U-I-117/97

2. 3. 2000

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Mirjane Sedič- Jurečič iz Trbovelj, ki jo zastopa Danijel Bertoncelj, odvetnik v Trbovljah, na seji dne 2. marca 2000

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti šestega odstavka 14. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja M 9/3 - Tržnica (Uradni vestnik Zasavja, št. 6/95) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnica izpodbija šesti odstavek 14. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja M 9/3 Tržnica (v nadaljevanju: Odlok), ki določa namen uporabe dvoriščnega platoja med objektom parc. št. 351/105 in stanovanjsko-gostinskim objektom Partizanska c. 11 v Trbovljah. Navedeni plato se lahko nameni zgolj za prometno površino (urgentni dostop, oskrba, obračanje vozil in parkiranje za potrebe stanovalcev stanovanjskega objekta), drugačna namembnost oziroma pozidava platoja pa ni možna. Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z več določbami Ustave in zakonov, nezakonit pa naj bi bil tudi obseg urejanja z Odlokom in postopek sprejemanja Odloka.

2.Pobudnica izkazuje pravni interes s tem, da je lastnica gostinskih prostorov v pritličju stanovanjsko-gostinskega objekta Partizanska c. 11, kateremu je kot funkcionalno zemljišče določeno dvorišče parc. št. 351/42 in 351/51 (plato), ki je predmet urejanja z izpodbijanim odlokom. Z izpodbijano ureditvijo je pobudnici onemogočeno, da bi na platoju, ki je funkcionalno zemljišče njene nepremičnine, v poletni sezoni opravljala gostinsko dejavnost zunaj gostinskega lokala.

3.Pobudnica navaja, da so bile v postopku sprejemanja Odloka storjene številne kršitve Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 13/93, 47/93, 71/93 in 44/97 - v nadaljevanju: ZUN). Pravni prednik vlagateljice je podal k osnutku Odloka predlog za drugačno opredelitev namembnosti spornega platoja iz šestega odstavka 14. člena Odloka (plato naj bi bilo dopustno nameniti za ureditev gostinskega vrta za potrebe stanovanjsko-gostinskega objekta Partizanska c. 11), vendar je izdelovalec obravnavanega dokumenta na ta predlog dal negativen odgovor, tako da naj bi bilo že pred javno razgrnitvijo osnutka Odloka znano, da pripombe ne bodo upoštevane. Pri vpogledu v spis o javni razgrnitvi in javni obravnavi osnutka Odloka naj bi zastopnik pobudnice ugotovil naslednje nepravilnosti: spis ni oštevilčen, listine v spisu so brez podpisov in datumov, v spisu ni zapisnika o poteku javne obravnave in tudi ni podatkov o tem, da bi se na javni obravnavi obravnavale pripombe k osnutku Odloka. Vse to naj bi kazalo na nespoštovanje ZUN.

4.Po navedbah pobudnice naj bi bil Odlok nezakonit tudi zaradi tega, ker ureja zemljišče, ki vsebinsko ne spada v območje urejanja z Odlokom. Po 8. členu Odloka sta v območju urejanja v ureditveni enoti "C" zajeti tudi parceli št. 351/42-d in 351/51-d (plato), ki sta določeni kot funkcionalno zemljišče k stanovanjsko-gostinskemu objektu Partizanska c. 11, ki pa po Odloku ne spada v območje urejanja Tržnice. Funkcionalno zemljišče deli usodo zgradbe, h kateri spada, in ga samostojno ni mogoče prenašati. Po izpodbijani določbi je plato lahko namenjen le za prometno površino za potrebe stanovalcev stanovanjsko-gostinskega objekta, ki pa je zunaj ureditvenega območja Odloka. Z vključitvijo navedenih parcel (plato) v območje urejanja Odloka ureja Odlok razmerje zunaj tega ureditvenega območja. Ureja namreč razmerja do stanovanjsko-gostinskega objekta, ki ne spada v ureditveno območje. Takšna ureditev naj bi bila v nasprotju z Zakonom, saj prostorski ureditveni pogoji ne morejo urejati razmerij zunaj ureditvenega območja.

5.Pobudnica navaja, da je kot lastnica dela stanovanjsko- gostinskega objekta Partizanska c. 11 hkrati tudi lastnica (v ustreznem delu) funkcionalnega zemljišča k temu objektu, to je parcel št. 351/42-d in št. 351/51-d (plato). Po 2. členu takrat veljavnega Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84, 39/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 - odločba US - v nadaljevanju: ZSZ) je funkcionalno zemljišče tisto zemljišče ob objektu, ki je namenjeno za njegovo redno rabo. Sporno funkcionalno zemljišče je torej lahko namenjeno le za redno rabo stanovanjsko-gostinskega objekta Partizanska c. 11, ne pa za namene, ki so določeni z Odlokom. S tem, ko je Odlok opredelil plato le kot prometno površino za urgentni dostop, oskrbo, obračanje vozil in parkiranje za potrebe stanovanjsko-gostinskega objekta, je namreč v celoti prezrl gostinski del objekta oziroma uporabo funkcionalnega zemljišča za potrebe gostinskega dela objekta. S tem Odlok krši ZSZ, saj gostinskemu delu objekta odvzema funkcionalno zemljišče, ki je nujno potrebno za njegovo rabo. Zaradi tega pobudnica na platoju ne more opravljati gostinske dejavnosti. Pristojni inšpektorat ji je namreč, sklicujoč se na Odlok, prepovedal opravljanje gostinske dejavnosti zunaj gostinskega obrata (na platoju), Upravna enota Trbovlje pa ji je na isti podlagi zavrnila zahtevo za izdajo dovoljenja za ureditev gostinskega vrta na platoju. Z Odlokom je funkcionalno zemljišče, do katerega ima pravico pobudnica, spremenjeno v prometno površino; s tem je bilo pobudnici to zemljišče dejansko odvzeto in to mimo ustreznih razlastitvenih postopkov , ter brez odškodnine. Zato naj bi bil izpodbijani odlok v nasprotju z Ustavo in sicer z 49. členom (svoboda dela), s 67. členom (lastnina) in z 69. členom (razlastitev). Sporna določitev namembnosti platoja pa naj bi bila v nasprotju tudi z 11. in 17. členom ZUN.

6.Pobudnica oporeka tudi strokovnosti oziroma primernosti izpodbijane ureditve namembnosti platoja in s številnimi argumenti izpodbija utemeljitve, ki so bile podlaga za izpodbijano ureditev.

7.V odgovoru na pobudo Župan Občine Trbovlje zatrjuje, da je postopek za sprejetje Odloka potekal v skladu z določbami 37. do 39. člena ZUN. Osnutek Odloka je bil izdelan na podlagi programa priprave prostorskih izvedbenih aktov, pripravila ga je družba, izbrana na javnem razpisu. Osnutek Odloka je obravnaval takratni Izvršni svet Občine Trbovlje in s sklepom (Uradni vestnik Zasavja, št. 2/94) odredil javno razgrnitev in javno obravnavo osnutka.

8.Osnutek je bil javno razgrnjen od 31. 1. 1994 do 16. 3. 1994, javna obravnava pa je bila opravljena 16. 3. 1994, to je zadnji dan javne razgrnitve. Ker je bilo istega dne obravnavanih 17 prostorskih dokumentov, se je izvirnik zapisnika z zapisom o prisotnih priložil samo enemu spisu, v druge spise pa so bile vložene fotokopije. K osnutku je dal pripombo GGD Rudar (k izpodbijanem šestem odstavku 14. člena), in sicer na dan javne obravnave, tako da ne drži trditev pobudnice, da je bilo že pred javno razgrnitvijo znano, da pripombe ne bodo upoštevane. Do pripombe je pripravljalec osnutka zavzel negativno stališče. Po pridobitvi vseh potrebnih soglasij je bil osnutek Odloka skupaj s pripombo predložen Občinskemu svetu v sprejetje. Ta ga je sprejel na seji dne 3. 4. 1995, pri tem pa je zavrnil navedeno pripombo in upošteval prvotno besedilo pripravljalca.

9.Na očitek, da izpodbijani akt ne more urejati razmerij zunaj ureditvenega območja, Občina v odgovoru navaja, da Odlok ne sega preko meja navedenega območja. Ureditveno območje, ki ga zajema Odlok, namreč ni izvirno določeno v Odloku, temveč je le povzeto po planskih aktih Občine, in sicer po srednjeročnem in dolgoročnem planu Občine, sprejetem v letu 1986. Za morebitno spremembo meja obravnavanega ureditvenega območja bi bilo treba poprej spremeniti navedena planska akta Občine. Ker torej sporno zemljišče spada v ureditveno območje obravnavanega akta, je prav, da se ureja s tem aktom, ne glede na to, da sicer predstavlja funkcionalno zemljišče k objektu zunaj ureditvenega območja. ZUN in drugi veljavni predpisi namreč takšne rešitve ne onemogočajo.

Po navedbah v odgovoru se z izpodbijanim aktom v skladu s 25. členom ZUN določajo merila in pogoji za vse posege v prostor na ureditvenem območju. S tem aktom se ne ugotavlja splošni interes, ki je po zakonu pogoj za razlastitev nepremičnine. Občina tudi sicer nima interesa za razlastitev spornega zemljišča, saj je na njem kakršnakoli gradnja izrecno prepovedana. Trditev pobudnice, da Odlok v nasprotju s predpisi o razlastitvi omejuje njeno lastninsko pravico na sporni nepremičnini, ni utemeljena, saj Odlok v stvarne pravice in obstoječa lastninska razmerja ne posega. Sporno zemljišče je kot funkcionalno zemljišče objekta na Partizanski c. 11 še vedno v solastnini lastnikov objekta.

Lastninska pravica lastnikov objekta na Partizanski c. 11, med katerimi je tudi pobudnica, z izpodbijanim odlokom ni omejena, saj lahko ti lastniki navedeno zemljišče avtonomno upravljajo, uživajo in z njim dejansko in pravno razpolagajo. Z Odlokom je določen le način uporabe tega zemljišča, pri čemer je izrecno navedeno, da se zemljišče uporablja le za parkiranje za potrebe stanovalcev stanovanjskega objekta, torej tudi pobudnice. Izpodbijani odlok spornega zemljišča ne opredeljuje kot splošno prometno površino, kot se to očita v pobudi, temveč kot prometno površino s točno določenim namenom (urgentni dostop, oskrba in podobno). Navedeni nameni se nanašajo predvsem na gostinski lokal v objektu Partizanska c. 11, v skladu s predpisi o pogojih za opravljanje gostinske dejavnosti. V 25. členu izpodbijanega odloka je predvideno, da morajo imeti objekti z javno funkcijo, kamor štejejo tudi gostinski lokali, urgentni dostop vsak z dveh smeri. Posebni pogoji, ki zahtevajo takšno ureditev prostora pred gostinskimi lokali glede dostave blaga, dovoza odpadkov in dostopa gostov (tudi za funkcionalno ovirane osebe), so podrobneje določeni v Pravilniku o minimalnih tehničnih pogojih, ki se nanašajo na poslovne prostore, opremo in napravo ter o pogojih glede minimalnih storitev v posameznih vrstah gostinskih obratov, pri sobodajalcih in na kmetijah (Uradni list RS, št. 23/96). Po navedbah v odgovoru je bistvo obravnavanega problema v tem, da med lastniki posameznih delov zgradbe na Partizanski c. 11 ni potrebnega soglasja glede uporabe funkcionalnega zemljišča, kar dokazuje tudi pismeno mnenje lastnika enega od stanovanj v zgradbi, ki odločno nasprotuje zahtevi pobudnice za vzpostavitev gostinskega vrta na spornem zemljišču.

B.

10.Iz navedb v odgovoru na pobudo in iz dokumentov v spisu izhaja, da je postopek sprejemanja Odloka potekal v skladu s pravili, ki so določena v 37. do 39. členu ZUN. Osnutek je bil predložen v javno razgrnitev in javno obravnavo, k osnutku izrečene pripombe so obravnavali pristojni organi in do njih zavzeli ustrezno stališče. Pomanjkljivosti, ki naj bi jih v spisu o poteku sprejemanja Odloka ugotovil pobudničin zastopnik, so v odgovoru pojasnjene v tem smislu, da je bil izvirnik zapisnika o poteku javne razgrnitve in javne obravnave priložen le enemu spisu, in da so bile zato v spisu, ki si ga je ogledal zastopnik, le fotokopije tega dokumenta. Pripomba pobudničinega pravnega prednika k osnutku Odloka je bila obravnavana, vendar je Občinski svet ni sprejel. Pri tem je Občinski svet upošteval stališče pripravljalca osnutka, da v pripombah predlagana ureditev gostinskega vrta na spornih parcelah (plato) za potrebe gostinskega lokala na Partizanski c. 11 ne bi bila primerna.

Okoliščina, da navedena pripomba pri sprejemanju Odloka ni bila upoštevana, ne pomeni kršitve pravil ZUN oziroma ne vpliva na zakonitost sprejetega Odloka. V postopku sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov mora biti prebivalcem in organizacijam dana možnost, da se izjasnijo o predlaganih rešitvah, pri čemer pa pripravljalca akta in Občinskega sveta po 39. členu ZUN ne zavezuje, da morata upoštevati predlagane pripombe in predloge.

Morebitno upoštevanje teh pripomb je torej stvar presoje njihove utemeljenosti in je v celoti prepuščeno Občinskemu svetu.

11.Po prvi alinei prvega odstavka 40. člena ZUN se v odloku o prostorskih ureditvenih pogojih določijo med drugim zlasti meje ureditvenega območja. V 8. členu izpodbijanega odloka sta v okviru ureditvene enote "C" izrečno navedeni tudi parceli št. 351/42-d in 351/51-d, ki tvorita sporni plato. Sporni plato je torej sestavni del ureditvenega območja, ki se ureja z Odlokom. Po drugi alinei prvega odstavka 40. člena ZUN se v odloku o prostorskih ureditvenih pogojih določi tudi funkcija območja s pogoji za izrabo, zato določitev namena uporabe spornega platoja ni v neskladju z zakonom. Na navedeno ugotovitev ne vpliva dejstvo, da sta sporni parceli, ki ju ureja izpodbijani odlok, določeni kot funkcionalno zemljišče objekta, ki ne spada v ureditveno območje po Odloku. Pri tem ZUN ne predvideva izjeme, po kateri odlok ne bi smel urejati zemljišča znotraj ureditvenega območja, če predstavlja to zemljišče funkcionalno zemljišče objekta zunaj ureditvenega območja. Takšna izjema ni predvidena niti v drugih predpisih s tega področja, zato izpodbojni razlog pritožnice, ki se nanaša na obseg ureditvenega območja Odloka, ni utemeljen.

12.Po 11. členu ZUN je treba pri urbanističnem načrtovanju naselij in drugih posegov v prostor zagotoviti varno bivanje in delo ter predvideti urbanistične in druge ukrepe za preprečitev ali zmanjšanje posledic naravnih in drugih nesreč, izrednih razmer ter vojnih dejstvovanj. Po navedbah v pobudi naj bi bil izpodbijani akt v nasprotju z navedenim členom ZUN, pri tem pa pobudnica ne navaja, v čem naj bi bilo to nasprotje. Glede na navedeno vsebino 11. člena ZUN in izpodbijane določbe Odloka zatrjevanega nasprotja ni mogoče ugotoviti, oziroma bi bilo prej mogoče trditi, da je izpodbijana rešitev izrecno v skladu z navedenim členom ZUN, saj sporni plato opredeljuje kot prometno površino, predvsem za urgentni dostop (ki bi bil lahko potreben ob morebitnih naravnih nesrečah ali drugih izrednih razmerah).

13.Po navedbah v pobudi naj bi bil izpodbijani akt v nasprotju tudi s 17. členom ZUN, po katerem morajo biti parkirne površine razvrščene tako, da ne motijo delovnega in bivalnega okolja. V pobudi sicer ni navedeno, v čem naj bi bilo nasprotje, vendar je mogoče sklepati, da se to nanaša na vpliv parkirišča na platoju na delovno okolje v zvezi z gostinskim lokalom. Tudi ta očitek ni utemeljen, saj z izpodbijano določbo Odloka na platoju ni predvideno javno parkirišče oziroma plato nima značaja splošne prometne površine, temveč je ta prostor namenjen le za urgentni dostop in oskrbo ter za parkiranje za potrebe stanovalcev stanovanjskega objekta, med katere sodi tudi pobudnica.

14.Osnovni očitek izpodbijanemu aktu v pobudi je v tem, da akt neupravičeno posega v pravico do dela in v lastninsko pravico pobudnice in da tako krši določbe 49., 67. in 69. člena Ustave.

Navedeni očitki niso utemeljeni. Ustavna določba o svobodi dela ne pomeni, da lahko vsakdo opravlja kakršnokoli delo ne glede na predpisane pogoje. Sicer pa je pobudnica pravico do dela že uresničila, saj opravlja gostinsko dejavnost v stanovanjsko- gostinskem objektu Partizanska c. 11. Okoliščina, da te dejavnosti glede na predvidene splošne omejitve ne sme opravljati tudi na vrtu na platoju, zato ne pomeni kršitve določbe 49. člena Ustave. Določba o razlastitvi iz 69. člena Ustave in določbi o lastnini iz 67. člena Ustave z izpodbijanim aktom niso kršene, saj Odlok kot prostorski izvedbeni akt v ničemer ne posega v lastninsko pravico, temveč le v okviru zakonskih določb ureja namembnost prostora. Po 22. členu ZUN se s prostorskimi izvedbenimi akti obdelajo v planskih aktih sprejete odločitve o posegih v prostor.

15.Glede na navedeno pri izpodbijanem odloku očitno niso podane kršitve določb Ustave in ZUN, ki jih navaja pobudnica, zato je Ustavno sodišče pobudo kot neutemeljeno zavrnilo.

16.Ustavno sodišče po 21. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) presoja le ustavnost in zakonitost predpisov in splošnih aktov, ne pa tudi njihove vsebinske pravilnosti oziroma strokovne ustreznosti. Zato se Ustavno sodišče ni spuščalo v oceno navedb in trditev, s katerimi pobudnica oporeka strokovnosti oziroma primernosti izpodbijanih rešitev.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k Franc Testen