Jedro

Čeprav Uredba konkretno določa načrtovane prostorske ureditve, torej predvidene posege v prostor, pa (nobena) njena določba ne učinkuje neposredno na pravni položaj tistih, katerih parcele sodijo v območje državnega prostorskega načrta za navezovalno cesto. Za konkretne posege v prostor, izvedene na njeni podlagi, bodo ob upoštevanju relevantne zakonodaje stekli upravni postopki, v katerih bodo svoje interese lahko varovali vsi tisti, na pravice ali pravni položaj katerih bo s temi posegi dejansko poseženo.

Tožba, vložena na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, se po presoji, da izpodbijana Uredba (neposredno) ne ureja posamičnih razmerij, zavrže na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z v uvodu tega sklepa navedenim sklepom je prvostopenjsko sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero sta tožnika izpodbijala Uredbo o državnem prostorskem načrtu za navezovalno cesto Jeprca – Stanežiče - Brod(v nadaljevanju Uredba).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da sta tožnika tožbo vložila na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj menita, da gre za predpis, ki ureja posamična razmerja. Po presoji sodišča prve stopnje pa je Uredba splošni pravni akt, ki z navajanjem parcelnih številk zgolj opredeljuje območje svoje veljavnosti, na katerem spreminja oziroma dopolnjuje obstoječe prostorske akte. Podlaga za sprejem Uredbe je bil Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP). Gradnja neposredno na podlagi Uredbe ni mogoča, saj je Uredba le podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano navezovalno cesto in nikogar ne razlašča, zato ne učinkuje neposredno in neposredno ne ureja posamičnih razmerij. Položaj je drugačen kot v primeru odlokov oziroma uredb o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, izdanih na podlagi 81. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Uredba je torej le podlaga za vodenje upravnih postopkov (gradbenih, inšpekcijskih, razlastitvenih), v katerih bodo izdane upravne odločbe, šele z njimi pa bodo urejena posamična razmerja in morebiti poseženo v pravni položaj tožnikov, ki bosta imela tam zagotovljeno pravno varstvo.

3. Tožnika vlagata pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjujeta, da Uredba pomeni nadaljevanje začasnih ukrepov, prepovedana je tudi izvedba gradenj, za katere gradbeno dovoljenje še ni dokončno. Zato Uredba posega v pravico graditi. Pred pričetkom pridobitve gradbenega dovoljenja je treba pridobiti lokacijsko informacijo, ki pa ni upravna odločba, zoper katero bi bilo zagotovljeno varstvo v upravnem postopku in sporu, že iz nje pa je razvidno, da na območju Uredbe ni dovoljeno graditi nobenih objektov, razen tistih, ki so izrecno dovoljeni. To je dokaz, da že Uredba sama posega v pravice in pravne koristi posameznika. Teh v upravnem postopku ni mogoče varovati v primeru, da se kmetijska zemljišča le obdelujejo in se jih ne spreminja. Za drugega tožnika v zvezi s tem nastaja nepopravljiva škoda. Uredba neposredno vpliva na pravico prvega tožnika kot denacionalizacijskega upravičenca iz 88. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Lahko se zgodi, da do postopka izdaje gradbenega dovoljenja za načrtovano navezovalno cesto oziroma do razlastitve sploh ne bo prišlo, saj popolne vloge za gradbeno dovoljenje sploh ne moreta vložiti, zato bo njuna vloga lahko le zavržena, prav tako pa ne bosta izvajala nedovoljenih posegov v prostor v nasprotju z Uredbo, da bi prišlo do inšpekcijskih postopkov. Na zemljiščih iz območja Uredbe se lastnikom zemljišč omejuje zasebna lastnina in gospodarjenje z njo, saj so rezervirana v javno korist, ta in iz nje izvirajoče obremenitve zasebne lastnine pa so časovno neomejene, ker je bi štiriletni rok iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1 črtan. Uredba neposredno vpliva na pravice in pravne koristi posameznika, kar pomeni kršitev 2., 14., 15., 22., 23., 25., 33., 67. in 69. člena Ustave RS. Ker je z Uredbo lastninska pravica odvzeta oziroma lahko privede do razlastitve, bi moral zakonodajalec predvideti odškodnino, česar pa ni storil, zato je stanje neustavno. Sodišču predlagata, da na podlagi 156. člena Ustave RS postopek prekine in začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti določbe 95. člena ZUreP-1 in Uredbe. Predlagata, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni, podredno pa, da ga razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, zahtevata pa tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da Uredba nima neposrednega učinka in ni posamični akt ter z vidika razlastitve še vedno predstavlja abstraktno raven javne koristi. Čeprav se z njo že zelo natančno določi lokacija predvidenih posegov v prostor, ki predstavljajo razlastitvene namene, ta raven še vedno ne vzpostavlja javne koristi in concreto. Ta se določi le s pravnomočno odločbo, izdano v konkretnem razlastitvenem postopku. S tega vidika Uredba tako ni končni, temveč le vmesni nivo določanja javne koristi. Nadalje neposredne posledice z vidika dopustnih posegov v prostor oziroma gradenj nastanejo šele na podlagi gradbenega dovoljenja kot konkretnega pravnega akta. Zatrjevanje tožnikov, da jima je onemogočeno razpolaganje z lastnino že na podlagi Uredbe, je zmotno in negira celoten sistem urejanja prostora oziroma prostorskega načrtovanja kot postavljanja splošnih pravil v prostoru tako, da se udejanjajo gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine, negira pa tudi celoten sistem upravnega prava oziroma upravnega postopka, ki temelji na tehtanju konkretnega zasebnega interesa proti splošno (s predpisi) določenemu javnemu interesu.

K I. točki izreka:

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je izpodbijana Uredba akt, ki ureja posamična razmerja iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in kot taka akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je stališče sodišča prve stopnje, da Uredba ne ureja posamičnih razmerij, pravilno. Sprejeta je bila na podlagi drugega odstavka 37. člena v zvezi s prvim odstavkom 62. člena ZUPUDPP in določa načrtovane prostorske ureditve, območje državnega prostorskega načrta, pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja, pogoje glede križanj oziroma prestavitev gospodarske javne infrastrukture in grajenega javnega dobra ter priključevanja prostorskih ureditev nanj, merila in pogoje za parcelacijo, pogoje celostnega ohranjanja kulturne dediščine, ohranjanja narave, varstva okolja in naravnih dobrin, upravljanja voda, varovanja zdravja ljudi, obrambe države ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, etapnost izvedbe prostorske ureditve, druge pogoje in zahteve za izvajanje državnega prostorskega načrta in dopustna odstopanja (prvi odstavek 2. člena Uredbe). Čeprav tako Uredba konkretno določa načrtovane prostorske ureditve, torej predvidene posege v prostor, pa (nobena) njena določba ne učinkuje neposredno na pravni položaj tistih, katerih parcele sodijo v območje državnega prostorskega načrta za navezovalno cesto Jeprca – Stanežiče – Brod. Za konkretne posege v prostor, izvedene na njeni podlagi, bodo, kot sta to pravilno pojasnila že sodišče prve stopnje in tožena stranka, ob upoštevanju relevantne zakonodaje stekli upravni postopki, v katerih bodo svoje interese lahko varovali vsi tisti, na pravice ali pravni položaj katerih bo s temi posegi dejansko poseženo.

8. Sodišče prve stopnje je zato ravnalo pravilno, ko je tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, po presoji, da izpodbijana Uredba (neposredno) ne ureja posamičnih razmerij, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

9. Glede na navedeno pritožnika s sklicevanjem, da so z izpodbijano Uredbo kršene v pritožbi navedene ustavne pravice, ne moreta uspeti.

10. Vrhovno sodišče ni prekinilo postopka in začelo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določbe 95. člena ZUreP-1 in Uredbe na podlagi 156. člena Ustave RS. Določbe ZUreP-1 niso bile podlaga za odločanje v tej zadevi, izpodbijana Uredba pa je podzakonski akt, ki ga sodišče niti ne bi bilo dolžno uporabiti, če bi štelo, da ni v skladu z Ustavo in zakonom (t. i. exceptio illegalis), kar pa ni primer v obravnavani zadevi.

11. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani pritožbeni razlogi, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

12. Tožnika s pritožbo nista uspela, zato sama trpita svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).