega objekta, pri čemer sta tožnika postavila le zidan del objekta. Organ torej različno razlaga obveznosti, ki je v izreku sklepa naložena tožnikoma. Tožnika sta zato predlagala, da sodišče tožbi ugodi, sklep odpravi in vrne zadevo inšpektorju v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njunih stroškov postopka, v petnajstih dneh.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa poslala upravne spise.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V tej zadevi je sporna odločitev upravnega organa o dovolitvi izvršbe odločbe, izdane v inšpekcijskem postopku, s katero je gradbeni inšpektor izrekel ukrep odstranitve nelegalne gradnje inšpekcijskima zavezancema, tožnikoma v tem upravnem sporu. Prvostopni organ (ki mu je s svojo odločitvijo pritrdil drugostopni organ) je svojo odločitev oprl na 290. člen ZUP.

7. Po 290. členu ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti (za kar gre v obravnavanem primeru) ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe; s sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe, zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno; dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek).

8. Uvodoma sodišče navaja, da je predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu le sklep o dovolitvi izvršbe (v zvezi z odločbo, izdano na podlagi pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe). Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, hkrati pa pomeni nadaljevanje in zaključno fazo tega inšpekcijskega postopka. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Predmet prisilne izvršbe so t.i. obveznostne odločbe, to je odločbe, s katerimi se strankam nalagajo obveznosti denarne ali nedenarne narave, če jih z odločbo zavezane stranke ne izpolnijo prostovoljno. Izvršba se zato lahko opravi le na podlagi izvršilnega naslova - izvršljive odločbe, poravnave ali sklepa, s katerim se nalagajo določene obveznosti. Obseg izvršbe je torej v celoti omejen z vsebino odločbe, ki se izvršuje. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr: ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno-sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen). Stališča o obsegu takšnih ugovorov je Vrhovno sodišče sprejelo že v odločbah I Up 532/2012 in I Up 196/2010. 9. Sodišče najprej pojasnjuje tožnikoma, da je predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To v tem primeru pomeni, da sodišče presoja zakonitost in pravilnost odločitve sklepa o dovolitvi izvršbe, torej prvostopnega sklepa, zoper katerega je tožba tudi vložena. Pravni pouk v drugostopni odločbi (o nedopustnosti vložitve tožbe v upravnem sporu zoper to, tj. drugostopno odločbo) torej ni napačen že glede na citirani 2. člen ZUS-1, četudi pa bi bil, tožnika s tem ne bi bila v ničemer prikrajšana. Do zatrjevane kršitve 14. in 22. člena Ustave RS zato iz tega razloga ni prišlo. Iz enakega razloga (torej ker je predmet presoje prvostopni sklep in ne drugostopna odločba) sodišče ne bo obravnavalo tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na drugostopno odločbo (v zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo, pavšalnimi in protislovnimi razlogi, ipd.), saj ta ni - kot že povedano - predmet presoje tega upravnega spora.

10. Tožnika ugovarjata, da je z odrejenim uničenjem spornega objekta nedopustno in nesorazmerno poseženo v njuno ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in konvencijsko pravico do mirnega uživanja premoženja (1. člen Protokola št. 1 k EKČP). Ker je bil že z inšpekcijsko odločbo tožnikoma odrejen ukrep odstranitve nelegalno zgrajenega objekta, sodišče v tem upravnem sporu, ko je predmet presoje ''le'' izvršitev te, že odrejene obveznosti, tega ugovora ne more upoštevati. Kot dodatno pa sodišče pojasnjuje, da je obveznost odstranitve nelegalno zgrajenega objekta del vsebine ukrepa gradbenega inšpektorja po 152. členu ZGO-1. 11. Tožnika ugovarjata, da je (bil) dodatni rok za izvršitev inšpekcijske odločbe očitno prekratek in nerealen, pojasnilo inšpektorja pa vsebinsko pravno in posplošeno, tako da ga ni mogoče preizkusiti. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je najprej razvidno, da je bil z inšpekcijsko odločbo, izdano 12. 3. 2018, vročeno tožnikoma 29. 3. 2018, odrejen rok za izpolnitev obveznosti (tj. odstranitev nelegalno zgrajenega objekta) do 1. 10. 2018, v nadaljevanju pa, da ker do odstranitve objekta v odrejenem roku ni prišlo, da ga morata tožnika odstraniti na svoje stroške v dodatnem roku do 1. 3. 2019. Ob tem je še navedeno, da po presoji organa ta način izvršbe omogoča izpolnitev obveznosti tožnikov kot zavezancev v celoti, da je dodatni rok dovolj dolg za odstranitev objekta v celoti, tudi ob upoštevanju pričakovanih vremenskih razmer. S takim razlogovanjem je tudi po presoji sodišča prvostopni organ v zadostni meri in dovolj konkretno določil nov, dodaten rok za izpolnitev obveznosti tožnikov, saj je bil prvostopni sklep izdan 30. 10. 2018, torej pet mesecev pred iztekom tega dodatnega roka. Kot je tožnikoma pojasnil tudi že drugostopni organ, ni mogoče spregledati dejstva, da je bil rok za izpolnitev obveznosti tožnikov določen že z inšpekcijsko odločbo, ki mu tožnika nista sledila, v posledici pa je bil izdan tudi izpodbijani sklep. Tako določen rok zato tudi sodišče smatra kot primernega in razumnega, utemeljena z zadostnimi razlogi pa je tudi njegova določitev.

12. Pri tem tako tudi ni pravno pomembno, da sta se tožnika pritožila zoper inšpekcijsko odločbo (o kateri je drugostopni organ odločil šele 11. 10. 2018), saj pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve (tretji odstavek 146. člena ZGO-1). To pomeni, da pravno učinkuje že z vročitvijo inšpekcijskemu zavezancu, ne pa šele ob njeni dokončnosti ali pravnomočnosti. Iz enakega razloga zato tudi ni relevantno, da naj bi bilo odločeno le o pritožbi tožnice zoper inšpekcijsko odločbo, ne pa (tudi) o pritožbi tožnika.

13. Osebne okoliščine tožnikov (da sta upokojenca, starejša, bolna, brez prihrankov – ker sta jih porabila za gradnjo), ki jima onemogočajo, da bi sama izvršila obveznost, pa na odločitev v smeri drugačnega načina oprave izvršbe v tej fazi izvršilnega postopka, ko je kot primarno določena odstranitev objekta s strani tožnikov kot inšpekcijskih zavezancev, ne morejo vplivati, lahko pa v posledici to pomeni, da se bo izvršba zaradi nemožnosti oprave izvršbe na ta način, kot je določen v izpodbijanem sklepu, opravila po drugih osebah (297. člen ZUP). O tem sta bila pa tožnika opozorjena.

14. S takim ravnanjem prvostopni organ tudi ni kršil načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN (ta določba se sicer nanaša na izrek inšpekcijskih ukrepov, pri katerih velja pravilo, da se izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen ukrepa, kar velja smiselno enako za določitev roka za odpravo nepravilnosti) ter 285. člena ZUP (ki določa smiselno enako, torej da se v primeru, če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, opravi izvršba na način in s takim sredstvom, ki je za zavezanca najmilejši, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe), saj je v tovrstnih primerih smiselno najprej določiti izvršbo na način, kot je bila že odrejena obveznost (kar naj bi bilo tudi za zavezanca najugodnejše), šele v primeru, če tak način izvršbe ni mogoč, pa se izvršba opravi na druge načine. Ker pa je bil inšpekcijski ukrep (in z njim povezana izvršba) izrečen še na podlagi določb ZGO-1, se tožnika ne moreta sklicevati na 77. in drugi odstavek 89. člena sedaj veljavnega GZ.

15. Tožbene navedbe, da gre za enostaven objekt, brez vplivov na ljudi in okolje, ki ne leži na zavarovanem območju, pa tudi v tem primeru niso pravno pomembne, saj - kot že povedano - ne gre za vprašanje zakonitosti inšpekcijske odločbe, s katero je bilo ugotovljeno, da tožnika ustrezno gradbeno dovoljenje za objekt nimata. Ugovor vložene vloge za legalizacije objekta (po V. poglavju GZ – 113. člen dalje) pa lahko tožnika uveljavljata v morebitnem predlogu za odlog izvršbe odrejene obveznosti. Tek izvršilnega postopka (ob tem, da je vložena vloga za legalizacijo objekta) zato ne pomeni neenakopravne obravnave tožnikov in s tem kršitve 14. člena Ustave, saj imata tožnika kot vsi lastniki nelegalno ali neskladno zgrajenih objektov možnost legalizacije objekta.

16. Sodišče se tudi ne strinja, da je izrek izpodbijanega sklepa (v delu, ko tožnikoma nalaga vzpostavitev prejšnjega stanja) ničen iz razloga po 3. točki 279. člena ZUP (po tej določbi se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti). Kot je tožnikoma tudi že pojasnil drugostopni organ, naložitev ''vzpostavitve prejšnjega stanja'' pomeni ravno to: vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred izvedenim nelegalnim posegom. Ker je bilo z inšpekcijsko odločbo ugotovljena nelegalna gradnja celotnega objekta (zidano-lesenega objekta v tam navedenih dimenzijah in ne zgolj dozidave, ki je rezultat gradnje samih tožnikov na že prej zgrajen leseni objekt brez ustreznega gradbenega dovoljenja), in odrejena njegova odstranitev, enako pa sedaj določa tudi izpodbijani sklep, to pomeni, da je treba odstraniti celoten objekt, kot je opisan v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa in bo s tem vzpostavljeno prejšnje stanje. Ta ugovor tožnika torej tudi ne vzdrži sodne presoje.

17. Sodišče je glede na povedano presodilo, da je tožba tožnikov neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. 18. Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave, ker je tožnika nista niti predlagala, kot dokaz pa sta predlagala le vpogled v podatke upravnega spisa, v katere je sodišče vpogledalo v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti izpodbijanega upravnega akta, dejansko stanje pa med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek in druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.