Jedro

Obstoj PUP ne pomeni, da bi bil za območje prostorske ureditve že sprejet občinski lokacijski načrt in s tem kršena določba 3. točke drugega odstavka 81. člena ZUreP-1. Besedilo občinskega odloka, ki opredeljuje območje zavarovanja, je prikazano tudi grafično, kar je razumljivo, saj območja severne obvoznice, razen če bi potekalo po parcelnih mejah, ni mogoče izraziti na drug način kot na grafiki, torej tako, da je to območje jasno in določno opredeljeno. Ker je tekstualni del navedenega člena natančno konkretiziran v grafični prilogi, je neutemeljena trditev, da iz odloka ne izhaja območje začasnih ukrepov, saj da predstavlja zapis „del“ pri posamezni parcelni številki nedoločljivo območje.

Tožnik se je v tožbi v prid svojemu stališču, da ni izkazana utemeljena nevarnost za sprejem začasnih ukrepov, skliceval le na splošni zapis v 2. členu zgoraj navedenega odloka, ni pa upošteval razlogov v predlogu odloka in jih ni konkretizirano izpodbijal v smislu, da te okoliščine ne pomenijo utemeljene nevarnosti iz prvega odstavka 81. člena ZUreP-1. Šele v pripravljalni vlogi je nato uveljavljal napačno sklepanje o obstoju utemeljene nevarnosti na podlagi ugotovljenih dejstev, kar pa je storil po roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1, ki določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek, v obravnavanem primeru pa je ta rok začel teči z objavo izpodbijanega akta (drugi odstavek 23. člena ZUS-1), zato je bil ta razlog za izpodbijanje Odloka naveden prepozno.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je izpodbijani Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za severno obvoznico Škofje Loke (Uradni list RS, št. 28/12 – v nadaljevanju Odlok) sprejela, ker obstaja utemeljena nevarnost, da bosta načrtovanje in gradnja prostorskih ureditev možno otežena, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ter da bodo za njeno izvedbo potrebni precej večji posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov (2. člen Odloka). Odlok na zavarovanem območju, ki obsega v 4. členu našteta zemljišča, med drugim tudi iz k. o. ..., prepoveduje parcelacijo zemljišč in promet z njimi, urejanje trajnih nasadov in izvajanje gradenj (razen gradenj, ki so že dovoljene z dokončnim gradbenim dovoljenjem) oziroma izdajanje gradbenih dovoljenj (5. člen Odloka). Iz prvega odstavka 1. člena je razvidno, da začasni ukrepi temeljijo na Sklepu o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta za prostorsko ureditev skupnega državnega in lokalnega pomena za severno obvoznico Škofje Loke, kot preložitev dela regionalne ceste R2-403/1076 Češnjica – Škofja Loka skozi Škofjo Loko (Uradni list RS, št. 29/10 – v nadaljevanju OPPN za severno obvoznico) Tožnik se s sprejetjem začasnih ukrepov ne strinja in v tožbi zoper navedeni Odlok navaja, da je lastnik nepremičnine s parc. št. 986/1 k. o. ..., da grafični del odloka ni bil objavljen ter da se nepremičnine, ki so predmet Odloka, nahajajo na območju, ki ga urejata Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za mesto Škofja Loka (Uradni list RS, št. 70/05 – v nadaljevanju PUP za mesto) in Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 70/05 – v nadaljevanju PUP za podeželje). Navedena predpisa naj ne bi predvidevala omejitev, kot jih določa izpodbijani Odlok. Odlok naj bi posegal tudi v nepremičnine na območju, ki ga ureja Občinski lokacijski načrt za del območja Grenc (Uradni list RS, št. 118/07), med njimi parc. št. 219/11, 231/3 (del) in 231/4 (del) k. o. ... Zato meni, da pogoj za sprejem začasnih ukrepov iz 3. točke drugega odstavka 81. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) ni bil izpolnjen. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo tega sodišča I U 800/2009. Meni, da je toženka z izpodbijanim Odlokom vsebinsko spremenila prostorsko ureditvene pogoje in občinske lokacijske načrte, ne da bi Odlok pripravila in sprejela v postopku, predpisanem za spremembe in dopolnitve prostorskih aktov. Pri tem se sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča U-I-338/05. Tožnik toženki očita tudi, da ni izkazala utemeljene nevarnosti, ki je pogoj za izdajo izpodbijanih ukrepov, niti razlogov za sprejem vseh vrst začasnih ukrepov, ki jih predvideva ZUreP-1. Trdi, da omejitve lastninske pravice niso v skladu z drugim odstavkom 82. člena ZUreP-1, ker da iz izpodbijanega odloka ni razvidno območje začasnih ukrepov. Zapis „del“, naj bi pomenil nedoločljivo območje, lastniki teh nepremičnin naj namreč ne bi vedeli v kakšnem deležu začasni ukrepi omejujejo njihova lastninska upravičenja. Zato in ker potek trase morebitne t. i. severne obvoznice ni znan, naj bi bila mogoča samovolja občinskih organov. Šlo naj bi za prekomeren poseg v lastninsko pravico in s tem za kršitev ustavno varovane pravice do zasebne lastnine in 1. člena Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišču predlaga, naj izpodbijani Odlok odpravi in ugotovi, da je toženka z njim kršila človekove pravice in temeljne svoboščine. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo z obširnimi razlogi zavrača tožbene očitke in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je 25. 9. 2012 prejelo tožnikovo pripravljalno vlogo, v kateri odgovarja na stališča toženke v odgovoru na tožbo.

Tožba ni utemeljena.

V skladu s prvim odstavkom 81. člena ZUreP-1 lahko občinski svet z odlokom za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oz. da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Po 3. točki drugega odstavka istega člena se lahko začasni ukrepi sprejmejo za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt. V skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 110. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) se občinski lokacijski načrt po ZUreP-1 šteje za občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

V zadevi ni sporno, da je toženka sprejela Sklep o pripravi OPPN za severno obvoznico. Ker tožnica tudi ne zatrjuje, da je bil za obravnavano prostorsko ureditev (tj. za severno obvoznico Škofje Loke) že sprejet prostorski izvedbeni akt, ni mogoč drugačen sklep, kot da so začasni ukrepi sprejeti za območje prostorske ureditve, za katero še ni bil sprejet predpis iz 3. točke drugega odstavka 81. člena ZUreP-1. Z omenjenim sklepom je toženka tudi izpolnila pogoj iz tretjega odstavka 83. člena ZUreP-1, po katerem se odlok o začasnih ukrepih sprejme na podlagi programa priprave prostorskega akta.

Na ugotovitev, da so začasni ukrepi sprejeti za območje iz 3. točke drugega odstavka 81. člena ZUreP-1, samo po sebi nima vpliva v tožbi zatrjevano dejstvo, da se zemljišča, po katerih bo potekala severna obvoznica, nahajajo na območju, ki ga urejata PUP za podeželje in PUP za mesto. Prvi odstavek 25. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) je določal, da se s PUP urejajo območja občine, za katera ni predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov (v ZUN so bili to zazidalni načrt, ureditveni načrt in lokacijski načrt, ki jim je bil primerljiv občinski lokacijski načrt iz prvega odstavka 72. člena ZUreP-1, v času sedaj veljavnega ZPNačrt pa je to OPPN – op. sodišča), in območja, za katera je predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov, pa ti načrti še ne bodo sprejeti v tekočem planskem obdobju.

Iz navedenega izhaja, da so se PUP sprejemali tudi za območja, za katera je bila predvidena izdelava podrobnejših prostorskih aktov, to je v primeru, kakršen je obravnavani. To pomeni, da obstoj PUP ne pomeni, da bi bil za območje prostorske ureditve že sprejet občinski lokacijski načrt in s tem kršena določba 3. točke drugega odstavka 81. člena ZUreP-1. Tožnik se zato neutemeljeno sklicuje na sodbo tega sodišča v zadevi I U 800/2009, saj je bilo v njej ugotovljeno, da so bili začasni ukrepi sprejeti za območje, za katerega je bil že sprejet zazidalni načrt, ki ima naravo občinskega lokacijskega načrta. Prav tako je neutemeljeno sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-338/05, saj je iz njene obrazložitve razvidno, da so pobudniki zatrjevali, da je bil odlok o začasnih ukrepih sprejet brez programa priprave prostorskega akta, kot to zahteva 83. člen ZUreP-1. Ustavno sodišče je izrecno ugotovilo, da izpodbijani odlok ne določa začasnih ukrepov za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet lokacijski načrt, ampak da je občina z njim na območju, ki ga sicer ureja s PUP, prepovedala spreminjanje namembnosti tam navedenih objektov, omejila velikost objektov in določila, da morajo investitorji pred gradnjo pridobiti dodatne lokacijske pogoje. Zato je Ustavno sodišče štelo, da s tem niso bili sprejeti začasni ukrepi iz 81.člena ZUreP-1, temveč je bil z odlokom dejansko spremenjen PUP. To pomeni, da v omenjeni zadevi izpodbijani občinski odlok z začasnimi ukrepi iz 81. člena ZUreP-1 ni imel ničesar skupnega razen poimenovanja.

Poleg tega je treba upoštevati, da je med vrstami začasnih ukrepov v prvem odstavku 83. člena ZUreP-1 navedena tudi prepoved sprejemanja sprememb prostorskih aktov, ki veljajo na območju začasnih ukrepov. Tako ne iz tega ne iz 81. člena ne izhaja prepoved sprejemanja začasnih ukrepov na območju, kjer velja prostorski akt, ki ni občinski lokacijski načrt oz. prostorski predpis z vsebino urejanja, ki je primerljiva občinskemu lokacijskemu načrtu.

V zadevi tudi ni sporno, da je tožnik lastnik nepremičnine s parc. št. 986/1 k. o ... Iz 4. člena Odloka izhaja, da je del te nepremičnine vključen v območje sprejetih začasnih ukrepov. V skladu s stališčem Ustavnega sodišča (npr. sklepa U-I-153/08 in U-I-169/09) pa je akt, s katerim se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev določijo začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora, po svoji naravi posamični akt. To pomeni, da lahko tožnik v zvezi z njim uveljavlja le ugovore, ki se nanašajo na varstvo njegovih pravic oz. pravnih interesov, tj. v obravnavanem primeru kot lastnik omenjene nepremičnine, v zvezi s katero so bili sprejeti začasni ukrepi. V tem upravnem sporu torej ne more uspešno uveljavljati ugovorov, s katerimi bi izpodbijal začasne ukrepe, kolikor se ti nanašajo na zemljišča drugih lastnikov. To pomeni, da s svojo trditvijo, da izpodbijani odlok posega v nepremičnine parc. št. 219/11, 231/3 (del) in 231/4 (del) k. o. ..., ker da jih ureja že občinski lokacijski načrt za del območja Grenc, ne varuje svojega pravnega položaja v tem upravnem sporu. Sodišče se zato do tega ugovora ni dolžno opredeliti.

Območje začasnih ukrepov oz. zavarovano območje je opredeljeno v 4. členu Odloka. V prvem odstavku je navedeno, da je zavarovano območje določeno na podlagi osnutka OPPN za severno obvoznico, ki je pripravljen po potrjeni varianti študije variant trase severne obvoznice, obsega pa varianto V5 „Kamnitnik“, ki jo je na svoji 24. redni seji 22. 9. 2009 potrdil občinski svet Občine Škofja Loka s sklepom št. 463. Sodišče v zvezi s tem le dodaja, da je bila trasa severne obvoznice po omenjeni varianti navedena tudi v prvem odstavku 5. člena Sklepa o začetku priprave OPPN za severno obvoznico kot območje, za katerega se pripravlja prostorski akt. V drugem odstavku 4. člena Odloka so nato navedene zemljiškoknjižne parcele zavarovanega območja, ob katerih je v oklepaju dodano „del“, kar pomeni, da zavarovano območje posega le na del posameznega od navedenih zemljišč. V tretjem odstavku pa je pojasnjeno, da so parcele in deli parcel v zavarovanem območju razvidni iz grafične priloge Odloka.

Iz navedenega izhaja, da je besedilo Odloka, ki opredeljuje območje zavarovanja, prikazano tudi grafično, kar je razumljivo, saj območja severne obvoznice, razen če bi potekalo po parcelnih mejah, ni mogoče izraziti na drug način kot na grafiki, torej tako, da je to območje jasno in določno opredeljeno. Ker je tekstualni del navedenega člena natančno konkretiziran v grafični prilogi, je neutemeljena trditev, da iz Odloka ne izhaja območje začasnih ukrepov, saj da predstavlja zapis „del“ pri posamezni parcelni številki nedoločljivo območje.

Tožnik sicer navaja, da grafični del ni bil objavljen, ne navaja pa, kakšen vpliv naj bi to imelo na izpodbijani Odlok. Sodišče zato le splošno pojasnjuje, da neobjava grafične priloge v uradnem glasilu v obravnavanem primeru ne more biti pravno odločilna, ker gre za izpodbijanje Odloka kot posamičnega akta, in ne akta, ki bi bil po svoji naravi predpis. Le za predpis je po prvem odstavku 154. člena Ustave določeno, da mora biti objavljen, preden začne veljati. Kot bo razvidno iz nadaljevanja (21. točka obrazložitve), objava v konkretnem primeru nadomešča oz. je v funkciji vročitve posamičnega akta strankam.

Poleg tega sodišče na podlagi predloženih upravnih spisov ugotavlja, da je toženka lastnike zemljišč v območju zavarovanja, med drugim tudi tožnika, ki se nahaja na priloženem seznamu naslovnikov, z dopisom št. 30000-1/2002 z dne 31. 1. 2012 obvestila o načrtovanem sprejetju začasnih ukrepov v koridorju severne obvoznice. V njem je med drugim navedla, da bodo začasni ukrepi sprejeti za vse parcele, ki se v celoti ali delno nahajajo v območju OPPN za severno obvoznico, ki je nastal po potrjeni varianti njene trase V5 „Kamnitnik“, če bodo začasni ukrepi veljali le za del parcele, bo iz grafične priloge razvidno, na kateri njen del, naslovniki pa so bili seznanjeni tudi z vsebino načrtovanih začasnih ukrepov oz. prepovedi. Nadalje je iz predloženih listin tožene stranke razvidno, da je bilo za obravnavo na 12. občinski seji občinskega sveta, na kateri je bil nato Odlok tudi sprejet, pripravljeno gradivo predloga odloka o začasnih ukrepih št. 30000-0001/2002 z dne 30. 1. 2012 predlagatelja župana mag. Miha Ješeta (po ugotovitvah sodišča je objavljeno tudi na spletni strani Občine Škofja Loka). Njegov sestavni del je tudi grafični prikaz območja, za katerega so bili predlagani in potem sprejeti sporni začasni ukrepi. Ker je bil tožnik v omenjenem dopisu obveščen, da bo odlok o začasnih ukrepih obravnavan na seji občinskega sveta v mesecu februarju 2012, iz Odloka pa izhaja, da je bila seja 16. 2. 2012, je bilo na ta način tožniku omogočeno, da se seznani ne le z načrtovano vsebino začasnih ukrepov, ampak tudi z obsegom zavarovanega območja.

Iz navedenega izhaja, da se je tožnik na podlagi gradiva za sejo občinskega sveta in na podlagi sprejete trase severne obvoznice po varianti V5 Kamnitnik, na katero se sklicuje Sklep o pripravi OPPN za severno obvoznico, lahko seznanil z območjem svojega zemljišča, za katerega so bili načrtovani kasneje sprejeti začasni ukrepi. Neobjava grafične priloge v Uradnem listu zato na navedeno okoliščino ni imela vpliva. Poleg tega je toženka v odgovoru na tožbo glede grafične priloge še pojasnila, da je objavljena na portalu PISO, kar omogoča vpogled tudi v del zemljiške parcele, ki je vključen v zavarovano območje. Pri tem je neutemeljeno tožnikovo pričakovanje, da naj bi bile v tej fazi znane podobnosti gradnje severne obvoznice in s tem velikost posega na posameznem zemljišču. Navedeno je namreč predmet postopka za sprejem OPPN, v katerem se med drugim določijo arhitekturne, krajinske in oblikovalske rešitve prostorske ureditve (prvi odstavek 56. člena ZPNačrt).

Glede na vse navedeno sodišče meni, da ne drži tožbena trditev, da območje začasnih ukrepov ni določeno, kot to zahteva 3. točka prvega odstavka 82. člena ZUreP-1, in to na način iz drugega odstavka istega člena, tj. tako natančno, da je mogoče mejo območja začasnih ukrepov prikazati v zemljiškem katastru in jo določiti v naravi. Zato je neutemeljen tudi očitek, da tožnik kot lastnik nepremičnine ne more vedeti, v kakšnem deležu začasni ukrepi omejujejo njegova lastninska upravičenja.

V skladu s prvim odstavkom 81. člena ZUreP-1 se za sprejem začasnih ukrepov zahteva obstoj utemeljene nevarnosti, ker bi bila v nasprotnem primeru izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oz. bi se bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bi bili za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. V 2. členu Odloka je kot namen za sprejetje začasnih ukrepov povzeto navedeno zakonsko besedilo.

V zvezi z vprašanjem izkazovanja utemeljene nevarnosti sodišče meni, da oblika sprejetja začasnih ukrepov (z odlokom) ne omogoča, da bi bile v posameznem členu podrobneje opisane oz. naštete okoliščine, ki so bile podlaga za sklep o obstoju utemeljene nevarnosti, ki narekuje sprejem začasnih ukrepov. Zato morajo biti te predstavljene v gradivu, na podlagi katerega se odločitev sprejme. To sodišče je tudi v zadevi U 1687/2008 zavzelo stališče, da morajo okoliščine, ki so podlaga za sprejem začasnih ukrepov, izhajati iz obrazložitev predloga odloka. V sodbi je namreč ugotovilo, da iz gradiv, ki so bila podlaga za sprejem začasnih ukrepov, ni razvidno, da bi toženka ugotovila navedeno nevarnost. Enako stališče je bilo sprejeto tudi v zadevi I U 414/2011. Tako je iz predloženih upravnih spisov razvidno, da je bil v II. točki Obrazložitve omenjenega gradiva z dne 30. 1. 2012 razložen tudi namen sprejetja začasnih ukrepov in s tem v zvezi obstoj utemeljene nevarnosti. Ker se je tožnik v tožbi v prid svojemu stališču, da ni izkazana utemeljena nevarnost za sprejem začasnih ukrepov, skliceval le na splošni zapis v 2. členu Odloka, ni pa upošteval razlogov v predlogu odloka in jih ni konkretizirano izpodbijal v smislu, da te okoliščine ne pomenijo utemeljene nevarnosti iz prvega odstavka 81. člena ZUreP-1, je sodišče omenjeni tožbeni očitek kot pavšalen zavrnilo. S tega vidika so za odločitev nerelevantna pojasnila toženke v odgovoru na tožbo, katere konkretne okoliščine glede obstoja utemeljene nevarnosti so bile ugotovljene pred sprejemom začasnih ukrepov, posledično pa tudi tožnikove navedbe v pripravljalni vlogi z dne 24. 9. 2012, s katerimi razlaga, zakaj te okoliščine ne morejo pomeniti utemeljene nevarnosti. S tem je namreč tožnik svojemu prvotnemu tožbenemu očitku, da utemeljena nevarnost v konkretnem primeru sploh ni bila ugotovljena, torej, da v tej smeri niso bila ugotovljena nobena dejstva, pridružil nestrinjanje z oceno dejanskih okoliščin, ki po njegovem mnenju ne kažejo na obstoj utemeljene nevarnosti. Poenostavljeno povedano: šele v pripravljalni vlogi je uveljavljal napačno sklepanje o obstoju utemeljene nevarnosti na podlagi ugotovljenih dejstev. Ker je to storil po roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek, v obravnavanem primeru pa je ta rok začel teči z objavo izpodbijanega akta (drugi odstavek 23. člena ZUS-1), je bil ta razlog za izpodbijanje Odloka naveden prepozno. V tožbi je namreč treba razložiti tudi, zakaj stranka toži (prvi odstavek 30. člena ZUS-1), kar pomeni, da kasnejše dopolnjevanje tožbenih razlogov po poteku roka za vložitev tožbe ni upoštevno.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti preostale tožbene navedbe, je sodišče po ugotovitvi, da niso podane kršitve, s katerimi naj bi Odlok nezakonito omejil upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice na njegovih zemljiščih, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Zato poleg tožnika tudi prizadeta stranka ni upravičena do povračila stroškov, ki so ji nastali z odgovorom na tožbo.