Jedro

Upravnosodna praksa je enotna, da mora dejstvo, na katerega predkupni upravičenec opira predkupno pravico, obstajati ob sprejemu ponudbe.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Slovenske Konjice (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) na podlagi 1. člena in drugega odstavka 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) v 1. točki izreka odobrila pravni posel, sklenjen med pok. A.A. oziroma njegovima pravnima naslednikoma, prodajalcema B.B. in C.C., ter kupcem D.D., v tem upravnem sporu tožnico, katerega predmet so parc. št. 1406/0, 1407/1, 1470/2 in 1717/0, vse k. o. ... V točki 2 izreka je prvostopenjski upravni organ zavrnil zahtevo za odobritev pravnega posla med navedenim pokojnikom oziroma njegovima pravnima naslednikoma in kupcem podjetjem E. d.d., v točki 3 izreka pa še navedel, da bo o stroških postopka odločil s posebno odločbo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta podala vlogo za odobritev predmetnega pravnega posla tako tožnica kot družba E. d.d. Prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da se je tožnica pravočasno in pravilno prijavila na ponudbo prodajalca, ki je izjavo o sprejemu ponudbe prejel 19. 1. 2007, ta datum pa organ smatra kot datum sklenitve pogodbe, vendar pod odložnim pogojem naknadne odobritve pravnega posla. V postopku je bilo ugotovljeno, da se je tožnica v času sprejema ponudbe štela za kmeta, ki ima v lasti zemljišče, katero meji na zemljišče, ki se prodaja. Da se je tožnica štela za kmeta, je upravni organ ugotovil s pravnomočno odločbo z dne 9. 7. 2008 in to dejstvo v predmetnem postopku le povzema. Ker je prodajalec A.A. 13. 12. 2011 umrl, je prvostopenjski upravni organ štel kot stranki v postopku njegova pravna naslednika B.B. in C.C. Za razliko od tožnice, družba E. d.d. pri nakupu ponujenih zemljišč nima predkupne pravice. Iz navedenih razlogov je prvostopenjski upravni organ odločil tako, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ z odločbo zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe), pri čemer je ugotovilo, da stroški postopka niso bili zaznamovani (točka 2 izreka), s sklepom pa zavrnilo zahtevek tožnice za povračilo stroškov upravne takse. Drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi pritrjuje razlogom, kot izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

4. Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper 1. točko izreka odločbe prvostopenjskega upravnega organa in odločbo pritožbenega organa vlaga tožbo, v kateri zatrjuje nezakonitost obeh izdanih odločb. 5. Najprej zatrjuje nepravilnost izreka izpodbijane odločbe, ki je tudi v nasprotju z obrazložitvijo same odločbe. Iz izreka namreč ne izhaja, o odobritvi katerega posla je odločal upravni organ, saj le-ta v izreku ni dovolj natančno opredeljen, ne datumsko, ne glede vsebine ponudbe. Prav tako je v izreku izpodbijane odločbe zapisano, da je bil pravni posel sklenjen tudi s B.B. in C.C. kot prodajalcema, čeprav z njima, ne glede na to, da sta pravna naslednika umrlega A.A., ni bil sklepan noben pravni posel. 6. Tožnica nadalje zatrjuje, da so se okoliščine sklenitve posla v vmesnem času od vložitve vloge za odobritev pravnega posla do odločitve upravnega organa na prvi stopnji tako spremenile, da posla ni več mogoče skleniti. Tožnica je v 10 letih, kolikor je trajal upravni postopek odobritve pravnega posla v tej zadevi, izgubila status kmeta, kar je zagotovo takšna ovira, da izničuje obstoj predkupne pravice na kmetijskem zemljišču. Prav tako so bila v tem času zemljišča s strani lastnikov močno osiromašena, saj se je izvedla obširna sečnja gozda na teh nepremičninah, hkrati pa je bil objekt prepuščen vremenskim vplivom, zaradi česar je popolnoma propadel, kar vse ima za posledico bistveno znižanje vrednosti teh nepremičnin. V zvezi s tem tožnica pojasnjuje, da ob izdaji izpodbijane odločbe niso več obstajali pogoji za uveljavitev predkupne pravice, kar pomeni, da do sklenitve pravnega posla s tožnico ne bi prišlo, ker je bila prodajna pogodba za te nepremičnine že sklenjena z družbo E. d.d. Ker je kot pogoj za veljavnost pravnega posla treba le-te še odobriti, je treba po tožbenem stališču upoštevati vse okoliščine v zvezi s tem ob izdaji odločbe. Ne obstaja nobena pravna podlaga, da bi moral organ presojati pogoje zgolj v času ob vložitvi vloge ali ob sprejemu ponudbe.

7. Tožnica v tožbi zatrjuje tudi kršitev pravice do izjave v postopku, ker je v upravnem postopku v dokaz svojih trditev predlagala izvedbo določenih dokazov (zaslišanje strank in pridobitev podatkov po uradni dolžnosti s strani upravnega organa), ki jih prvostopenjski upravni organ ni izvedel, pa tudi ni pojasnil, zakaj tega ni storil. Obrazložitev prvostopenjskega upravnega organa, da dokazi v tej smeri niso bili predlagani, pa je iz tega razloga protispisna.

8. Tožnica oporeka tudi ravnanju drugostopenjskega upravnega organa, ki je pritožbene navedbe zavrnil zgolj s ponovljeno obrazložitvijo prvostopenjskega organa in se ni konkretneje opredelil do pritožbenih očitkov. Poleg tega se je pritožbeni organ napačno opredelil do vprašanja pomembnosti statusa kmeta ob odločanju o odobritvi pravnega posla.

9. Tožnica predlaga sodišču, da po pregledu upravnih spisov in zaslišanju tožnice tožbi ugodi in primarno 1. točko prvostopenjske odločbe spremeni tako, da se predmetni pravni posel, sklenjen med prodajalcem in tožnico kot kupcem ne odobri in se drugostopenjska odločba razveljavi (pravilno odpravi), podredno pa, da se obe upravni odločbi odpravita in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. Tožnica v obeh primerih zahteva povrnitev stroškov postopka, predlaga pa tudi oprostitev plačila sodne takse.

10. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe iz razlogov, navedenih v obrazložitvah odločb prvostopenjskega in pritožbenega organa. V dokaz pravilnosti stališča, da se pogoji predkupnega upravičenca presojajo na dan sprejema ponudbe, navaja sodno prakso (sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 1519/2010 z dne 22. 6. 2011 in št. I U 572/2016-11 z dne 30. 3. 2017). Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Prizadete stranke B.B., C.C. in družba E. d.d. odgovora na tožbo niso podale.

K točki I izreka:

12. Tožba ni utemeljena.

13. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

14. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je ponudba za prodajo kmetijskih zemljišč za ponudnika obvezujoča, zlasti potem, ko je bila sprejeta v skladu z 21. členom ZKZ. Določbe III. poglavja zakona, ki ureja promet med drugim s kmetijskimi zemljišči (ZKZ), so namreč glede prometa s kmetijskimi zemljišči specialnejše od določb Obligacijskega zakonika (OZ). Takšno stališče je bilo tudi že večkrat potrjeno v sodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče), npr. v zadevah II Ips 714/2008, II Ips 45/2008, II Ips 835/2007, II Ips 433/2006. Takšno stališče, ki se sicer nanaša na ponudnika oziroma prodajalca kmetijskih zemljišč, izkazuje namen področnega zakona (ZKZ), da se sklenjen pravni posel ohrani v veljavi, seveda ob predpostavki izpolnitve pogojev, ki jih zakon določa. 15. Kot bistveno vprašanje, na katerega je treba v predmetnem upravnem sporu odgovoriti za presojo utemeljenosti tožbe v delu, ki se nanaša na tožbeno zatrjevane posledice tožničine izgube statusa kmeta, sodišče šteje trenutek sklenitve pogodbe. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča (kot npr. zadeve II Ips 369/2010 in II Ips 835/2007) je pogodba sklenjena s trenutkom, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe (v smislu zavezovalnega pravnega posla), vendar pod odložnim pogojem odobritve pravnega posla. Pri tem je treba uporabiti splošna pravila obligacijskega prava, ker ZKZ kot specialen zakon ne ureja trenutka sklenitve pogodbe. V skladu s prvim odstavkom 21. člena OZ je pogodba sklenjena, ko ponudnik prejme od druge stranke izjavo, da ponudbo sprejema.

16. V konkretnem primeru je prodajalec izjavo o sprejemu ponudbe tožnice prejel 19. 1. 2007, čemur tožbeno ni oporekano in sodišče to dejstvo šteje kot nesporno. Po zgoraj navedenem je bila torej pogodba o prodaji predmetnih zemljišč sklenjena 19. 1. 2007. 17. Po presoji sodišča morajo biti zahtevani zakonski pogoji izpolnjeni v trenutku sprejema ponudbe, ki šteje kot sklenitev pogodbe, vključno s predkupno pravico iz 23. člena ZKZ. Upravnosodna praksa je enotna, da mora dejstvo, na katerega predkupni upravičenec opira predkupno pravico, obstajati ob sprejemu ponudbe (sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevah I U 572/2016, I U 650/2012, I U 1519/2010 in drugih). Tako je bila odločitev prvostopenjskega upravnega organa, ki jo je potrdil pritožbeni organ, ki je pri tožnici ugotovil pogoj predkupnega upravičenca v času sprejema ponudbe, t. j. 19. 1. 2007, in ne v času odobritve pravnega posla, pravilna.

18. Glede na navedeno sodišče zavrača tožbene ugovore, ki se nanašajo na spremenjene okoliščine sklenitve posla v času od vložitve vloge za odobritev pravnega posla do izdaje odločbe prvostopenjskega upravnega organa, ko je tožnica izgubila status kmeta in zatrjevano potrebo po presoji pogojev za uveljavitev predkupne pravice v času izdaje odločbe. Določbe III. poglavja ZKZ glede prometa s kmetijskimi zemljišči so v smislu sprejema upravne odločitve, ki se nanaša na odobritev pravnega posla, specialnejše od določb OZ, zato na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve ne vpliva obligacijska možnost razveze pogodbe zaradi spremenjenih okoliščin po določbah OZ (112. člen).

19. Nadalje sodišče zavrača tožbene očitke, da v izreku izpodbijane odločbe ni zadostno opredeljen pravni posel, o odobritvi katerega je odločal upravni organ. Iz izreka namreč izhaja, na katera zemljišča se nanaša odobritev pravnega posla pristojne upravne enote in katere so stranke tega pravnega posla, pri čemer je kot prodajalec naveden A.A. in glede na to, da je le-ta pokojni, tudi njegova pravna naslednika. Zato ni utemeljena niti tožbena navedba, da pravni posel ni bil sklenjen s pravnima naslednikoma A.A., pri čemer ni podano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe, ta tožbeni očitek pa v tožbi tudi ni konkretiziran.

20. Sodišče ugotavlja, da je neutemeljen tudi tožbeni ugovor o kršitvi tožničine pravice do izjave v postopku. Tožnica v tožbi navaja, da je v upravnem postopku v dokaz svojih trditev predlagala izvedbo dokazov, to je zaslišanje strank in pridobitev podatkov po uradni dolžnosti s strani upravnega organa. Iz pritožbe, ki jo je vložila tožnica zoper prvostopenjsko odločbo, izhaja, da so bili dokazi predlagani z vlogo tožnice z dne 6. 10. 2016. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnica z navedeno vlogo dejansko kot dokaz za svoje trditve predlagala zaslišanje strank in preveritev pogojev statusa kmeta za tožnico. Iz upravnega spisa pa izhaja tudi, da je na podlagi tega tožničinega predloga prvostopenjski upravni organ dne 8. 12. 2016 opravil ustno obravnavo, ki se jo je udeležila tudi tožnica in na kateri je podala svoja stališča. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so ta dejstva navedena in je povzet tudi potek ustne obravnave. Iz teh razlogov sodišče ne sledi tožbenim navedbam, da prvostopenjski upravni organ ni izvedel predlaganih dokazov in tudi, da ni pojasnil, zakaj tega ni storil. 21. Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore o ravnanju pritožbenega organa. V skladu z drugim odstavkom 254. člena ZUP se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe, pri tem pa se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe, če je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi. To je pritožbeni organ tudi storil v predzadnjem odstavku druge strani obrazložitve drugostopenjske odločbe, pri tem pa se je opredelil do bistvenih pritožbenih očitkov, vključno s tožbeno zatrjevano napačno opredelitvijo do vprašanja pomembnosti statusa kmeta ob odločanju o odobritvi pravnega posla, v zvezi s čimer je pritožbene navedbe z ustrezno obrazložitvijo zavrnil, takšno ravnanje pa je, glede na zgoraj podano obrazložitev, pravilno.

22. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Iz teh razlogov je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. 23. Tožnica je sicer v tožbi v dokazne namene predlagala pregled upravnih spisov in lastno zaslišanje. Sodišče ugotavlja, da tožnica ni izrecno predlagala oprave glavne obravnave, poleg tega pa dokaznih predlogov ni substancirala, predvsem v delu predlaganega zaslišanja tožnice. Tožnica tudi ni z ničemer utemeljila in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba teh dokazov pripeljala do drugačne odločitve, pri čemer ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ampak je sporna le ocena teh dokazov in pravilna uporaba materialnega prava, zato je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnica s svojimi navedbami tega ni izkazala ter ni utemeljila obstoja in pravne relevantnosti predlaganih dokazov z zadostno stopnjo verjetnosti, to je stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, kar predstavlja v skladu s sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 391/2016 z dne 21. 11. 2018, pogoj, ob izpolnitvi katerega je upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

25. O predlogu tožnice za oprostitev plačila sodne takse je sodišče odločilo s sklepom, št. IV U 170/2017-9K z dne 29. 12. 2017.