Jedro

Zatrjevana nezakonitost Sklepa, ki je predpis materialnega prava, ne predstavlja navajanja oziroma uveljavljanja novih dejstev ali novih dokazov. Po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ''oživi'' prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb. Predpis, ki mu je veljava prenehala, kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev.

Za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1 oziroma ni mogoče upoštevati opredelitve, kot izhaja iz ZSZ/84 in ki jo je uporabil organ v obravnavanem primeru.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-018975/2015-KR (07-130-09) z dne z dne 29. 9. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnici za leto 2015 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Kranj v višini 1.998,03 EUR.

2. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je s svojo odločbo z dne 10. 8. 2017 pritožbo tožnice zavrnilo. Organ ugotavlja, da izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Kranj (Uradni list št. 140/04 in 9/06, v nadaljevanju Odlok o NUSZ/2004), po katerih se v skladu z 58. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, ob upoštevanju še določb 218. do 218.d člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). V zvezi s pritožbenimi navedbami je še navedel, da se 9. člen Odloka o NUSZ/2004 sklicuje na podatke Registra nepremičnin (v nadaljevanju REN). Predmet presoje je odmera nadomestila za zemljišča s parc. št. 674/2, 674/3 in 749/2 (delno), vse k.o. ... Gre za zazidana stavbna zemljišča. Za zazidana stavbna zemljišča se nadomestilo ne odmeri od površine zemljišča pod stavbo, ampak na podlagi 60. člena ZSZ/84 in 9. člena Odloka o NUSZ/2004 od površine vseh zaprtih prostorov stavb, pri poslovnih površinah pa se upošteva tudi tlorisna površina zemljišča, namenjena poslovni dejavnosti, npr. nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem itd.. Podatki o odprtih površinah na parc. št. 674/3 in tudi na parc. št. 674/2 so bili pridobljeni s terena, tožnica pa kljub pozivanju s strani občine v pozivu z dne 12. 2. 2016 ni podala novih listinskih dokazov (npr. dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja ipd.), ki bi dokazovali drugačno dejansko stanje od ugotovljenega s strani občine. Odmera nadomestila se ne izvede od površine zazidanega stavbnega zemljišča, ampak od objektov, ki se nahajajo na njem. Za zemljišče s parc. št. 674/2 se je upoštevala površina 520,84 m2, ki predstavlja parkirišče ob stavbah. Tožnica ni izpodbijala podatkov iz REN, na podlagi katerih je bila izdana odločba, zato so bili upoštevani pravilni podatki, ki izhajajo iz uradnih evidenc.

3. Tožnica je v tožbi uvodoma navedla, da se v celoti sklicuje na pritožbo, ki jo je vložila zoper prvostopenjsko odločbo, ki naj postane tudi del trditvene podlage tožbe v tem upravnem sporu. Poudarila je, da odločitev temelji na napačnih pravnih podlagah, saj je bil nezakonito uporabljen Sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v MOK za leto 2015 (Uradni list RS, št. 95/2014). Ustavno sodišče RS je z odločbo, U-I-313/13, razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine, in navedlo, da se do drugačne zakonske ureditve uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (med drugim tudi VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih in občinski odloki, sprejeti na tej podlagi). Torej VI. poglavje ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2004 nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata. Mestna občina Kranj pa je kljub temu sprejela Sklep o vrednosti točke za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2015, čeprav za to ni imela podlage, tako da je ta sklep nezakonit, kar pomeni, da je odločba nezakonita, ker temelji na nezakonitem podzakonskem aktu. Organ bi moral uporabiti Odlok v vsebini, kot je veljal 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke. Ta pa je znašala za leto 2013: 0,0002822 EUR za zazidana stavbna zemljišča in 0,0000561 EUR za nezazidana stavbna zemljišča. Z izpodbijano odločbo pa je bila uporabljena nepravilna vrednost točke: 0,0002882 EUR za zazidana stavbna zemljišča in 0,0000573 EUR za nezazidana stavbna zemljišča. Tako tudi sodna praksa. Tožnica je že v pritožbi nasprotovala kot nepravilni odmeri nadomestila za nepremičnino v k.o. ... ID stavbe ... Nadalje tožnica glede parc. 674/3 navaja, da je organ nepravilno uporabil 9. člen Odloka o NUSZ/2004 in drugi odstavek 218. člena ZGO-1. V zvezi s stavbami na parc. št. 674/3 navaja, da ne iz uradnih evidenc ne iz dejanskega stanja ne izhaja, da bi se na njej (poleg stavbe št. ... s površino zemljišča pod stavbo 33 m2 in stavbe št. ... s površino zemljišča pod stavbo 35 m2) nahajala še kakšna druga stavba ali objekt ali nepokrito skladišče, parkirišče, delavnica na prostem ali podobno uporabljena manipulativna površina. Ker iz uradnih evidenc ni razvidno, da bi bila gradbena parcela teh stavb določena, bi moral organ uporabiti drugi odstavek 218. člena ZGO-1. Tako tudi peti odstavek 9. člena Odloka. Tako ne drži, da znaša zazidano stavbno zemljišče - odprte površine na parc. št. 674/3 7.612,78 m2. Prav tako ne gre za zazidano stavbno zemljišče. To velja tudi za parc. št. 673/2. Tožnica je načinu odmere nadomestila nasprotovala že v postopku pred izdajo odločbe, v postopku pred MOK, pa kljub temu ni bil v postopku izveden ugotovitveni postopek za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, v katerem bi imela možnost sodelovati. V prvostopenjski odločbi ni navedeno, za kakšne objekte naj bi šlo pri nepremičnini št. ... Prvostopenjska odločba o tem tudi ne vsebuje razlogov za odločitev in je ni možno preizkusiti. Po mnenju tožnice se nadomestilo ne more odmeriti na podlagi podatkov, ki iz javnih evidenc ne izhajajo oziroma niti iz dejanskega stanja nepremičnine, in če teh podatkov ni, je treba uporabiti pravilo iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Glede na dopolnjevanje obrazložitve drugostopenjske odločbe pa je tudi jasno, da teh podatkov oziroma razlogov prvostopenjska odločba ni vsebovala in je že zato nezakonita. Drugostopenjski organ se tudi ni opredelil do vseh pritožbenih navedb. Tožnica zato sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odpravi izpodbijano prvostopenjsko odločbo oziroma podrejeno, naj prvostopenjsko odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe, navedla, da tožnica šele v tožbi uveljavlja nezakonitost uporabe Sklepa o vrednosti točke za izračun NUSZ 2015, kar pomeni, da gre za tožbeno novoto. Sicer pa vrednost točke ni bila na novo določena, ampak je bila njena vrednost le revalorizirana, za kar je imel organ podlago v 13. členu Odloka o NUSZ/2004. Tako revalorizacijo točke je potrdilo tudi naslovno sodišče (npr. sodba I U 1089/2015 z dne 11. 2. 2016).

5. Tožba je utemeljena.

6. Uvodoma sodišče odgovarja na tožničine tožbene navedbe, naj njena pritožba zoper prvostopenjsko odločbo postane tudi del trditvene podlage tožbe v tem upravnem sporu, in sicer da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je vezano na trditveno podlago glede dejanskega stanja v tožbi in na tožnikov formalni in vsebinski tožbeni predlog (prvi odstavek 20. člena, prvi odstavek 40. člena ZUS-1), saj preizkuša zakonitost izpodbijanega akta v mejah tožbenega predloga. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ne opredeljuje do pritožbenih navedb tožnice.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tožnici na območju Mestne občine Kranj za leto 2015. Tožnica ugovarja kot nepravilni uporabi vrednosti točke za izračun nadomestila, določene s Sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Kranj za leto 2015, pri čemer toženka njene navedbe prereka in meni, da gre za tožbeno novoto oziroma da niti ni šlo za novo določitev vrednosti točke, ampak za njeno revalorizacijo, ki pa je glede na sodno prakso (npr. I U 1089/2015 z dne 11. 2. 2016) dopustna. Tožnica ugovarja tudi, da je bilo nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede nepremičnin ter da nepravilno niso bile uporabljene določbe 218. člena ZGO-1. 8. Sodišče najprej sodi, da tožnica s tožbenim ugovorom o nezakonitosti Sklepa in njegove uporabe ne uveljavlja nedopustne tožbene novote. Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Citirana določba se torej nanaša na prepoved navajanja novih dejstev in novih dokazov v zvezi z materialnopravnim dejanskim stanjem, na katerem temelji izpodbijani upravni akt. Zatrjevana nezakonitost Sklepa, ki je predpis materialnega prava, tako ne predstavlja navajanja oziroma uveljavljanja novih dejstev ali novih dokazov. Glede na to sodišče navedeni tožbeni ugovor v nadaljevanju vsebinsko presoja.

9. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ/2004 in posledično sklepa o vrednosti točke Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84), oziroma natančneje, njegovo VI. poglavje. Navedeni zakon se v tem delu uporablja v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 in nadaljnji, v nadaljevanju ZSZ/97).

10. Ta predpisa, VI. poglavje ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2004, sta po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) prenehala veljati z uveljavitvijo tega zakona, torej s 1. januarjem 2014. Ustavno sodišče RS pa je z odločbo, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo in med drugim odločilo še, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med temi tako tudi VI. poglavje ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84. 11. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS). Tako se po tej določbi zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred tem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ''oživi'' prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb (prim. tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010 (ponatis), str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče RS lahko začasno zapolni pravno praznino, ki je nastala zaradi razveljavitve določene zakonske ureditve, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, ki je veljala do uveljavitve nato razveljavljenega zakona ali njegovega dela.

12. Glede na povedanoVI. poglavje ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2004 po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

13. V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati 1. januarja 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Spremembo ali dopolnitev odloka pa po mnenju sodišča predstavlja tudi vsakoletni sklep o spremembi vrednosti točke, ki ga, kot določa prvi odstavek 13. člena Odloka o NUZS/2004, sprejme Svet Mestne občine Kranj do konca leta za naslednje leto in z njim določi novo vrednost točke.

14. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ pri izračunu vrednosti nadomestila uporabil vrednost točke, določene s Sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila v MOK za leto 2015 (Uradni list RS, št. 95/14), ki ga je sprejel Svet MOK na podlagi prej citiranega prvega odstavka 13. člena Odloka o NUSZ/2004. Kot je zgoraj navedeno, pa za tako postopanje - spreminjanje Odloka o NUSZ/2004 - ni imel pravne podlage. Opisani postopek sprejema nove vrednosti točke pa tudi ne potrjuje toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, da naj bi šlo pri spremembi vrednosti točke le za revalorizacijo vrednosti točke, saj se v takem primeru (torej če gre ''le'' za revalorizacijo vrednosti točke), vrednost točke le revalorizira (torej se izračuna - op. sod.) s 1. januarjem tekočega leta z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin za obdobje leta pred letom, za katerega se nadomestilo odmerja, kot to predvideva drugi odstavek 13. člena Odloka o NUSZ/2004. 15. Za odmero NUSZ za leto 2015 je torej treba uporabiti odlok v vsebini, kot je veljal 31. 12. 2013, vključno s tedaj veljavno vrednostjo točke.

16. Ker je sodišče po 125. členu Ustave RS vezano izključno na Ustavo in zakon, je moralo uporabo navedenih sprememb Odloka o NUSZ/2004 torej zavrniti (po načelu exceptio illegalis). To pa pomeni, da je presodilo, da je izpodbijana odločba, ki na navedenih nezakonito spremenjenih določbah Odloka o NUSZ/2004 temelji, nezakonita ter jo je moralo sodišče že iz tega razloga odpraviti.

17. Tožnica nadalje ugovarja opredelitvi 7.612,78 m2 površine parcele 674/3 k.o. ... in 520,84 m2 površine parcele 674/2 k.o. ... kot zazidanega stavbnega zemljišča in posledično odmeri nadomestila za te površine kot za zazidana stavbna zemljišča. Iz podatkov spisa v zvezi s pritožbenim postopkom ter iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je organ ugotovitev o za tožnico spornih poslovnih površinah sprejel na podlagi podatkov s terena (terenskega ogleda, digitalnih orto foto posnetkov in povezave teh podatkov z zemljiškim katastrom) ter zaključil, da poslovne površine na parc. št. 674/2 predstavljajo parkirišče ob stavbah na površini 520,84 m2, odprte poslovne površine na parc. št. 674/3 pa odprto skladišče na površini 7.612,78 m2. Pri tem se je oprl med drugim na 9. člen Odloka o NUSZ/2004, v katerem je med drugim določeno, da se za zazidana stavbna zemljišča (stanovanja in poslovni prostori) površina določi v kvadratnih metrih, med drugim pa se za površino poslovnega prostora po tem odloku šteje tudi tlorisna površina zemljišča, namenjenega poslovni dejavnosti. Med take štejejo: nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno uporabljene manipulativne površine in druge (četrta alineja drugega odstavka). Za vir podatkov o površinah stavbnega zemljišča se uporabljajo javne listine in uradne evidence. Če si podatki nasprotujejo ali je mogoč dvom o pravilnosti podatkov, se ti pridobijo v ugotovitvenem postopku (peti odstavek). Opisana opredelitev zazidanega stavbnega zemljišča - poslovne površine iz Odloka o NUSZ/2004 sledi opredelitvi zazidanega stavbnega zemljišča v 60. členu ZSZ/84 (ki jo je tudi povzel organ v odločbi), po kateri je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom (četrti odstavek); občinska skupščina pa lahko določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno (peti odstavek).

18. Kot že navedeno zgoraj v obrazložitvi sodbe se za obveznost plačila NUSZ uporablja ureditev po ZSZ/84, dopolnjena s 180. členom ZUreP-1, ki določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v določbah 218. do 218. b člena med drugim natančneje opredelil zazidana stavbna in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ.

19. Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218. b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1. Poleg tega ZGO-1 v 2. členu določa tudi pomen izrazov, kot npr. gradbena parcela, ki je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

20. To pa pomeni, da za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1 oziroma ni mogoče upoštevati opredelitve, kot izhaja iz ZSZ/84 in ki jo je uporabil organ v obravnavanem primeru. Tako stališče je zavzelo tudi že Ustavno sodišče RS (npr. odločba, U-I-349/04 z dne 14. 9. 2006) in naslovno sodišče (sodba, I U 1142/2015 z dne 12. 5. 2016). Izpodbijana odločba je zato tudi iz tega razloga nezakonita.

21. Glede na povedano je sodišče tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker materialni predpisi niso bili pravilno uporabljeni, ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabiti Odlok, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke, hkrati pa bo moral, ob uporabi materialnega prava, kot izhaja zgoraj iz obrazložitve sodbe, natančno opredeliti, katera od spornih zemljišč šteje za zazidana in v kakšnem obsegu ter zakaj in katera posledično za nezazidana, nato pa v skladu s temi opredelitvami odmeriti NUSZ, in odločitev tudi obrazložiti.

22. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tako ji je na podlagi drugega odstavka 3. člena priznalo stroške v višini 285,00 EUR, povišane za 22% DDV, ker je tožničin pooblaščenec zavezanec za DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.