Jedro

Iz točke (d) tretjega odstavka 3. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito izhaja, da je pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko tožena stranka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril, poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito.

Zakonodajalec v določilih ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi oziroma je določil zgolj en kriterij, ki ga določa tudi Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, tj., da je prosilec imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

V obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo, saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) 3. odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 2142-912/2020-3 (1312-33) z dne 13. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala, ker mu je že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve (1. točka izreka). Odločila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce v Postojni od 12. 6. 2020 od 14.20 ure do prenehanja razloga, vendar največ za 3 mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je dne 4. 6. 2020 na ozemlje Republike Slovenije vstopil v skupini oseb in peš nadaljeval v Republiko Italijo, kjer jih je aretirala italijanska policija in vojska ter jih 6. 6. 2020 v neformalnem postopku predala slovenskim policistom. Istega dne je tožniku Policijska postaja za izravnalne ukrepe ... izdala odločbo o nastanitvi v Center za tujce do njegove odstranitve iz države in opravila najavo o prevzemu oseb pri hrvaških varnostnih organih. Po nastanitvi v Centru za tujce je naknadno dne 9. 6. 2020 podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je potem vložil dne 12. 6. 2020. Tedaj je povedal, da ima v Pakistanu dva majhna otroka in da tam ni bilo dovolj dela, izposodil si je tudi večjo vsoto denarja. Njegova ciljna država je bila Italija. V Republiki Hrvaški ni zaprosil za mednarodno zaščito, ker tam Hrvati ne poslušajo in v primeru, da jih primejo, pretepajo prosilce in jih vrnejo v Bosno in Hercegovino. Glede na to, da je šele četrti dan po vročitvi odločbe o namestitvi v Centru za tujce izrazil namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito in da je že predhodno dne 4. 6. 2020 nezakonito potoval preko Slovenije v Italijo, ki je bila njegova ciljna država in si pri načrtovanju pomagal z navigacijo, je po oceni tožene stranke tožnik nedvomno imel že pred prihodom v Center za tujce možnost izraziti namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, pa tega ni storil. Zato glede na njegove izjave in ravnanje tožena stranka ocenjuje, da je podal prošnjo za mednarodno zaščito z namenom ovirati proces odstranitve iz države, s čimer so podane okoliščine za omejitev gibanja na podlagi 1. odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

3. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka podrobno pojasnjuje, zakaj je potrebno tožniku omejiti gibanje na prostore Centra za tujce. Omejitev gibanja tožniku na območje Azilnega doma po oceni tožene stranke ne bi mogla biti dovolj učinkovita in tako z uporabo milejšega ukrepa ne bi bilo mogoče doseči namena omejitve gibanja. Omejitev gibanja zgolj na območje Azilnega doma ne more biti učinkovit ukrep, ker tam zgolj dva varnostnika in receptor ne morejo zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval ukrepa pridržanja na območju Azilnega doma. Tudi sicer se je ob upoštevanju lastnih dolgoletnih izkušenj in statistike tovrsten ukrep izkazal za neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila Azilni dom še pred odločitvijo o njihovi prošnji. Sprejeto odločitev tožena stranka utemeljuje tudi s stališči Vrhovnega sodišča, izraženimi v sodbi št. I Up 346/2014 z dne 5. 11. 2014. 4. Tožnik, ki se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in kršitev določb postopka. Glede na uvodne izjave Recepcijske direktive II in 31. člen Ženevske konvencije tožnik meni, da je pridržanje mogoče le, če zakonodaja določi objektivna merila, ki pa v ZMZ-1 niso jasno opredeljena. Toženi stranki še očita, da v izpodbijanem sklepu ni ustrezno pojasnila objektivnih okoliščin, zaradi katerih bi lahko tožniku omejila gibanje. Tožnik navaja, da je v Sloveniji za mednarodno zaščito zaprosil po pridržanju, kar pa je bilo preslišano. Toženi stranki v zvezi s tem očita tudi kršitev obveznosti informiranja stranke o možnosti vložitve prošnje za mednarodno zaščito. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi.

5. Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero zahteva, naj sodišče izvrševanje izpodbijanega sklepa zadrži do pravnomočne odločitve, sicer mu bo povzročena težko popravljiva škoda, saj se v Centru za tujce počuti slabo.

6. Tožena stranka je na poziv sodišča skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predložila predmetni upravni spis in vložila odgovor na tožbo, posebnega odgovora na zahtevo za izdajo začasne odredbe pa ni vložila. V odgovoru na tožbo vztraja pri izdanem sklepu, za katerega meni, da je pravilen in zakonit. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

K točki 1:

7. Tožba je utemeljena.

8. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru je uvodoma navedeni sklep tožene stranke, ki je svojo odločitev utemeljila s tem, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz 3. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z 2. odstavkom istega člena.

9. Pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na 2. alinejo 2. odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev, v nadaljevanju tudi Sprejemna ali Recepcijska direktiva II), ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj, kar pomeni, da je nacionalni pravni red treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije1 v skladu z načelo primarnosti prava EU in 3a. členom Ustave.

10. Skladno s točko (d) 3. odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (2. pododstavek 3. odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

11. Iz 3. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Ob upoštevanju okoliščin iz 2. odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.

12. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-22 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve. Zakon je sklep, da je mogoče utemeljeno domnevati, da je bila prošnja vložena zaradi oviranja postopka vračanja, vezal na okoliščino, da je imel prosilec že možnost zaprositi za mednarodno zaščito, a tega ni storil, v ostalem pa je ugotavljanje in presojo okoliščin, iz katerih naj bi sledila ta utemeljena domneva, prepustil toženi stranki.

13. Po presoji sodišča iz citirane določbe direktive izhaja, da je v takih okoliščinah nadaljnje pridržanje oziroma omejitev gibanja prosilcu za azil dopustna le, če bi lahko tožena stranka sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prošnja vložena zaradi oviranja oziroma otežitve odločbe o vrnitvi, na podlagi splošnih, vnaprej določenih in za vse prosilce veljavnih objektivnih meril, poleg objektivnega merila, da je prosilec že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito. Iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije o statusu beguncev.

14. Zakonodajalec pa v določilih ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi oziroma je določil zgolj en kriterij, ki ga določa tudi Recepcijska direktiva II, tj., da je prosilec imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Vendar navedeno pravno domnevo o obstoju utemeljene domneve opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril, in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz česar Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pa torej pomeni, da bi moralo biti določeno, iz katerih objektivnih okoliščin je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Tako razlago potrjuje tudi že omenjena 15. uvodna izjava Recepcijske direktive II, iz katere prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje je tudi Sodišče Evropske Unije presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil že pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, vendar le, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je (objektivno) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.3

15. Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

16. Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) 3. odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, enako odločitev pa je pred tem sprejelo že v več primerljivih zadevah (I U 684/2020, I U 681/2020, I U 696/2020 in drugih).

17. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni dodatno še posebej opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

18. ZMZ-1 v 6. odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-14 je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep ni ustrezne zakonske podlage, pa je sodišče tudi po določbi 2. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave. Toženi stranki s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je tudi odgovorila.

K točki 2:

19. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

20. Na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

21. Ker je bilo v obravnavani zadevi s to sodbo, kot izhaja iz 1. točke izreka, že pravnomočno odločeno o tožbi torej niso (več) izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Sodišče je zato s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 Sodba Sodišča EU z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 2 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 3 Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve. 4 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.