Jedro

Za to, da je mogoče za potrebe razlage pojma kmeta mejaša iz 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ zemljišči šteti za sosednji, ni bistveno, ali je tak prehod omogočen na celotni dolžini mejnih stranic, ki ju loči javno dobro, temveč zadostuje, da je med zemljiščema možen prehod z ustrezno kmetijsko mehanizacijo vsaj na enem mestu. Po presoji sodišča že to zadostuje, da je med zemljiščema ustvarjena neposredna povezljivost, ki ima učinek zaokroževanja zemljišč. Ker gre pri tem za pravno presojo, sodišču za to ni bilo treba angažirati izvedenca. Po povedanem za presojo v tem primeru ni bistveno, kakšna je širina melioracijskega jarka, ki ločuje zemljišči prizadete stranke B. B. in prodajalca, temveč zgolj to, da je preko tega jarka mogoč prehod, namenjen uporabi in izkoriščanju kmetijskih zemljišč.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odobril pravni posel, sklenjen med A. A. kot prodajalcem in B. B. kot kupcem (1. točka izreka), zavrnil zahtevi za odobritev pravnega posla, ki sta ju vložila Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov (2. točka izreka) in tožnik (3. točka izreka), ter odločil, da ni stroškov postopka (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da so ponudbo pravočasno sprejeli in podali pravočasne zahteve za odobritev pravnega posla tožnik, B. B. in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS. Upravni organ je odobril pravni posel, sklenjen z B. B., ker ima kot kmet mejaš močnejšo prednostno pravico od tožnika.

3. Toženka je tožnikovo pritožbo zavrnila.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej nasprotuje ugotovitvi upravnega organa, da se B. B. šteje za kmeta mejaša. Navaja, da zemljišči prodajalca in B. B. nista mejni zemljišči, ker je med njima zemljišče parc. št. 2885, ki je javno dobro - melioracijski jarek. Trdi, da je jarek neprehoden, razen enega prehoda, do katerega pa mora B. B. dostopati preko parc. št. 2877, ki je v lasti Republike Slovenije in na kateri ni vpisane služnosti. Meni, da glede na lego zemljišč ne bo prišlo do zaokroževanje kmetijskih zemljišč. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

5. Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki ter prizadetima strankama B. B. in A. A. A. A. sodišču predlaga, naj odloči tako, kot predlaga tožnik. Toženka in B. B. pa predlagata, naj sodišče tožbo zavrne.

6. Stranke so pri svojih navedbah vztrajale tudi na naroku za glavno obravnavo in so jih še dodatno pojasnjevale.

**Odločanje po sodnici posameznici**

7. Sodišče je 20. 10. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

**Dokazni sklep**

8. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v upravni spis zadeve in v naslednje listine sodnega spisa: izpodbijano prvostopenjsko odločbo z dne 2. 11. 2020 na A2, drugostopenjsko odločbo z dne 17. 8. 2020 na A3 in izpisa iz Atlasa okolja na A4. 9. Izvedbo dokazov s postavitvijo izvedenca in vpogledom v aneks k zakupni pogodbi z dne 21. 12. 2020 je zavrnilo, ker sta nedovoljeni novoti v smislu tretjega odstavka 20. člena in 52. člena ZUS-1. 10. Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. V 52. členu pa ZUS-1 določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

11. Tožnik je dokaz z izvedencem sicer smiselno predlagal v ponovljenem upravnem postopku v svoji vlogi z dne 15. 6. 2020, vendar pa tega dokaznega predloga ni ponovil tudi v pritožbi, kar glede na prvi odstavek 6. člena ZUS-1 pomeni, da v zvezi s tem dokaznim predlogom z materialnega vidika ni izčrpal pravnih sredstev. Na drugačno presojo ne vpliva tožnikova navedba, da je dokaz predlagan zaradi razjasnitve pravnega vprašanja. Dokazujejo se namreč dejstva, ki jih stranka zatrjuje (gl. 7. člen, pa tudi 212. in 213. člen Zakona v pravdnem postopku - ZPP1) in so relevantna za pravilno uporabo prava, in za oboje (tj. dejstva in dokaze) velja prepoved iz tretjega odstavka 20. člena in 52. člen ZUS-1. Pa četudi bi šlo za dokazovanje pravnega vprašanja, tudi za tak dokaz (kot vse ostale) velja prepoved navajanja dokaznih novot in zahteva za materialno izčrpanje pravnih sredstev iz navedenih določb ZUS-1. 12. Poleg navedenega pa je dokazni predlog za postavitev izvedenca iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju obrazložitve, tudi pravno nerelevanten za odločitev v tej zadevi.

13. Vpogled v aneks k zakupni pogodbi z dne 21. 12. 2020 je predlagala prizadeta stranka B. B., in sicer šele v upravnem sporu, zato je že iz tega razloga prepozen. Ker je ta dokaz nastal šele po izdaji izpodbijane odločbe z dne 17. 8. 2020, ni dovoljen tudi iz tega razloga, ki ga tudi ni mogoče upravičiti. V upravnem sporu namreč sodišče, skladno z 2. členom ZUS-1, odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov. Ker to presojo lahko opravi le ob upoštevanju dejanskega in pravnega stanja v času izdaje izpodbijanega akta, v upravnem sporu ni mogoče uveljavljati dejstev in dokazov, ki so nastali po izdaji tega akta. Tako tudi izrecno določa 52. člen ZUS-1. 14. Tožnik je dokazni predlog za svoje zaslišanje umaknil že v vlogi z dne 2. 11. 2022, dokazni predlog za izvedbo ogleda pa je umaknil na naroku za glavno obravnavo. Prizadeta stranka je na naroku umaknila dokazni predlog za svoje zaslišanje .

**K I. točki izreka**

15. Tožba ni utemeljena.

16. Odobritev pravnega posla za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, kot ga ureja III. poglavje ZKZ, je oblika usmerjanja pravnega prometa s tovrstnimi nepremičninami za doseganje ciljev prostorske in okoljske politike ter politike gospodarjenja s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči. Z ZKZ predpisan postopek prodaje teh zemljišč služi dejanski uveljavitvi predkupnih upravičenj, ki so določena v ZKZ za kmetijska zemljišča. Namen usmerjanje prometa s kmetijskimi zemljišči je v tem, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije.

17. V skladu s prvim odstavkom 23. člena ZKZ pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije predkupni upravičenci svojo pravico lahko uveljavljajo po naslednjem vrstnem redu: - solastnik; - kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; - drug kmet; - kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo.

18. V obravnavani zadevi je sporno, ali ima uspeli kupec (v tem upravnem sporu prizadeta stranka) B. B. prednostno predkupno pravico pred tožnikom, ki je v upravnem postopku navajal, da ima status kmeta. Upravni organ je B. B. prednostno pravico priznal na podlagi druge alineje prvega odstavka 23. člena ZKZ kot kmetu, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Kot tak ima glede na prvi odstavek 23. člena ZKZ prednost pred statusom, ki ga tožnik uveljavlja zase, to je kot drugim kmetom.

19. Sporno je, ali zemljišče v lasti prizadete stranke B. B. meji na zemljišče, ki je naprodaj. Spor izhaja iz tega, da je med obema zemljiščema melioracijski jarek, ki je javno dobro in ima parcelno številko 2885. Med obema zemljiščema je torej drugo zemljišče. Z vidika neposrednega stikanja zemljišč zemljišči prodajalca in prizadete stranke B. B. torej nista neposredno mejni zemljišči. 20. Sodna praksa pa je za kmeta mejaša prepoznala tudi lastnika zemljišč, ki ju loči javna pot, ki je prehodna in namenjena uporabi in izkoriščanju zemljišč ob poti (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 657/2008, sodbe Upravnega sodišča I U 1545/2013, II U 421/2016, II U 271/2014). Prav tako gre za kmeta mejaša, ko njuni zemljišči loči lokalna cesta, katere vrsta in intenzivnost prometa ni tako velika, da bi onemogočala prehodnost (sodbi Upravnega sodišča III U 355/2014 in II U 207/2014). Lastnosti sosednjega zemljišča pa ne izgubi niti zemljišče, ki ga od zemljišča, ki se prodaja, loči melioracijski jarek, preko katerega je mogoč prehod s kmetijsko mehanizacijo (sodba Upravnega sodišča II U 40/2011). Po drugi strani lastnikov zemljišč, ki ju ločuje reka, preko katere med zemljiščema ni neposrednega prehoda, ni mogoče šteti za mejaša, saj ju vmesno zemljišče prostorsko ločuje (sodba Upravnega sodišča II U 504/2011).

21. Iz sodne prakse tako izhaja, da se za kmeta mejaša po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ šteje tudi kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, je od zemljišča, ki je naprodaj, ločeno z drugim zemljiščem, ki ima javen status in je prehodno, tako da je mogoča neposredna povezljivost in s tem izkoriščanje zemljišč, ki se nahajajo na obeh straneh vmesnega zemljišča z javnopravnim statusom, saj je to v skladu z namena zakona, to je lažje in ekonomičnejše obdelovanje kmetijskih zemljišč in zaokroženost kmetijskih gospodarstev. Povedano drugače za kmeta mejaša se štejeta tudi lastnika zemljišč, ki ju loči nepremičnina v javni rabi, preko katere je mogoč prehod za potrebe kmetijske obdelave zemljišč na obeh straneh.

22. Za to, da je mogoče za potrebe razlage pojma kmeta mejaša iz 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ zemljišči šteti za sosednji, pa ni bistveno, ali je tak prehod omogočen na celotni dolžini mejnih stranic, ki ju loči javno dobro, temveč zadostuje, da je med zemljiščema možen prehod z ustrezno kmetijsko mehanizacijo vsaj na enem mestu. Po presoji sodišča že to zadostuje, da je med zemljiščema ustvarjena neposredna povezljivost, ki ima učinek zaokroževanja zemljišč. Ker gre pri tem za pravno presojo, sodišču za to ni bilo treba angažirati izvedenca. Po povedanem za presojo v tem primeru ni bistveno, kakšna je širina melioracijskega jarka, ki ločuje zemljišči prizadete stranke B. B. in prodajalca, temveč zgolj to, da je preko tega jarka mogoč prehod, namenjen uporabi in izkoriščanju kmetijskih zemljišč.

23. Izpodbijana odločitev, ki šteje prodajalca in prizadeto stranko B. B. za kmeta mejaša, upošteva navedene predpostavke, saj se opira na ugotovitev, da je med njunima zemljiščema melioracijski jarek, preko katerega je mogoč prehod s kmetijsko mehanizacijo in ki zato omogoča povezljivo uporabo in izkoriščanje obeh zemljišč, s čimer je omogočeno zaokroževanje obdelovalnih zemljišč.

24. Tožnik v tožbi uveljavlja, da prizadeta stranka B. B. nima neposrednega dostopa do prehoda preko melioracijskega jarka, saj mora do tega prehoda prečkati zemljišče s parc. št. 2877, ki je v lasti Republike Slovenije. Prizadeta stranka tej trditvi nasprotuje in uveljavlja, da gre za nedovoljeno tožbeno novoto.

25. Zakon o upravnem postopku (ZUP) v prvem odstavku 138. člena organu nalaga, da stranki omogoči, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koriti, stranki pa v 140. členu nalaga obveznost, da natančno, po resnici in določno navede dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek (prvi odstavek 140. člena ZUP) in za svoje navedbe predložiti tudi dokaze (drugi odstavek 140. člena ZUP). Enaka dolžnost glede zatrjevanja dejstev in predlaganja dokazov velja tudi v primerih, ko se stranka z njimi odziva na dejanja nasprotne stranke ali upravnega organa, ki jih opravi po uradni dolžnosti v okviru pooblastil, danih za izvedbo preiskovalnega načela (11. člen v zvezi z 8. in 139. členom ZUP). Zrcalna plat strankinih procesnih pravic v postopku izdaje izpodbijanega akta je torej njena dolžnost, da jih uresniči takoj, ko je to mogoče.2

26. Če stranka tega ne stori v postopku pred izdajo upravnega akta, s katerim je odločeno o njeni pravici – v tem primeru je to izpodbijana odločba prvostopenjskega organa, brez opravičljivih razlogov že v upravnem pritožbenem postopku ne more več navajati novih dejstev in dokazov. Po drugem odstavku 238. člena ZUP namreč stranka lahko v pritožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi.

27. Stranka, ki navaja dejstva in dokaze, ki jih brez opravičenih razlogov ni pravočasno navedla že v prvostopenjskem upravnem postopku, je s tovrstnimi navedbami in predlogi prekludirana tudi v upravnem sporu. Sankcije za strankino opustitev obveznosti navajanja dejstev in predlaganja dokazov zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi določa tretji odstavek 20. člena ZUS-1, po katerem stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

28. Navedena ureditev je odraz tega, da sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Gre za sodno varstvo zoper upravni akt (odločbo), ki je izdan v (formaliziranem) upravnem postopku in s katerim je upravni organ odločil o zadevi iz upravne (torej nesodne) pristojnosti. Upravni organ lahko o stvari iz svoje pristojnosti zakonito odloča le tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma vsaj ob izdaji odločbe. Stranke so zato pri ugotavljanju dejanskega stanja dolžne aktivno sodelovati. Strankina (tožnikova) pasivnost v upravnem postopku je upravičena le, ko na navajanje dejstev in predlaganje dokazov ne more vplivati, ko torej odsotnosti navedb in predlogov v upravnem postopku ni mogoče pripisati njegovi krivdi.3

29. Tožnik je na naroku za glavno obravnavo navedel, da je trditev, da ima prizadeta stranka B. B. dostop do prehoda čez melioracijski jarek le preko parcele št. 2877, ki je v lasti Republike Slovenije, podal šele v pritožbi in da je tako ravnal, ker prej niso imeli tega podatka in so mislili, da dostopa pa svojem.

30. Iz upravnega spisa izhaja, da je upravni organ 10. 12. 2019 opravil ustni narok, ki se ga je udeležil tudi tožnik in na katerem je bilo obravnavano tudi vprašanje, ali je prizadeta stranka B. B. kmet mejaš glede na melioracijski jarek, ki loči njegovo in prodajalčevo zemljišče, in sicer tudi z vidika prehoda preko jarka. V zvezi s tem se je imel tožnik pred izdajo izpodbijanega akta možnost izjaviti tudi še v pisni vlogi po navedenem ustnem naroku (tožnikova vloga z dne 18. 12. 2019) in nato v ponovljenem postopku (po odločbi drugostopenjskega organa) še v vlogi z dne 15. 6. 2020. Okoliščina, ki jo v opravičilo zamude navaja tožnik, je okoliščina na njegovi strani in ne opravičuje zamude pri navajanju dejstev. Dejstvo, da stranka nečesa prej ni vedela, jo pri navajanju novot opravičuje le, če tega vedenja iz objektivnih razlogov ni mogla imeti. Tega pa tožnik v obravnavanem primeru ne zatrjuje. Poleg tega tudi po naravi stvari ne gre za tako dejstvo, ki ga ne bi mogel izvedeti ob ustreznem skrbnem ravnanju, npr. z ogledom stvari in vpogledom v podatke, dostopne v javnih evidencah.

31. Ker po povedanem tožnik trditve, da ima prizadeta stranka B. B. do prehoda čez melioracijski jarek dostop le preko parcele št. 2877, ni podal pravočasno, to je že v prvostopenjskem upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, in ker razlogi, ki jih navaja za zamudo niso opravičljivi, sodišče te tožbene navedbe ni upoštevalo in se do nje vsebinsko ni opredelilo.

32. Glede na pojasnjeno razlago druge alineje pravega odstavka 23. člena ZKZ je upravni organ ugotovil pravno relevantne okoliščine, na katere je lahko oprl sklep, da sta prizadeta stranka B. B. in prodajalec mejaša. To je, da je med njunimi zemljišči javno dobro - melioracijski jarek, preko katerega je mogoč prehod s kmetijsko mehanizacijo in ki zato omogoča povezljivo uporabo in izkoriščanje obeh zemljišč, s čimer je omogočeno zaokroževanje obdelovalnih zemljišč. Kot kmet mejaš pa ima prizadeta stranka B. B. močnejšo predkupno pravico od tožnika, ki se sklicuje na status drugega kmeta.

33. Tožnik ne more uspeti s tožbenim očitkom o neenakem obravnavanju. Glede na pojasnjeno lego kupčevega in prodajalčevega zemljišča namreč tožnikov položaj ni primerljiv s položajem prizadete stranke.

34. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

**K II. točki izreka**

35. Odločitev o stroških postopka, ki jih priglaša tožnik, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

36. Ta odločitev vključuje tudi zavrnitev zahteve za povrnitev stroškov postopka prizadete stranke B. B. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov prizadetih strank, je glede tega treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti Zakon o pravdnem postopku (ZPP), zlasti 154. in 155. člen. Prizadeta stranka je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar pa je sodišče presodilo, da s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni. .

1 Ta zakon se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1. 2 N. Smrekar v E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 309. 3 Enako kot v prejšnji opombi, stran 311.