5. 6. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 5. junija 2024

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti prvega, osmega in devetega odstavka 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo in 158/20) ter oceno ustavnosti in zakonitosti 43. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 156/21) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagateljica izpodbija prvi, osmi in deveti odstavek 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) in 43. člen Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Poslovnik), ki urejajo omejitve poslovanja organa ali organizacije javnega sektorja v postopkih javnega naročanja, izvajanja postopka podeljevanja koncesij ali drugih oblik javno-zasebnega partnerstva.

2.Predlagateljica meni, da izpodbijane določbe posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Zakonska ureditev, ki naj bi občini absolutno prepovedovala poslovanje z določenimi subjekti in v primeru kršitve te prepovedi kot sankcijo določala ničnost pogodbe, naj bi nesorazmerno posegala v pristojnost občine, da upravlja svoje premoženje. S tem naj bi bilo občini onemogočeno, da v največji možni meri zasleduje interes svojih prebivalcev. Sporna prepoved poslovanja naj bi temeljila na goli domnevi, da bo prišlo do koruptivnega ravnanja. Občini naj bi bilo s tem onemogočeno skleniti pogodbo z ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Izpodbijane določbe naj bi ji onemogočale kot dober gospodar upravljati svoje premoženje. Ker naj bi 43. člen Poslovnika zahteval aktivno ravnanje občine (uveljavljanje ničnosti pogodbe in izvedbo primernih ukrepov) in izpostavljenost nadzoru glede izvedbe teh obveznosti, naj bi jo omejeval pri izvrševanju njenih pristojnosti.

3.Predlagateljica meni, da je prvi odstavek 35. člena ZIntPK v neskladju z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, 33., 67., 74., 138., 140. in 142. členom Ustave. Meni, da država ne bi smela prekomerno posegati v zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občin tako, da občina ne bi več mogla izvrševati svojih izvirnih pristojnosti. Trdi, da absolutna prepoved poslovanja z vsakim subjektom, ki je neposredno ali posredno povezan s funkcionarjem, prekomerno posega v finančno avtonomijo občine. Občini naj bi bilo onemogočeno prosto upravljati lastna sredstva.

4.Osmi odstavek 35. člena ZIntPK naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi zakonodajalec brez razumnega razloga različno urejal posle, ki naj bi bili sklenjeni pred nastopom funkcije funkcionarja, v primerjavi s posli, ki naj bi bili sklenjeni po nastopu funkcije funkcionarja. Zakonodajalec naj bi tudi brez razumnega razloga različno obravnaval posle, ki naj bi bili povezani s postopki javnega naročanja, podeljevanjem izključnih ali posebnih pravic in javno-zasebnimi partnerstvi, v primerjavi z drugimi posli, ki jih sklepa občina. Deveti odstavek 35. člena ZIntPK pa naj bi bil v neskladju z 2., 9., 138., 140. in 142. členom Ustave, ker naj bi zakonodajalec za kršitve omejitve poslovanja določil prestrogo sankcijo.

5.Člen 43 Poslovnika naj bi bil v neskladju s 120. in 153. členom Ustave. Predlagateljica meni, da Poslovnik brez zakonske podlage ureja obveznosti nadzorovanih subjektov iz ZIntPK.

6.Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada. Vlada meni, da predlagateljica ni izkazala, da bi izpodbijana ureditev posegala v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Poudarja, da izpodbijana ureditev velja za vse organe in organizacije javnega sektorja in ne zgolj za lokalne skupnosti. ZIntPK naj bi zagotavljal preglednost poslovanja javnih funkcionarjev in preglednost porabe javnega denarja, zato naj bi morala pravila, povezana z omejitvijo poslovanja, veljati za celoten javni sektor. Vlada meni, da sankcija za ugotovljene kršitve omejitve poslovanja, tj. ničnost pogodbe, ne posega prekomerno v položaj lokalne skupnosti. V nadaljevanju Vlada zavrača očitke predlagateljice o protiustavnosti izpodbijanih določb ZIntPK in Poslovnika z Ustavo.

7.Odgovor je poslala tudi Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK). Meni, da 43. člen Poslovnika ni v neskladju z Ustavo. Navaja, da Poslovnik ureja le poslovanje KPK, ki lahko o svojih ugotovitvah le obvesti občino in jo pozove k uveljavljanju ničnosti. Vendar poudarja, da KPK nima na voljo sredstev prisile, s katerimi bi občino prisilila k uveljavljanju ničnosti.

8.Ustavno sodišče je predlagateljici poslalo mnenje Vlade in odgovor KPK. Predlagateljica vztraja pri svojih navedbah. Navaja, da ne nasprotuje legitimnemu cilju zakonske ureditve, ki ureja preprečevanje korupcije. Meni le, da izpodbijana ureditev nesorazmerno posega v pravice lokalne skupnosti, lastninsko pravico občine in njeno pravico do svobodne gospodarske pobude. Občina naj ne bi imela možnosti, da bi zanesljivo vnaprej preverila obstoj prepovedane povezave med funkcionarjem in zasebnim subjektom. Predlagateljica meni, da institut poročanja funkcionarjev ne zadostuje. Poudarja, da je sankcija, ki je predvidena za kršitve omejitve poslovanja, tj. ničnost pogodbe, nesorazmerna. Ne strinja se, da ji dopis KPK ne nalaga obveznosti, in zato poudarja, da bi ji taka obveznost morala biti naložena z odločbo.

B.

9.Zahtevo je po pooblaščeni odvetniški družbi vložil župan Mestne občine Ljubljana. Na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) lahko občina pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. V takem primeru lahko zahtevo vloži župan, ki zastopa občino, če ima za ta postopek pooblastilo občinskega sveta. Predlagateljica je županu takšno pooblastilo podelila.[1] Zato je Ustavno sodišče štelo, da je zahteva vložena po 91. členu ZLS.

10.V skladu s četrto alinejo prvega odstavka 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) mora predlagateljica navesti podatke o izpolnjevanju pogojev za vložitev zahteve, določenih z zakonom. Iz tega izhaja dolžnost predlagateljice, da izkaže obstoj procesne predpostavke po 91. členu ZLS.[2] Dolžnost predlagateljice obravnavane zahteve je torej, da že na ravni procesne predpostavke utemelji in izkaže, zakaj bi izpodbijani predpis lahko posegal v njen ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.[3]

11.Predlagateljica izpodbija prvi, osmi in deveti odstavek 35. člena ZIntPK, ki urejajo omejitve poslovanja, ter 43. člen Poslovnika, ki ureja postopanje KPK, ko izvaja nadzor nad določbami ZIntPK o omejitvah poslovanja. Nasprotuje ureditvi, ki določa absolutno prepoved poslovanja organa ali organizacije javnega sektorja z določenimi zasebnimi subjekti, ko v postopkih javnega naročanja, postopkih podeljevanja koncesij ali drugih oblik javno-zasebnega partnerstva naroča blago, storitve ali gradnje, sklepa javno-zasebna partnerstva ali podeljuje posebne ali izključne pravice (v nadaljevanju poslovanje). Institut omejitev oziroma prepovedi poslovanja se nanaša samo na poslovanje organa ali organizacije javnega sektorja, v katerem funkcijo opravlja funkcionar, in subjekta, v katerem je udeležen ta funkcionar  ali njegov družinski član. Organ ali organizacija javnega sektorja ne sme poslovati z zasebnim subjektom, v katerem je funkcionar, ki pri organu ali organizaciji javnega sektorja opravlja funkcijo, ali njegov družinski član, udeležen kot poslovodja, član poslovodstva ali zakoniti zastopnik ali je neposredno ali preko drugih pravnih oseb v več kot petih odstotkih udeležen pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju ali kapitalu. V osmem odstavku 35. člena ZIntPK je določeno, da omejitve ne veljajo za poslovanje na podlagi pogodb, ki so bile sklenjene pred funkcionarjevim nastopom funkcije. V devetem odstavku 35. člena ZIntPK je določeno, da so pogodba ali druge oblike pridobivanja sredstev, ki so v nasprotju z določbami tega člena, nične. V 34. členu Poslovnika je določeno, da KPK ob ugotovljeni kršitvi pozove organ javnega sektorja, da začne postopek uveljavljanja ničnosti, odpravi posledice nične pogodbe in KPK obvesti o izvedenih ukrepih. KPK naknadno preveri pri subjektu, ali je uresničil odločitev, oziroma preveri ukrepe v zvezi z uresničevanjem ničnosti.

12.Organi in organizacije javnega sektorja morajo pri izvrševanju svojih pristojnosti velikokrat poslovati z zasebnimi subjekti. Organi in organizacije javnega sektorja v postopkih javnega naročanja naročajo blago, storitve ali gradnje, ki jih ne morejo dobaviti oziroma izvesti z lastnimi zmogljivostmi, zato morajo pridobiti blago, storitve ali gradnje s pravnimi posli z zasebnimi subjekti. V teh postopkih organi in organizacije javnega sektorja pridobivajo tako blago in storitve, ki so potrebne za delovanje samega organa ali organizacije. V postopkih javnega naročanja pa organi ali organizacije javnega sektorja poslujejo z zasebnimi subjekti tudi z namenom zagotavljati prebivalcem javne dobrine in javne storitve, ki so povezane z izvajanjem servisne funkcije javnih organov. Podoben namen ima tudi sklepanje javno-zasebnih partnerstev in podeljevanje koncesij ali izključnih pravic. Zakonodajalec je dolžan urediti pravila poslovanja organa in organizacije javnega sektorja z zasebnimi subjekti tako, da zagotavlja na eni strani konkurenco med ponudniki in njihovo enakopravno obravnavo ter na drugi strani transparentnost poslovanja in načelo ekonomičnosti in gospodarnosti poslovanja javnega sektorja. To pomeni, da predpisi, ki urejajo poslovanje organov in organizacij javnega sektorja z zasebnimi subjekti, določajo način in postopke izvajanja zakonsko določenih pristojnosti teh organov in organizacij.

13.Omejitve poslovanja so v vlogi zagotavljanja preglednosti poslovanja javnih funkcionarjev, odvračanja dvomov o poštenosti izvrševanja javnih funkcij in preglednosti porabe javnega denarja. Poslovanje javnega sektorja s subjekti zasebnega prava lahko predstavlja določeno korupcijsko tveganje, še zlasti v primerih, ko so v posel vključeni posamezniki, ki imajo pri sklenitvi tega posla zasebni interes. Institut omejitev oziroma prepovedi poslovanja je eden izmed ukrepov, ki ga je zakonodajalec predvidel kot možen način zaščite javnih sredstev. Gre za ukrep, ki je sicer primarno namenjen preprečevanju korupcije, povezuje pa se tudi z dolžnim izogibanjem nasprotju interesov.[4] To pomeni, da tudi omejitve poslovanja po svoji vsebini pomenijo določanje pravil, po katerih morajo organi in organizacije javnega sektorja pri izvrševanju svojih nalog in pristojnosti poslovati z zasebnimi subjekti.

14.Občine so organizacije, ki morajo pri izvrševanju svojih pristojnosti, ki zahtevajo poslovanje z zasebnimi subjekti, spoštovati zgoraj navedena pravila. To pomeni, da določbe, ki določajo omejitve poslovanja, omejujejo ravnanje občine pri izvajanju vseh tistih pristojnosti, ki so povezane s poslovanjem z zasebnimi subjekti. Ta pravila veljajo tako za izvajanje izvirnih pristojnosti občine kot za izvajanje njenih prenesenih pristojnosti. Glede na navedeno Ustavno sodišče lahko sledi predlagateljici, da izpodbijane določbe v določeni meri urejajo tudi način izvrševanja izvirnih pristojnosti občine.

15.Ukrepe za preprečevanje korupcije in odpravljanje nasprotja interesov ZIntPK določa z namenom krepitve delovanja pravne države.[5] Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da protikorupcijsko delovanje na splošno izhaja iz načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Namen ZIntPK je, da s protikorupcijskimi ukrepi pokrije celotno delovanje javne oblasti, saj korupcija ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne in druge oblastne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir. Zakonodajalec je dolžan z zakonom določiti ukrepe, ki preprečujejo korupcijo. Uresničevanje temeljnega namena pri institutu nasprotja interesov je zakonodajalec uredil z dvema oblikama: kot dolžnost izogibanja nasprotju interesov in kot nezdružljivost funkcij.[6] To pomeni, da morajo pravila, ki se nanašajo na omejitve poslovanja, veljati za celotni javni sektor in za vse položaje, ki zadevajo opravljanje javnih funkcij oziroma nalog.[7] Določanje ukrepov za preprečevanje korupcije in odpravljanje nasprotja interesov je torej v državni pristojnosti. Občina ne more izkazati posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti s trditvami, da zakonska ureditev, ki sodi v državno pristojnost, vpliva na izvrševanje izvirnih pristojnosti lokalne skupnosti. Občina namreč pri izvrševanju svojih izvirnih pristojnosti ne more biti popolnoma avtonomna oziroma ni avtonomna do te mere, da ji ne bi bilo treba spoštovati predpisov, ki sodijo v pristojnost države, ker zadeve, ki jih državni predpisi urejajo, presegajo zgolj lokalni pomen.[8] Predlagateljica je dolžna pojasniti učinke, ki naj bi jih imela zatrjevana protiustavnost na enega od elementov lokalne samouprave (teritorialni, funkcionalni, organizacijski, materialno–finančni in pravni element),[9] ter učinke, ki naj bi jih imele izpodbijane določbe na učinkovito izvrševanje izvirnih pristojnosti.

16.Predlagateljica trdi, da izpodbijana ureditev prekomerno posega v finančno avtonomijo občine. Vendar Ustavno sodišče tem trditvam ne more slediti. Finančna avtonomija lokalne samouprave je varovana v 142. členu Ustave.[10] Izpodbijane določbe ZIntPK ne vplivajo na pridobivanje, spremembo ali zmanjšanje finančnih virov predlagateljice. Izpodbijane določbe ZintPK ne omejujejo razpolaganja predlagateljice s svojim premoženjem, saj v ničemer ne omejujejo niti namena porabe niti višine porabe sredstev. Zato predlagateljica z navedbami, da ji izpodbijana zakonska ureditev onemogoča poslovanje z ekonomsko najugodnejšim ponudnikom, kar naj bi ogrožalo smotrno upravljanje in razpolaganje z občinskim premoženjem, ne more utemeljiti posega v finančno avtonomijo in s tem izpolnjenosti procesne predpostavke iz 91. člena ZLS.

17.Izpodbijane določbe ZIntPK omejujejo predlagateljico pri izbiri zasebnih subjektov, s katerimi bi želela poslovati pri izvrševanju svojih pristojnosti, in določajo sankcijo za morebitno kršitev omejitve poslovanja. To pomeni, da izpodbijane določbe ZIntPK v določeni meri urejajo način izvajanja nalog občine, vključno z izvrševanjem izvirnih pristojnosti. Samostojno urejanje zadev lokalnega pomena je varovano v okviru funkcionalne avtonomije lokalne skupnosti.[11] Vendar iz te obrazložitve že izhaja, da mora predlagateljica za utemeljitev procesne predpostavke iz 91. člena ZLS utemeljiti učinke, ki naj bi jih imela zatrjevana protiustavnost na izvrševanje njenih izvirnih pristojnosti. Tega pa predlagateljica ni storila. Predlagateljica ni pojasnila, kako bi omejitve poslovanja, ki prepovedujejo poslovanje občine zgolj z ozkim krogom zasebnih subjektov, lahko vplivale na njeno zmožnost izvrševati izvirne pristojnosti. Predlagateljica sicer trdi, da bi omejeno število ponudnikov določene storitve lahko vodilo do primerov, ko občina določene storitve na trgu sploh ne bi mogla naročiti. Predlagateljica s hipotetičnim primerom ni izkazala, da bi navedene omejitve v taki meri zožile njeno možnost izbire zasebnih subjektov, da bi bilo kakorkoli oteženo izvajanje izvirnih pristojnosti. Prav tako ni pojasnila, kako bi nastop ničnosti zgolj nekaterih že sklenjenih pogodb v primeru ugotovitve kršitev omejitve poslovanja posegel v njeno zmožnost izvrševati izvirne pristojnosti. Predlagateljica tudi ne more posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti utemeljiti z navedbami, da ji izpodbijane določbe onemogočajo, da v največji možni meri zasleduje interes svojih prebivalcev.[12] Zgolj nestrinjanje predlagateljice z zakonsko ureditvijo ne more utemeljiti posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Glede na navedeno predlagateljica ni izkazala, da bi prvi, osmi in deveti odstavek 35. člena ZIntPK posegali v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti.

18.Predlagateljica prav tako ni izkazala, da bi v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti posegal 43. člen Poslovnika. Poslovnik ureja organizacijo in poslovanje KPK in ne ureja položaja lokalne skupnosti. Iz odgovora KPK izhaja, da ta občino le obvesti o svojih ugotovitvah in jo pouči, da ima na podlagi zakona pravico uveljavljati ničnost takega pravnega posla. Člen 43 Poslovnika ni pravna podlaga, na kateri bi nastala obveznost občine, da v sodnem postopku uveljavlja ničnost spornih pogodb ali drugih oblik pridobivanja sredstev. Ker na podlagi 43. člena Poslovnika lokalni skupnosti ne morejo biti naložene kakršnekoli obveznosti, ta določba ne more posegati v ustavni položaj ali pravice lokalne skupnosti.

19.Ker predlagateljica ni izkazala obstoja procesne predpostavke iz 91. člena ZLS, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.

C.

20.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej dvajseto alinejo 51. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo).

[2]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 15. točka obrazložitve, in sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-210/16 z dne 23. 4. 2020, 4. točka obrazložitve.

[3]Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-292/00 z dne 14. 11. 2002 (OdlUS XI, 235), 4. točka obrazložitve, št. U-I-238/14 z dne 12. 11. 2015, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-121/19 z dne 13. 6. 2019, 3. točka obrazložitve.

[4]Glej https://www.kpk-rs.si/sl/instituti/omejitve-poslovanja.

[5]Glej 1. člen ZIntPK.

[6]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76), 21. točka obrazložitve, št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 20. točka obrazložitve, št. U-I-230/10 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 56/11), 11. točka obrazložitve, št. U-I-239/10 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 56/11), 16. točka obrazložitve, in št. U-I-81/11 z dne 18. 9. 2013 (Uradni list RS, št. 81/13), 15. točka obrazložitve.

[7]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-834/21 z dne 18. 1. 2024 (Uradni list RS, št. 9/24), 22. točka obrazložitve.

[8]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-96/11 z dne 13. 6. 2013, 8. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/10 z dne 22. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 97/12), 11. točka obrazložitve.

[9]Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/17 z dne 30. 9. 2020, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-104/17 z dne 16. 9. 2021, 4. točka obrazložitve.

[10]Ta določba zavezuje zakonodajalca, da uredi takšen sistem financiranja občin, ki bo občinam zagotavljal tolikšen obseg sredstev, da bo "abstraktna" občina z njim lahko zagotovila izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74, 17. točka obrazložitve, in št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020, Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7, 35. točka obrazložitve).

[11]Funkcionalna avtonomija lokalne samouprave je varovana v prvem odstavku 140. člena Ustave, ki določa, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Gre za ustavno zagotovilo občini, da lahko v okviru Ustave in zakonov samostojno ureja zadeve javnega pomena, ki so določene z ZLS, drugimi zakoni ter splošnimi akti občine (statuti, odloki) (glej odločbi Ustavnega sodišče št. U-I-312/08 z dne 20. 5. 2010, Uradni list RS, št. 47/10, 25. točka obrazložitve, in št. U-I-22/15, 20. točka obrazložitve).

[12]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-149/10 z dne 19. 9. 2012, 5. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 159/21, in OdlUS XXVI, 25), 20. točka obrazložitve.