Jedro

Pri presoji, ali je podana izjema od dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je treba vsakič od primera do primera, glede na konkretne okoliščine, oceniti, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa, kar pomeni, da je rezultat te ocene lahko različen s potekom časa.

Breme dokazovanja, da bi razkritje zahtevane informacije (konkretno je to zapis obravnave določene točke seje Vlade RS) s standardom onkraj dvoma je na strani tožnika – Vlade RS, saj ta najbolje pozna in zato lahko opiše in izkaže motnje pri delovanju organa.

Prvi odstavek 4. člena ZDIJZ med informacije javnega značaja uvršča informacije, ki jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali jih je pridobil od drugih oseb. V ZDIJZ ni podlage za stališče, da bi organ v primeru, če informacijo dobi od drugega organa, moral slediti stališču tega drugega organa, o tem da je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ in uporaba škodnega testa ali /in testa javnega interesa pride(ta) v poštev samo, če se pred tem ugotovi, da sta izpolnjena oba pogoja za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

S prvostopenjskim aktom je Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) po uradni osebi, pooblaščeni za dostop do informacij javnega značaja, A.A., na podlagi 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10, v nadaljevanju: ZUP), prvega odstavka 21. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. Sl/06-uradno prečiščeno besedilo in 117/06-ZDavP-2, v nadaljnjem besedilu: ZDIJZ) in 207. člena ZUP v povezavi s 43. in 44. členom ZUP, na pritožbo Generalnega sekretariata Vlade RS, vloženo preko B.B., generalnega sekretarja, (v nadaljnjem besedilu: pritožnik), z dne 6.8.2012, zoper odločbo KPK št. 0900-39/2012/4 z dne 23.7.2012, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, in na zahtevo C.C., predsednika uprave finančne družbe Č. d.d., (v nadaljnjem besedilu: prosilec), z dne 6.6.2012, v zadevi dostopa do Informacij javnega značaja, v prvi točki izreka odločila, da se zahtevi prosilca ugodi in se mu v 3 (treh) dneh po pravnomočnosti te odločbe posreduje dokument z naslovom »Računalniški izpis št. 1 dobesednega zapisa 77. redne seje vlade, točka 5A, »Predlog za prenos poslovnega deleža v družbi D. d.o.o., na Slovensko odškodninsko družbo, d.d.« (dokument št. 90004-24/2006/3, z dne 20.2.2009). V drugi točki izreka je KPK odločila, da se odločba KPK št. 0900-39/2012/4 z dne 23.7.2012 odpravi in nadomesti s to odločbo. V obrazložitvi prvostopenjskega akta KPK pravi, da je uradna oseba ugotovila, da je v postopku prišlo do kršitve pravil postopka, saj je, kot izhaja iz preambule odločbe št. 0900-39/2012/4 z dne 23.7.2012, na podlagi četrtega odstavka 21. člena ZDIJZ odločala pooblaščena uradna oseba in ne predstojnik organa, kot to določa ZDIJZ, zato je potrebno odločbo odpraviti in jo nadomestiti z novo. Nato prvostopenjski organ pravi, da ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja nikjer ne določata, da bi bilo potrebno pri odločanju o dostopu do dokumenta, ki se morebiti nanaša na notranje delovanje drugega organa, zahtevo za dostop do takega dokumenta odstopiti v reševanje organu, pri katerem je tak dokument nastal ali ga zaprositi za obrazloženo mnenje (pri notranjem delovanju organa torej ne obstaja podobna ureditev kot npr. v 15.a členu uredbe glede odločanja o dostopu v posebnih primerih, ki se nanašajo na pred-kazenski in kazenski postopek). Ne glede na navedeno je bila Generalnemu sekretariatu Vlade (GSV) dana možnost, da vstopi v postopek kot stranski udeleženec. Uradna oseba je organ tako obvestila o vodenju postopka in o pravici vstopa v postopek z namenom varovanja pravnih koristi organa. KPK je dne 4.7.2012 prejela odgovor GSV na obvestilo o vodenju postopka, na podlagi katerega vstopa v postopek kot stranski udeleženec na podlagi 43. člena ZUP. Iz obrazložitve mnenja GSV izhaja, da so dobesedni zapisi (magnetogrami) sej Vlade RS dokumenti, sestavljeni izključno v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo GSV. Uradna oseba ugotavlja, da se zahteva nanaša na dokument, ki je nastal 8. 6. 2006 na seji Vlade RS ob obravnavi 5A točke 77. redne seje Vlade RS. Uradna oseba ne nasprotuje stališčem GSV, Informacijskega pooblaščenca in Upravnega sodišča, da je dokument kot dobesedni zapis seje izrazit akt notranjega delovanja organa. To izhaja tudi iz Poslovnika 40.a člena Vlade. Vendar pa pravi, da gre za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne samo, če gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ampak tudi, če je kumulativno izpolnjen dodatni pogoj, to je, da bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Uradna oseba se ne more strinjati s stališčem GSV, da bi razkritje konkretnega zahtevanega dela zapisa seje vlade povzročilo motnje pri delovanju organa, ki bi povsem spremenile način dela Vlade RS, hkrati pa bistveno spremenile tudi vsebino in vlogo vlade kot vrha izvršilne veje oblasti in jo po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega je nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku.

Iz zahteve prosilca je jasno razvidno, da ne zahteva celotnega zapisa 77. seje vlade ali zapisa katerekoli druge seje, temveč le zapis obravnave 5A točke takratne seje iz leta 2006. Ni dvoma, da bi vsesplošno razkrivanje zapisov sej vlade lahko povzročilo motnje pri delovanju tega organa oziroma da bi bilo njegovo delovanje okrnjeno, oteženo in nenazadnje bi lahko prišlo tudi do tega, da bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Vendar ZDIJZ kot hierarhično višji predpis od Poslovnika vlade, ki je v 40.a členu določil, da zapisi niso dostopni javnosti, ne dopušča uporabe absolutne ali posebne izjeme, določene v nižjem splošnem predpisu, kot je npr. Poslovnik Vlade RS. Absolutna ali posebna izjema pride v poštev le, če je izrecno določena v drugem zakonu. Tako npr. Zakon o zunanjih zadevah v 45.a členu izrecno določa, da se zavrne dostop do podatkov, kot so diplomatske note, zapisi sestankov ali pogovorov s tujimi diplomatskimi predstavniki in predstavniki mednarodnih organizacij in pogajalska izhodišča, in ki so namenjeni izvajanju zunanje politike Republike Slovenije, ki v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, niso opredeljeni kot tajni, če se pri odločanju o posredovanju informacij javnega značaja v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ugotovi, da bi njihovo razkritje škodovalo mednarodnim odnosom ali interesom Republike Slovenije. Ker ni pravne podlage za uporabo absolutne ali posebne izjeme, ki bi prav za vsak oziroma za vse zapise sej vlade vnaprej jasno določala, da so podatki iz zapisov sej vlade sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, je potrebno od primera do primera presojati, ali bi razkritje dokumenta motnje dejansko lahko povzročilo. Kot že povedano, se uradna oseba strinja s stališčem, da so zapisi sej vlade dokumenti notranjega delovanja organa; ali bi z njihovim razkritjem nastale motnje pri delovanju vlade, pa je potrebno ugotavljati in argumentirano obrazložiti od primera do primera oziroma v vsakem primeru posebej. Glede na navedeno je potrebno najprej pojasniti, da je celotna vsebina in potek pogovora med vsemi udeleženci pogovora na takratni 77. seji, 5A točki, ki jih zajema magnetogram, javnosti že bila večkrat predstavljena na različne načine, vsebinsko v celoti npr. v tedniku E. dne 4. novembra 2010 in drugih medijih, navedenih v opombi št. 3. Ker je preko članka »...« že bil razkrit celoten potek seje, pa se postavlja vprašanje, kako bi lahko razkritje tega dela magnetograma Vladi RS danes povzročilo kakršnekoli motnje pri njenem delovanju, če ob razkritju v letu 2010 motenj v javnosti ni bilo zaslediti. Po drugi strani se postavlja vprašanje, ali je v demokratični družbi še dopustno že razkritim podatkom odrekati dostopnost, pri tem pa ne gre za podatke, ki so v skladu z Zakonom o tajnih podatkih opredeljeni kot tajni. Posledica razkritja je bila sprememba Poslovnika Vlade RS (Uradni list RS, št. 73/10) v delu, ki je v 40.a členu glede dobesednih zapisov sej vlade izrecno določil, da se o delu na redni seji vlade lahko pišejo dobesedni zapisi, ki so prepisi magnetofonskega video ali drugega posnetka, ki so pripomoček, ki ga generalni sekretar uporablja za pripravo odpravkov sklepov vlade in zapisnika seje vlade in niso dostopni javnosti, predvsem zaradi dejstva, ker taki zapisi ne morejo biti določeni z oznako tajnosti na podlagi Zakona o tajnih podatkih, kot je to bilo urejeno pred spremembo poslovnika. Da bi se (oziroma se je) zaradi razkritja tega dela zapisa seje povsem spremenil način dela vlade in hkrati tudi bistveno spremenila vsebina in vloga vlade kot izvršilne veje oblasti ali da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji, ali da bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve vlade sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale, pa je po mnenju uradne osebe pretirana oziroma predimenzirana trditev. To uradna oseba argumentira z naslednjim: Večurno neposredno javno predvajanje zaprte seje vlade (ki se je odvijala 2. julija 2009) na spletnih straneh v času mandata Pahorjeve vlade ni povzročilo motenj pri delovanju vlade, ki bi kazale, da so v prihodnjih tovrstnih sejah udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji niti ni omajalo delovanje izvršilne veje oblasti, čeprav so na seji bili obravnavani občutljivi podatki glede varčevalnih ukrepov v zvezi z zmanjševanjem števila zaposlenih javnih uslužbencev.

V začetku decembra 2011 so nekaj časa javnosti bili dostopni posnetki tudi drugih zaprtih sej vlade, bili so objavljeni na video portalu YouTube, opravljenih je bilo okrog 15.000 ogledov, nato so bili s portala sicer umaknjeni. Eden od teh posnetkov je prikazoval tudi ministra F.F., ki je poročal o pritiskih partnerjev iz EU na Slovenijo zaradi blokade Hrvaške, in so se nanašali tudi na gradiva z oznako strogo zaupno ali npr. na notranjo ministrico G.G., ki je na posnetku napovedovala množične nemire, zaradi katerih bi država morala kupiti vodne topove. Na enem od posnetkov je tudi sestanek ministrov Janševe vlade, govorita pa ministra H.H. in I.I., med drugim o spodbujanju obnovljivih virov za pročelja hiš in o plačah sodnikov.

Dejstvo je, da je zahtevan dokument star že šest let, nastal pa je v mandatu vlade od 2004-2008 leta 2006, njegova vsebina pa je že bila predstavljena javnosti leta 2010 in ni bilo zaslediti negativnih posledic v obliki motenj v delovanju organa.

Da vse do danes javno razkrit ali javno predvajane seje Vlade RS niso povzročile takih motenj izvršilni veji oblasti, zaradi katerih bi udeleženci seje po teh razkritjih svoj tok misli omejevali ali se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji, kažejo tudi nedavno aktualne razprave, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da udeleženci na sejah še vedno kritično razpravljajo in izražajo svoja mnenja, kar je razvidno npr. iz javnih izjav trenutnih ministrov v zadevi skrbnega pregleda banke J. Uradna oseba še poudarja, da to ne pomeni, da razkritje zapisov sej vlade ne more povzročiti motenj pri delovanju vlade, vendar pa meni, da motenj ne more povzročili razkritje zahtevanega dela zapisa seje. Zato je po mnenju uradne osebe nemogoče argumentirano trditi, da bi razkritje dela zapisa seje izpred šestih let delovanje vlade otežilo s tem, da bi prišlo do kabinetnega določanja ali da celo ne bi več kritično presojali gradiv vlade in o tem na sami seji razpravljali, kar so pokazale tudi nedavne razprave v javnosti članov vlade. Na podlagi navedenega je bilo potrebno zahtevi prosilca ugoditi kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe in nadomestiti odločbo Komisije za preprečevanje korupcije št. 0900-39/2012/4 z dne 23.7.2012 s to odločbo.

V pritožbi zoper prvostopenjski akt je tožeča stranka navedla, da je iz odločbe KPK z dne 10. 9. 2012 razvidno, da jo je sprejela uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja A.A., na pritožbo GSV z dne 6. 8. 2012. GSV je v pritožbi zoper odpravljeno odločbo med drugim uveljavljal kršitev pravil postopka, saj je o zahtevi prosilca oziroma prevladujočem javnem interesu za razkritje, odločala pooblaščena oseba KPK in ne predstojnik organa, kot to predvideva 4. alineja drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je uradna oseba za posredovanje informacij pri KPK v okviru presoje prejete pritožbe stranskega udeleženca ugotovila, da je pritožba (v delu glede očitkov kršitve pravil postopka) utemeljena, zaradi česar je potrebno odločbo odpraviti in jo nadomestiti z novo. Kljub navedenemu pa kršitev ni bila odpravljena, saj je tudi novo, izpodbijano odločbo izdala uradna oseba za posredovanje informacij in ne predstojnik. V konkretnem primeru je pooblaščena oseba KPK izdala novo odločbo z identičnim izrekom oz. odločitvijo o zahtevi, spremenjena oziroma prilagojena je zgolj obrazložitev odločitve. Postopek torej ni bil dopolnjen, ker bi bil nepopoln in bi to utegnilo vplivati na odločitev temveč obratno, iz obrazložitve izpodbijane odločbe je zgolj izpuščena presoja javnega interesa, odločitev pa je identična. Bistveno za odločitev o zahtevi prosilca pa je, da gre pri zahtevanem dokumentu za dokument, ki ga je KPK pridobil od GSV in ne za dokument, ki bi ga KPK izdelal sama, torej da gre za dokument, ki se nanaša na notranje delovanje drugega organa. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da veljavna zakonodaja nikjer ne določa, da bi bilo potrebno zahtevo za dostop odstopiti v reševanje organu, pri katerem je tak dokument nastal ali ga zaprositi za obrazloženo mnenje, čemur sledijo (neutemeljeni) argumenti, zakaj naj bi bile trditve GSV o motnjah organa pretirane oziroma predimenzionirane. Navedeno je v nasprotju z namenom ZDIJZ in pravili postopka. Pooblaščena oseba KPK nima dejanskega in neposrednega vpogleda v delovanje GSV in vlade, zato ne more presojati posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje drugega organa (niti to ni v pristojnosti KPK). Tudi sicer iz narave oziroma vsebine izjeme zaščite notranjega delovanja organa izhaja, da o tem lahko presodi zgolj organ, ki je dokument izdelal oziroma organ, katerega notranje delovanje se s to izjemo ščiti. Tudi sicer GSV zagovarja nejavnost vseh dobesednih zapisov sej vlade, z argumenti, podrobneje opisanimi v dopisu z dne 2. 7. 2012 in pritožbi z dne 30. 7. 2012. Gre namreč za tipičen dokument, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju in dejavnosti organa.

Z drugostopenjsko odločbo je Informacijski pooblaščenec na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu, tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) ter drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) pritožbo Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije (GSV) zoper odločbo KPK št. 0900-39/2012/6 z dne 10. 9. 2012 zavrnil. V obrazložitvi akta je navedeno, da je v upravnem postopku prosilec za dostop do informacije javnega značaja navedel, da je stališče pritožnika nerazumljivo zaradi dejstva, da je tednik E. dne 4. 11. 2010 objavil vsebino predmetne listine in posebej poudaril, da so predmetno listino pridobili v uredništvu, pa pritožnik na to sploh ni reagiral, niti ni zahteval umika objave ali vsaj preveril avtentičnosti objavljene vsebine. Prav preveritev avtentičnosti že objavljene vsebine predmetne listine pa je eden izmed razlogov, zaradi katerih želi prosilec pridobiti predmetno listino. Glede na ugotovitve Računskega sodišča, ki je revidiralo postopke pri neodplačnem prenosu in nadaljnji prodaji D. in ugotovilo vrsto kršitev, prosilec meni, da je v E. objavljena vsebina predmetne listine neverodostojna in namenjena zgolj zavajanju javnosti. To dodatno kaže na potreben in zadosten interes javnosti in s tem prosilca, da se mu predmetna listina izroči. Predmetna listina namreč razkriva, na kakšen način se je upravljalo državno premoženje, to pa v času odločanja o Slovenskem državnem holdingu zanima tudi javnost, še posebej, če bi se ugotovile še kakšne dodatne nepravilnosti.

Pooblaščenec je najprej presojal utemeljenost pritožbenih navedb, ki se nanašajo na kršitev postopka. Pri tem je ugotovil, da so neutemeljene pritožbene navedbe stranskega udeleženca glede 4. alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ, saj se le-ta uporabi v primeru, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo, pa še to le v primeru, ko je ugotovljeno, da bi bilo treba dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti zaradi kakšne od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je organ ugotovil, da nobena izmed izjem od prostega dostopa ni podana, zato bi bilo povsem nepotrebno, da bi v izpodbijani odločbi odločal o prevladujočem javnem interesu za razkritje. Organ je torej ravnal pravilno, ker v izpodbijani odločbi ni uporabil navedene določbe ZDIJZ.

Stranski udeleženec je pravilno izpostavil, da organ ni ravnal v skladu z 243. členom ZUP, ker je izdal novo odločbo z izrekom, ki je identičen izreku v odločbi št. 0900-39/2012/4 z dne 23. 7. 2012. Če uspeh dopolnjenega ugotovitvenega postopka ne vpliva na že sprejeto odločitev v upravni zadevi, organ prve stopnje ne more izdati nove odločbe. Pooblaščenec ugotavlja, da imata tako izrek v izpodbijani odločbi, kot tudi izrek v odpravljeni odločbi št. 0900-39/2012/4 z dne 23. 7. 2012 v delu, ki se nanaša na odločitev o zahtevi prosilca, enako vsebino, zato izdaja nove odločbe ni bila potrebna. Izdaja nadomestne odločbe v konkretnem primeru torej predstavlja pomanjkljivost postopka, vendar pa ta pomanjkljivost ni bistvena, saj z ničemer ne vpliva na odločitev v zadevi.

Kot bistveno pritožbeno navedbo pritožnik izpostavlja, da ne gre za dokument, ki bi ga organ izdelal sam, torej gre za dokument, ki se nanaša na notranje delovanje drugega organa. Pooblaščenec poudarja, da ta del pritožbenih navedb ne zdrži resne pravne presoje, kar izhaja iz same definicije informacije javnega značaja, ki se nahaja v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Iz te določbe namreč izhaja, da predmet presoje po ZDIJZ niso le dokumenti, ki jih organ izdela sam, temveč tudi dokumenti, ki jih organ pridobi v sodelovanju z drugim organom ali od drugih oseb, pomembno je le, da jih pridobi v okviru svojih pristojnosti, na primer na podlagi predpisanih obveznosti teh oseb, da organu posredujejo določene informacije.

V konkretnem primeru ni sporno, da je stranski udeleženec zahtevani dokument organu posredoval na podlagi 11. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS št. 2/2004, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPKor), in sicer v okviru prijave o sumu korupcije v zvezi s prodajo gospodarske družbe D. d.o.o. (št. zadeve 010/4-242-81/2007). Iz navedenega izhaja, da je organ zahtevani dokument od stranskega udeleženca pridobil v okviru svojih pristojnosti, ki izhajajo iz ZPKor, torej gre za dokument, o dostopu do katerega je bil organ dolžan odločati na podlagi ZDIJZ. Glede pritožbenih navedb, da organ nima dejanskega in neposrednega vpogleda v delovanje stranskega udeleženca ter vlade ter zato ne more presojati posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje drugega organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da je preprečitvi takšne situacije namenjen institut stranske udeležbe v upravnem postopku. Stranski udeleženec ima na podlagi 43. člena ZUP pravico udeleževati se postopka zaradi varstva svojih pravnih koristi. Nesporno je, da je organ to pravico stranskemu udeležencu priznal. Glede na to, da je dokazno breme glede obstoja izjem od prostega dostopa, katerih namen je varovati pravice in pravne koristi stranskega udeleženca, primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se z izjemo varovali, je bilo v konkretnem primeru to dokazno breme na stranskem udeležencu, ki bi moral organu zagotoviti vse podatke, ki jih le-ta potrebuje za presojo posledic razkritja določenih dokumentov na delovanje stranskega udeleženca. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje, ki so potrebne za določitev kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegove pravice in pravne koristi. Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. Po pridobitvi odgovora stranskega udeleženca št. 09001-11/2012/2 z dne 2. 7. 2012 je bil organ torej seznanjen s podatki o delovanju stranskega udeleženca, ki so z vidika le-tega pomembni za odločitev v konkretnem primeru. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da so pritožbene navedbe tudi v tem delu neutemeljene.

Glede izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tožena stranka pravi, da je v pravni teoriji ta izjema znana kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.

Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Po mnenju Pooblaščenca stranski udeleženec s svojimi navedbami ni uspel zadostiti temu standardu, in sicer iz več razlogov.

77. redna seja vlade je dne 8. 6. 2006 potekala v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, zato so udeleženci pričakovali, da so njihova svobodno in odkrito izražena stališča namenjena le rabi znotraj vlade. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje organa, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Pooblaščenec na načelni ravni ne zanika, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi lahko nastale z razkritjem dobesednega zapisa seje vlade, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dobesednem zapisu. Vendar pa je treba v konkretnem primeru upoštevati zlasti, da so dejanske okoliščine, ki so se pokazale v času po izdaji odločbe stranskega udeleženca št. 02023-2/2010/25 z dne 25. 3. 2010, odločbe Vlade RS št. 02023-2/2010170 z dne 20. 5. 2010 in odločba Pooblaščenca št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2011, ki jih stranski udeleženec navaja v pritožbi, pokazale, da posredovanje v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta prosilcu ne bi povzročilo motenj pri delovanju organa, kar pa pred izdajo navedenih odločb še ni bilo mogoče zatrjevati s takšno stopnjo verjetnosti. Zavedati se je namreč treba, da so dejanske okoliščine spremenljive in odvisne od poteka časa. Glede na to, da je zahteve za posredovanje informacij javnega značaja treba presojati od primera do primera, je treba vsakokrat znova presojati vse dejavnike.

V obravnavanem primeru je bistvena ugotovitev organa v izpodbijani odločbi, da sta bila celotna vsebina in potek pogovora med udeleženci dogovora o takratni 5A točki 77. seje vlade, ki ju zajema zahtevani dokument javnosti že večkrat predstavljena na različne načine (npr. v tedniku E. dne 4. 11. 2010 in drugih medijih, ki jih organ navaja v 3. zaporedni opombi). Motenj pri delovanju organa pa, kljub seznanitvi javnosti z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, tudi po preteku dveh let od objave, ni mogoče zaslediti. Navedeno je organ prepričljivo utemeljil s konkretnimi primeri kasnejših javnih objav (objava posnetkov za javnost zaprtih sej vlade na portalu YouTube decembra 2011) vsebine pogovorov, ki so potekali na drugih zaprtih sejah vlade, in tudi s konkretnimi primeri aktualnih medijskih izjav ministrov o delu na sejah vlade (ki so v izpodbijani odločbi citirane v 4. zaporedni opombi), ki kažejo na to, da seznanitev javnosti z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta preko medijev ni povzročila takšnih motenj pri delu vlade, zaradi katerih bi udeleženci sej svoj tok misli omejevali ali se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav in mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Pritožbena navedba stranskega udeleženca, da organ svoje argumente izpostavlja posplošeno, glede na vse navedeno ni utemeljena.

V nasprotju s konkretnimi navedbami organa pa pritožnik, na čigar strani je dokazno breme, ni prav z ničemer zatrjeval, da je v času po medijskem razkritju vsebine in poteka pogovora med udeleženci ob takratni 5A točki 77 seje vlade zaznal kakršnekoli konkretne motnje, ki bi bile posledica te javne objave, temveč je vedno znova hipotetično, brez kakršnekoli konkretne povezave z zahtevanim dokumentom, zatrjeval motnje, ki bi se lahko pojavile ob javnem razkritju vsebine pogovorov na sejah vlade. Takšno dokazovanje nastanka motenj pri delovanju organa zagotovo ne zadosti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«. Glede na to, da sta od seznanitve javnosti z vsebino zahtevanega dokumenta pretekli že dve leti, bi organ zlahka postregel s konkretnimi podatki o nastalih motnjah, vendar tega ni storil. Pooblaščenec pa tudi sam po preučitvi celotne zadeve ni zaznal tovrstnih motenj, temveč celo nasprotno, Pooblaščenec je ugotovil, da proces dela vlade ni ogrožen, saj se razprave na sejah, kljub temu, da je javnost že bila seznanjena z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, odvijajo nemoteno, udeleženci sej ne omejujejo lastnih izjav in ne razpravljajo le navidezno, temveč podajajo strokovna in kritična mnenja. Konkretizacija motenj v okviru izvedbe t.i. škodnega testa v zvezi z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6, člena ZDIJZ namreč ne pomeni navedbe motenj, ki bi nastale pri organu v povezavi z razkritjem vsebine konkretnega (zahtevanega) dokumenta, temveč navedbo konkretnih posledic za nadaljnje notranje delovanje organa, in sicer tudi v primerih, ki vsebinsko niso povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec zato zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti vlade, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu. V obravnavanem primeru torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana.

Kljub temu, da se prosilec v odgovoru na pritožbo sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta, Pooblaščenec v pritožbenem postopku tega ni presojal, ker to ni bilo potrebno, saj zahtevani dokument ne predstavlja izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Kot že rečeno, se test prevladujočega javnega interesa uporabi le v primerih, ko bi bilo treba dostop omejiti zaradi obstoja katere izmed izjem iz prvega ostavka 6. člena ZDIJZ.

Pooblaščenec je zato zaključil, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, ki pa niso bistvene, zato je pritožbo zavrnil na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP.

Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo prvostopenjske odločbe KPK z dne 10. 9. 2012 in odločbe Informacijskega pooblaščenca z dne 9. 11. 2012. Tožeča stranka v izhodišču poudarja, da je bila po njeni oceni pri izdaji izpodbijane odločbe KPK kršena varovana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V nadaljevanju pa pravi, da izpodbija odločbo organa prve stopnje (2. člen ZUS-l), ker je bilo s to odločbo poseženo v pravni položaj tožeče stranke, v zvezi z odločbo pritožbenega organa, ker v upravnem postopku ni bil pravilno uporabljen zakon, ker se ni ravnalo po pravilih postopka in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno uporabljeno. V nadaljevanju se tožeča stranka uvodoma, v izogib ponavljanju, sklicuje na vse že podane argumente v pritožbi zoper odločbo KPK z dne 23. 7.2012 in zoper izpodbijano odločbo. V konkretnem primeru gre namreč za spor v zvezi z izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Tožeča stranka vztraja na stališču, da so dobesedni zapisi (magnetogrami) sej Vlade RS dokumenti, sestavljeni izključno v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo GSV. Vlada RS praktično na vsaki seji obravnava tudi občutljiva notranja in mednarodna vprašanja, ključna za varnost in interese Republike Slovenije. Razkrivanje dobesednih zapiskov razprav na seji vlade bi povzročilo izredno težke motnje v njenem delu ter povsem spremenilo način dela Vlade RS. Posledično bi razkritje zapiskov sej vlade pripeljalo do tega, da bi se odločitve Vlade RS sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti Vlade RS, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Da gre pri zahtevanem magnetogramu za izrazit akt beleženja notranjega delovanja oziroma oblikovanja odločitev Vlade RS ter da bi za organ nastala nepopravljiva škoda, če bi bila vsebina obravnavanega dokumenta razkrita javnosti, je Informacijski pooblaščenec argumentiral v vseh svojih predhodnih odločbah (vezanih na zaprosilo za razkritje istega magnetograma), npr. v odločbi št. 090-87/2010/4 z dne 11. 8.2011, odločbi št. 090-178/2010/6 z dne 22. 11. 2010 in odločbi št. 090-178/2010/15 z dne 2. 6. 2011. Informacijski pooblaščenec je v predhodnih postopkih po presoji vseh okoliščin prišel do enake ugotovitve kot Generalni Sekretariat Vlade. Tako stališče utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov vodenja sej Vlade RS. Ti dve nevarnosti po mnenju Informacijskega pooblaščenca tudi nista zgolj abstraktni in neoprijemljivi, temveč povsem predvidljivi posledici morebitnega razkritja obravnavanega dokumenta. Upravno sodišče je s sodbo opr. št. U 1774/2010-19 z dne 4. 5. 2011 odpravilo odločbo Informacijskega pooblaščenca ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Informacijski pooblaščenec je v ponovljenem postopku izdal odločbo št. 090-178/2010115 z dne 2. 6. 2011, s katero je ponovno ugodil pritožbi prosilca ter organu naložil posredovanje magnetograma. Upravno sodišče je s sodbo opr. št. U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2011 odločbo Informacijskega pooblaščenca ponovno odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Sodišče je v obrazložitvi sodbe navedlo, da medijska odmevnost neke zadeve ne zadostuje za razkritje dokumenta, temveč je javni interes glede razkritja podan v primeru, če so ogrožene take vrednote, kot je na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. Pri zahtevanem dokumentu gre torej za dokument, ki ga je KPK pridobila od GSV in ne za dokument, ki bi ga KPK izdelala sama. Glede na navedeno je nedopustno, da KPK ocenjuje oziroma dvomi o obstoju izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo obrazloženo in utemeljeno zagovarja GSV. Informacijski pooblaščenec v obrazložitvi odločbe (str. 4) navaja, da ta del pritožbenih navedb ne zdrži resne pravne presoje, kar izhaja iz definicije informacije javnega značaja, vendar pa gre pri tem za napačno razumevanje pritožbenih navedb. GSV se namreč strinja, da je predmet presoje KPK lahko dokument, ki ga je KPK prejela v okviru svojih pristojnosti, ni pa utemeljeno oziroma pravno dopustno, da KPK ni sprejela stališča GSV (kot ustvarjalca zadevnega magnetograma), ki je bilo nedvoumno zavrnilno. GSV je obrazloženo in utemeljeno nasprotoval razkritju magnetograma in v kolikor KPK ne bi bila vezana na stališče organa, ki je dokument izdelal, bi to po naši presoji pomenilo pretiran poseg v varovane izjeme po ZDIJZ. Tudi sicer iz narave oziroma vsebine izjeme zaščite notranjega delovanja organa izhaja, da o tem lahko presodi zgolj organ, ki je dokument izdelal oziroma organ, katerega notranje delovanje se s to izjemo ščiti. Organ sam namreč pozna okoliščine delovanja ter lahko obrazloženo zagovarja izjemo do sicer prostega dostopa do informacij iz delovnega področja organa, skladno z ZDIJZ. GSV je obrazloženo in utemeljeno nasprotoval razkritju magnetograma z argumenti, ki so bili najmanj trikrat potrjeni tudi s strani Informacijskega pooblaščenca in najmanj dvakrat s strani Upravnega sodišča (navedeni sodbi št. U 1774/2010-19 z dne 4. 5. 2011 in U 1257/2011-11 z dne 25.4.2011).

Podredno ob tem tožnik opozori še, da je bila javnost v vseh navedenih primerih nepooblaščeno seznanjena z zahtevanim dokumentom in da je vprašanje, kdo je zapis (izpis št. 1 je bil s strani GSV posredovan zgolj KPK) posredoval javnosti, ostalo nepojasnjeno, preiskava o nepooblaščenem predvajanju sej vlade na spletu pa je še v teku. Posledično nepooblaščeno javno razkrivanje dokumentov ne more biti argument za to, da dobesednih zapisov sej vlade ni treba varovati pred očmi javnosti. Informacijski pooblaščenec v nadaljevanju obrazložitve odločbe (str. 6) navaja tudi, da »konkretizacija motenj v okviru izvedbe t.i. škodnega testa v zvezi z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni motenj, ki bi nastale organu v povezavi z razkritjem vsebine konkretnega (zahtevanega) dokumenta, temveč navedbo konkretnih posledic za nadaljnje delovanje organa, in sicer tudi v primerih, ki vsebinsko niso povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta.« Taka obrazložitev oziroma presoja motenj gotovo ne pomeni presoje od primera do primera ter je posledično obrazložitev nekonsistentna in sama s seboj v nasprotju. GSV je zato upravičeno zaskrbljen, kaj taka odločitev in razlaga pomeni za prakso in delovanje vlade. Obrazložitev odločbe KPK in zadnja odločba Informacijskega pooblaščenca nakazujeta na uveljavljanje splošnega stališča, da z razkritjem magnetogramov sej vlade proces odločanja vlade ni moten, zato magnetogrami (t.j. vsi, ne samo konkretni zahtevani) niso varovana kategorija. Stališče gre torej v smeri ustvarjanja precedensa oz. ustaljene prakse. Zaključkom tožene stranke GSV ostro nasprotuje, saj spodkopavajo zakoniti interes države, da zavaruje tiste podatke, ki so pomembni za delovanje vsakokratne vlade in posledično za zagotavljanje učinkovitega delovanja izvršilne veje oblasti. Navedbe, da zaradi na različne načine javnosti predstavljene vsebine zahtevanega dokumenta, ni prišlo do kakršnekoli motnje pri delovanju organa, so pavšalne in neobrazložene ter ne segajo dlje od navedbe oziroma temeljijo na napačnih predpostavkah. Pri tem je potrebno izpostaviti, da presoja izjeme iz 11. točke ne more temeljiti na tem, ali so bile motnje opažene v javnosti. Motnje namreč lahko nastanejo, pa javnost tega sploh ne zazna.

Tudi trditev, da udeleženci seje niso omejevali svojega toka misli ali se vzdržali kritičnih izjav, kar naj bi bilo »razvidno npr. iz javnih izjav trenutnih ministrov v zadevi skrbnega pregleda banje J.«, je za presojo konkretnega primera brezpredmetna. Izjave za javnost se po presoji tožeče stranke že po naravi stvari sploh ne morejo primerjati z razkritjem magnetograma seje vlade. Več kot očitno je dejstvo, da se je določeno obdobje po nepooblaščeni objavi dela magnetograma v tiskanih medijih način predhodnega usklajevanja posameznih točk dnevnega reda in njihova obravnava na seji vlade spremenila. Po razkritju se je med člani vlade spremenilo zlasti dojemanje »nejavnosti sej vlade«, kar vodi v zadržanost pri vsebinski razpravi o posameznih točkah dnevnega reda, razprava pa se iz vsebinske spremeni v predvsem politično razpravo. Podobno so člani vlade reagirali tudi po prenosu dela seje vlade preko radijskega prenosa in kasneje tudi po objavi dela seje na svetovnem omrežju. Dejstvo je, da je vlada po naravi stvari kolektivni organ odločanja, sestavljen iz članov različnih koalicijskih strank, ki so imele pred volitvami tudi različne predvolilne programe. Nesporno je, da pri rednem funkcioniranju vlade v posameznih primerih prihaja tudi do situacij, ko kak sicer nujen in potreben sklep vlade odstopa od predvolilnega programa posamezne koalicijske stranke. V takšnih primerih zavedanje ministra, da obstoji relativna verjetnost objave dobesednega zapisa seje (magnetograma) vodi do situacije, ko se le ta ne odloča več vsebinsko, temveč predvsem politično. Boji se namreč reakcije njegove volilne baze v primeru njegovega soglašanja s sprejetjem sicer pomembnega in potrebnega sklepa. S sprejetjem takšne logike oziroma precedensom, bi nedvomno prišli v situacijo, v kateri se spreminja vloga vlade iz izvršilne veje oblasti v političen organ odločanja, katerega seje bi po vsebini bolj spominjale na seje državnega zbora ali državnega sveta, s čimer bi nedvomno porušili tudi njen ustavni položaj v razmerju sil v okviru načela delitve oblasti. Organ prve stopnje KPK bi pri odločanju o zahtevi za dostop do magnetograma seje vlade moral upoštevati obrazloženo ključno stališče organa, ki je zahtevani dokument izdelal, in katerega notranje delovanje se z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ščiti ter prosilcu zavrniti dostop do magnetograma seje vlade. Predlaga, da sodišče odločbo KPK z dne 10. 9. 2012 odpravi in vrne zadevo v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je pooblaščenec že v odločbi št. 090-203/2012/4 z dne 9. 11. 2012 poudaril, da so dejanske okoliščine, ki so se pokazale v času po izdaji odločb in sodb, na katere se sklicuje tožeča stranka, pokazale, da posredovanje v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta prosilcu ne bi povzročilo motenj pri delovanju organa, kar pa pred izdajo navedenih odločb še ni bilo mogoče zatrjevati s takšno stopnjo verjetnosti. Dejanske okoliščine so spremenljive in odvisne od poteka časa. Za konkretno zadevo ni pravno relevantno vprašanje, ali je bila javnost z vsebino dokumenta nepooblaščeno seznanjena, kar izpostavlja tožeča stranka. Tožeča stranka, ki nosi dokazno breme, niti v pritožbi niti v tožbi ni postregla s konkretnimi podatki o zatrjevanih motnjah. Kljub temu, da je tožeča stranka podrobno seznanjena s konkretnim delom vlade, je motnje vselej navedla zgolj na abstraktni ravni (npr. v tretjem odstavku na 6. strani tožbe). To pa ne zadošča dokaznemu standardu »onkraj dvoma« (sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011). Poleg vsega navedenega tudi ni dvoma, da je teža pravice javnosti, da se seznani z vsebino zahtevanega dokumenta, v konkretnem primeru izredno velika, saj so se v medijih v zvezi s tem dokumentom pojavljala različna stališča in mnenja, katerih kredibilnost je po naravi stvari različna. Pravica javnosti vsekakor terja, da je postopek razpolaganja z državnim premoženjem v obravnavanem primeru transparenten v prav vseh fazah, zaradi česar je treba razkriti tudi samo vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta in ne le ugotovitve, ki iz tega dokumenta izhajajo. Izid t.i. škodnega testa v konkretnem primeru gre zagotovo v prid pravice javnosti, da se seznani s podatki, zapisanimi v zahtevanem dokumentu. Pooblaščenec nasprotuje očitani nekonsistentnosti, ki jo tožeča stranka očita Pooblaščencu v V. točki tožbe. Pooblaščenec pojasnjuje, da se navedbe, ki jih v tem delu tožbe citira tožeča stranka, nanašajo na razkritje v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta in ne kateregakoli drugega dobesednega zapisa seje vlade, kot to zmotno zaključuje tožeča stranka. Pooblaščenec je hotel s temi navedbami poudariti, da je pri presoji obstoja motenj pri notranjem delovanju vlade upošteval zelo širok spekter delovanja vlade, saj je presojal tudi delovanje vlade v primerih, ki sicer vsebinsko niso neposredno povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, ker se zaveda, da bi motnje kot posledica razkritja v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta teoretično lahko nastale tudi v tem delu delovanja vlade. Kot je Pooblaščenec pojasnil že v odločbi št. 090-203/2012/4 z dne 9. 11. 2012, dobesedni zapisi sej vlade kljub odločitvi v izpodbijani odločbi praviloma ohranjajo naravo podatkov, ki za javnost niso dostopni na podlagi izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obstoj izjeme od prostega dostopa je namreč treba presojati od primera do primera ter pri tem upoštevati različne (spremenljive) okoliščine, ki tvorijo posamezne elemente izjem in se s časom lahko tudi spremenijo. Tako tožena stranka kot tudi Pooblaščenec na stališče stranskega udeleženca (tožeče stranke) namreč nista vezana (takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 664/2007-9, z dne 21. 2. 2008). Pooblaščenec meni, da bi bila uporaba pravnega sredstva povsem neučinkovita, če bi bila tožena stranka in Pooblaščenec vezana na stališče stranskega udeleženca, saj na njegovo odločitev v takšnem primeru sploh ne bi mogla vplivati.

Prizadeta stranka v tem upravnem sporu, ki je prosilec za dostop do informacije javnega značaja, pa v odgovoru na tožbo pravi, da je KPK leta 2007 prejela prijave suma korupcije pri prevzemu večinskega deleža v D. d.o.o. KPK je po preučitvi prijav ugotovila, da obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, in prijave odstopilo MNZ-GPU, Uradu kriminalistične policije. V letu 2009 je KPK od tožeče stranke pridobila tudi prepis 5.A točke dnevnega reda 77. Redne seje Vlade RS z dne 8. 6. 2006, pod katerim je Vlada RS sprejela sklep pod šifro 4760-13/2006/2 o neodplačnem prenosu 43,20% deleža D. d.o.o., iz RS na SOD d.d. (v nadaljevanju: prepis), ki ga je kasneje skupaj z ostalimi ugotovitvami posredovala MNZ-GPU, Uradu kriminalistične policije, kot dopolnitev svoje prijave iz leta 2007. Zaradi naklepnih in s kasnejšim dejanskim prevzemnikom D. d.o.o. vnaprej dogovorjenih ravnanj, vpletenih v postopek lastninjena D. d.o.o., so bili tako RS, SOD d.d. in KAD d.d., kot tudi prizadeta stranka, neposredno oškodovani za več deset milijonov evrov, posredno pa so bili s kršenjem Ustave RS, Pogodbe o EU in trgovinskih pravil WTO oškodovani tudi vsi tisti, ki so imeli velik interes za nakup D. d.o.o., a je sploh niso mogli kupiti. Zahteva stranke temelji na naslednjih dejstvih: - točka dnevnega reda je bila na dnevni red seje vlade uvrščena na sami seji, ob tem je bil kršen Poslovnik o delu Vlade RS in več drugih predpisov (Poročilo Računskega sodišča, str. 19-20); - Vlada RS pri odločanju o neodplačnem prenosu premoženja na SOD ni upoštevala vseh potrebnih oziroma predpisanih podatkov (Poročilo Računskega sodišča, str. 21); - odločitev o prenosu kapitalske naložbe v delež družbe D. na SOD ni bila sprejeta z namenom, da bi se zagotovila sredstva za odškodnine žrtvam vojnega in povojnega nasilja, oziroma da bi se reševal problem kapitalske ustreznosti SOD (Poročilo Računskega sodišča, str. 23); - sama obravnava je potekala pod oznako ZAUPNO in tudi sklep je bil sprejet pod oznako ZAUPNO, čeprav za to ni bilo zakonske podlage; - v sporočilu za javnost po seji 77. redne seje Vlade RS dne 8. 6. 2006 je bila informacija o sprejetem sklepu zamolčana.

Pri zahtevani informaciji javnega značaja – prepisu gre namreč za zelo ozko postavljeno zahtevo, ki se nanaša na točno določeno točko dnevnega reda iz točno določene seje tožeče stranke, ki je bila javnosti zamolčana. Tudi kasneje ni bilo nikoli pojasnjeno, zakaj sta obravnava in sprejem sklepa Vlade RS potekala skrito pred javnostjo. Z ugoditvijo tožbenemu zahtevku bi naslovno sodišče kršilo tudi 44. člen Ustave RS, ki državljanom RS daje pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Stranka, kot tudi njen predsednik uprave kot državljan RS, namreč želita sodelovati pri upravljanju javnih zadev, v konkretnem primeru z upravljanjem 43,20% deleža v družbi D. d.o.o., v lasti RS. Ker je pri sprejemanju sklepa Vlade RS po mnenju Stranke prišlo tudi do kršitve 74. člena Ustave RS, želi stranka, v nadaljevanju pa tudi zainteresirana javnost, svoje dokončno stališče oblikovati prav s seznanitvijo in preučitvijo prepisa.

Tožba ni utemeljena.

Kljub temu, da v slovenskem pravnem redu nimamo precedenčnega pravnega sistema, sodišče pri presoji zakonitosti tega izpodbijanega akta izhaja iz dosedanjih stališč Upravnega sodišča v istovrstnih sporih; zakonitost izpodbijanega akta prvostopenjskega organa in drugostopenjskega akta pa sodišče v nadaljevanju preizkuša tudi glede na konkretno vsebino tožbenih ugovorov.

V zvezi z istovrstnim pravnim vprašanjem in celo v zvezi z isto informacijo, kot je predmet obravnave v tem upravnem sporu – je namreč Upravno sodišče prvič odločalo s sodbo v zadevi I U 1774/2010-19 z dne 4. 5. 2011, ko je drug prosilec, in sicer novinar K.K. od Vlade RS zahteval dostop do omenjene informacije. Upravno sodišče se v tej zadevi ni moglo spustiti v vsebinsko presojo pravnega vprašanja o dostopnosti do konkretnega zapisa seje Vlade RS, ker je ugotovilo, da odločba Informacijskega pooblaščenca nima razlogov oziroma so ti v nasprotju z izrekom odločbe z dne 22. 11. 2010, tako da se do vsebinskih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Zato ne drži tožbeni argument tožeče stranke v tretjem odstavku na strani 5 tožbe, da je sodišče v zadevi I U 1774/2010-19 potrdilo argumente tožeče stranke.

Ko je bila v ponovnem postopku izdana nova odločba Informacijskega pooblaščenca, in sicer dne 2. 6. 2011, je v novem upravnem sporu, ki ga je sprožila Vlada RS, Upravno sodišče ugotovilo, da je Informacijski pooblaščenec, ko je dne 11. 8. 2010 odločal o identičnem zahtevku drugega prosilca, odločil /.../ „diametralno nasprotno, ne da bi poznejše nasprotno stališče kakor koli argumentirano obrazložil upoštevaje ustavno načelo enakega varstva pravic in načela zakonitosti“/.../ (sodba v zadevi I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, odst. 11-12). Upravno sodišče je v nadaljevanju obrazložitve sodbe v zadevi I U 1257/2011-11 citiralo del iz obrazložitve odločbe Informacijskega pooblaščenca, kjer je tožena stranka spremenjeno relevantno dejansko stanje glede na starejše odločbe Informacijskega pooblaščenca utemeljevala z izdajo revizijskega poročila Računskega sodišča „Prodaja deleža v družbi D. d.o.o.“ z dne 30. 8. 2010, z objavo člankov, komentarjev oziroma prispevkov v medijih, preko katerih se je navzven manifestiral povečan interes javnosti, in da je zato interes javnosti za razkritje večji od interesa Vlade RS, da do razkritja ne pride zaradi izjeme v zvezi z notranjim delovanjem organa (11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ter 2. odstavek 6. člena ZDIJZ). Na tej točki je Upravno sodišče zavzelo stališče, da „se ne more strinjati s tem, da bi zaradi medijske odmevnosti lahko bil javni interes glede razkritja močnejši od varovanja podatkov, ki predstavljajo izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Na splošno 2. odstavek 6. člena ZDIJZ sicer predstavlja zakonsko dovoljen poseg v izjeme, opredeljene v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, vendar je treba po mnenju sodišča to določilo uporabiti le v resnično izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve /.../ Sodišče torej meni, da je javni interes glede razkritja podan v primeru, če so ogrožene take vrednote, kot je na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno“ (ibid. odst. 13).

Sodišče v tem upravnem sporu potrjuje stališče iz zgoraj citirane sodbe, da zgolj medijska odmevnost ne more biti sama po sebi zadosti za oceno, da je javni interes za razkritje močnejši od varovanja pravnega interesa zavezanca po ZDIJZ iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je lahko tudi del javnega interesa, ali pa od partikularnega ali tudi javnega interesa „drugih oseb“, ne glede na ostale okoliščine konkretnega primera v zvezi z varovanjem izjeme v korist zavezanca ali drugih oseb, saj je v takih primerih vedno potrebno premišljeno tehtanje nasprotujočih si interesov. Vendar pa to stališče niti ni več pravno relevantno za ta upravni spor, saj tožena stranka v izpodbijanem aktu ni ugotovila, da gre za izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in da bi bilo potrebno tehtanje nasprotujočih si interesov prek škodnega testa ali testa javnega interesa. Tožena stranka je namreč v izpodbijanem aktu enako kot prvostopenjski organ ugotovila, da drugi pogoj, ki bi moral biti izpolnjen (motnje pri delovanju organa), ni izpolnjen in ima zato v odgovoru na tožbo in v obrazložitvi izpodbijane odločbe prav, ko navaja, da izjema iz 2. odstavka 6. člena ZDIJZ in uporaba škodnega testa ali/ter testa javnega interesa pride(ta) v poštev samo, če pristojni organ pred tem ugotovi, da sta izpolnjena oba pogoja za izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

Za potrebe tega upravnega spora pa se sodišču zdi potrebno dopolniti citirano pravno stališče Upravnega sodišča iz zadeve I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012 glede restriktivne razlage izjem iz 2. odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjeme od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta dopolnitev je potrebna zato, ker je treba isto metodo razlage izjem iz 2. odstavka 6. člena uporabiti tudi pri razlagi izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in ta slednja je relevantna v obravnavanem primeru.

Primeroma navedene vrednote ogrožanje življenj, zdravja, varnosti in podobno, ki jih kot izjemne primere navaja sodišče na koncu citiranega pravnega stališča v sodbi v zadevi I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, je namreč treba razumeti v kontekstu specifičnega namena zakonodajalca, ki je prvotni ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003), ki ni vseboval zdajšnjega 2. odstavka 6. člena ZDIJZ, dopolnil z izjemami od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (Uradni list RS, št. 61/2005). Ta dopolnitev je bila posledica nujnosti uskladitve ZDIJZ s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija, MKDIOZ, Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04). MKDIOZ namreč tudi zaradi varstva življenja, javne varnosti, ali zdravja ljudi, ki bi bili lahko ogroženi zaradi nepravočasne obveščenosti o okoljskih tveganjih ne pozna nobene absolutne izjeme.

(1)

Vendar pa iz tega zakonodajnega gradiva ob sprejemanju novega 2. odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da Aarhuška konvencija ni bil edini razlog za dopolnitve ZDIJZ. Drugi razlog je bil v relativizaciji izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Predlagatelj sprememb zakona v gradivu med drugim povzema mnenje Informacijskega pooblaščenca in navaja stališče tega specializiranega organa, da „ZDIJZ staro miselnost obrača na glavo. Osnovni princip razmišljanja je in mora biti: vse je javno, razen izjem! /.../ Prav zaradi tega zakona bo preglednost delovanja organov iz leta v leto večja, in zavest vseh javnih uslužbencev enkrat v bližnji prihodnosti takšna, kot je zavest kolegov iz skandinavskih držav“ in da je veljavna ureditev, ki ne vsebuje izjem od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ /.../ „z vsakim letom uporabe ZDIJZ manj upravičena in predstavlja določeno omejitev demokratičnosti in odprtosti javnega sektorja„ (ibid. str. 13). Za presojo izpodbijanega akta oziroma za pravilno interpretacijo izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ so bolj kot ta stališča, ki so povzeta stališča Informacijskega pooblaščenca, pomembna stališča predlagatelja sprememb v nadaljevanju obrazložitve zakonskih sprememb, kjer je navedeno, da je razlog za spremembe med drugim v tem, da „se še dodatno poveča odprtost in preglednost javnega sektorja“, da predlog zakona „bistveno omejuje izjeme z uveljavitvijo t.i. škodnega testa in testa javnega interesa, ki oba relativizirata sedaj določene izjeme in omogočata še širšo dostopnost informacij javnega značaja ter s tem bistveno večjo odprtost javnega sektorja. S tem se bo Slovenija uvrstila med države z najširšo stopnjo preglednosti in odprtosti javnega sektorja“ (ibid. str. 14-15). Predlagatelj to obrazložitev ponovi tudi ob sami obrazložitvi 5. člena, ki uvaja zdaj veljavni 2. odstavek 6. člena ZDIJZ, ko omenja „bistveno dopolnitev“ 6. člena „v smeri še večjega informacijskega odpiranja javnega sektorja oziroma omejevanje izjem do dostopa do informacij javnega značaja“ (ibid. str. 22).

V luči tako opisanega namena zakonodajalca v zvezi z interpretacijo izjem iz 6. člena ZDIJZ, je Upravno sodišče presojalo izpodbijani akt v prvi vrsti z vidika vprašanja, ali je tožena stranka sledila temeljnemu očitku toženi stranki s strani Upravnega sodišča v sodbi v zadevi I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, po katerem bi morala tožena stranka v ponovnem postopku utemeljiti, zakaj je v predmetni zadevi dovolila razkritje dokumentov, med tem ko v nekaterih predhodnih istovrstnih zadevah razkritja ni dovolila. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v ustrezni meri sledila napotku sodišča, saj ni zavzela pretirano restriktivne razlage izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, v okvirih, ki so relevantni za konkretno presojo akta, glede na zgoraj navedeni namen zakonodajalca. Tožena stranka namreč (v zadnjem odstavku na strani 5 odločbe) utemeljuje, da so se okoliščine od izdaje predhodnih odločb Informacijskega pooblaščenca z dne 25. 3. 2010 in z dne 11. 8. 2011, ter od odločbe Vlade RS št. 02023-2/2010/70 z dne 20. 5. 2010 bistveno spremenile v tem, da takrat ni bilo mogoče s takšno stopnjo verjetnosti zatrjevati, da razkritje ne bi povzročilo motenj; in v nadaljevanju v prvem odstavku na strani 6 odločbe tožena stranka navaja, da je bil zahtevani dokument že večkrat predstavljen javnosti; poleg tega pa navaja nekaj drugih primerov razkritij za javnost zaprtih sej vlade, ki niso povzročili motnje pri organu oziroma jih tožnik ni konkretneje navedel. V tem delu sodišče sledi utemeljitvi tožene stranke in ne bo ponavljalo razlogov za odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1). Sodišče temu dodaja zgolj dva poudarka, na katera se sklicuje tudi tožena stranka. Prvi poudarek je ta, da je treba vsakič od primera do primera, glede na konkretne okoliščine, oceniti, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa, kar pomeni, da je rezultat te ocene lahko različen s potekom časa. Tožena stranka v zvezi s tem utemeljeno navaja, da je od razkritja informacij v medijih preteklo 2 leti, iz podatkov v spisu (odločba KPK št. 0900-39/2012/4 z dne 23. 7. 2012) pa je razvidno tudi, da je KPK od GSV dne 31. 8. 2010 prejela obvestilo o preklicu stopnje tajnosti zahtevanega dokumenta, in bi tožeča stranka zaradi poteka 2 let lažje lahko utemeljila in izkazala motnje, če bi do njih prišlo, kot če bi morala zgolj predvidevati, ali bo do njih prišlo. Drugi poudarek pa je ta, da je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani tožnika, kar je postavilo Upravno sodišče že v sodbi v zadevi I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011, saj organ zavezanec najbolje pozna, lahko opiše in izkaže motnje pri njegovem delovanju. Tožeča stranka pa namesto tega, da bi poskušala izkazati motnje pri delovanju organa zaradi razkritja konkretnega podatka, ki ga je zahteval prosilec, saj le-ta ni zahteval, da se mu pokaže zapis celotne seje Vlade, tožbo usmerja na problem „precedensa in ustaljene prakse,“ po kateri bi bile vse seje Vlade RS javne. To nikakor ni posledica izdane upravne odločbe, kar je tožena stranka tudi v zadostni meri utemeljila v izpodbijanem aktu. Edina stavka v tožbi, v katerem tožeča stranka meri na konkretne posledice razkritja predmetnega zapisa, sta stavka, kjer tožeča stranka pravi, da je »več kot očitno dejstvo, da se je določeno obdobje po nepooblaščeni objavi dela magnetograma v tiskanih medijih način predhodnega usklajevanja posameznih točki dnevnega reda in njihova obravnava na seji vlade spremenila. Po razkritju se je med člani vlade spremenilo zlasti dojemanje nejavnosti sej vlade, kar vodi v zadržanost pri vsebinski razpravi o posameznih točkah dnevnega reda, razprava pa se iz vsebinske spremeni v predvsem politično razpravo«. Takoj v naslednjem stavku pa tožena stranka zopet preide nazaj na splošno utemeljevanje, zakaj meni, da seje vlade ne bi smele biti odprte za javnost. To, da se je za tožečo stranko v obdobju po objavi njihova obravnava na seji »več kot očitno«, kot pravi tožeča stranka, »spremenila«, še ne pomeni, da so nastale motnje v delovanju organa v negativnem smislu. V naslednjem zgoraj citiranem stavku tožeča stranka pojasnjuje, da ob tem misli na spremembe v »zadržanosti pri vsebinski razpravi« ter v spremembi iz »vsebinske v politično razpravo« zaradi »dojemanja nejavnosti sej vlade«. Če so člani vlade napačno dojemali, da so seje vlade postale javne, jih je potrebno pravilno informirati, kaj točno glede na upravno-sodno prakso pomenijo izjeme iz prvega in drugega odstavka 6. člena ZDIJZ in da posledica ZDIJZ ni ta, da so vse seje in katere koli razprave na sejah vlade javnosti dostopne. Z navedenima dvema stavkoma torej tožeča stranka ni izpolnila dokaznega bremena, ki je izključno na njeni strani, kar pomeni, da zaradi popolne odsotnosti konkretnih argumentov tožeče stranke v upravnem postopku v zvezi z motnjami v delovanju organa, pristojnemu organu niti ni bilo treba samoiniciativno ugotavljati s pomočjo primerljivih situacij, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja predmetnega zapisa, ali ne, in bi zadoščal že podatek, da je od medijskega razkritja minilo 2 leti, kar pomeni, da tožeča stranka ne bi smela imeti težav z dokazljivostjo motenj, če je do njih prišlo. Tožeča stranka ima sicer prav, da presoja izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne more temeljiti na tem, ali so bile motnje opažene v javnosti, vendar pa je šla, kot že rečeno, tožena stranka v tem delu preko svojih obveznosti v zvezi z dokaznim bremenom, saj je ob odsotnosti argumentov in dokazov o motnjah, ki bi jih morala predložiti tožeča stranka, sama ugotavljala, ali so bile motnje navzven izkazane tudi v povezavi s podobnimi primeri. Tožeča stranka torej ob zmotnem razumevanju dokaznega bremena neutemeljeno očita toženi stranki neobrazložene in pavšalne navedbe, ki naj bi temeljile na napačnih predpostavkah. Nima pa tožena stranka prav, in temu delu odločbe tožeča stranka utemeljeno ugovarja, ko tožena stranka v drugem odstavku na strani 6 izpodbijane odločbe navaja, da „konkretizacija motenj v okviru izvedbe t.i. škodnega testa z izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč ne pomeni navedbe motenj, ki bi nastale organu v povezavi z razkritjem vsebine konkretnega (zahtevanega) dokumenta, temveč navedbo konkretnih posledic za nadaljnje notranje delovanje organa, in sicer tudi v primerih, ki vsebinsko niso povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta.“ V tem delu pa gre tožena stranka predaleč z restriktivno razlago izjem, kajti besedilo in namen ZDIJZ ne daje podlage za interpretacijo, da konkretne in zaznavne motnje z negativnimi posledicami pri delovanju organa zgolj v zvezi z sprejemanjem odločitev vezanih na zahtevane informacije niso zadosti za uveljavitev izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in da bi se torej motnje morale kazati tudi širše pri delovanju organa brez povezave z zahtevanimi informacijami. Takšna razlaga nima podlage v ZDIJZ. Vendar pa to nepravilno stališče tožene stranke v konkretnem primeru ni imelo vpliva na določitev, saj tožeča stranka nobenih konkretnih in zaznavnih motenj z negativnimi posledicami pri delovanju organa ni izkazala. Zaradi tega tudi tožbeni očitek, da nepooblaščeno javno razkrivanje dokumentov ne bi smel biti argument za to, da dobesednih zapisov sej vlad ni treba varovati pred očmi javnosti, ne more vplivati na presojo sodišča v tej zadevi.

Drug temeljni tožbeni ugovor tožeče stranke pa je, da KPK sploh ne bi smela odločati v tej zadevi, ker je KPK zahtevani dokument pridobila od drugega organa oziroma da bi KPK morala slediti stališču GSV v upravnem postopku, da je podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Na ta (pritožbeni) ugovor je že tožena stranka pravilno odgovorila v izpodbijanem aktu, da določilo 1. odstavka 4. člena ZDIJZ med informacije javnega značaja uvršča informacije, ki jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali jih je pridobil od drugih oseb. Podlage v ZDIJZ, da bi organ v primeru, če informacijo dobi od drugega organa, moral slediti stališču tega drugega organa, pa tudi ni. Sodišče tudi lahko sledi utemeljitvi tožene stranke glede očitkov, da je ponovno odločbo na prvi stopnji odločanja ravno tako izdala pooblaščena oseba za dostop do informacije javnega značaja in ne predstojnik KPK, ter da je KPK svojo prvotno odločbo odpravila, čeprav je delno spremenila samo obrazložitev akta, in zato v zvezi s tem ne bo ponavljalo razlogov za odločitev (2. odstavek 71. člena ZUS-1), pri čemer tožeča stranka teh ugovorov, ki izvirajo iz pritožbe, v tožbi niti ne omenja več na konkreten način.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).