Izvajanje videonadzora za namen varovanja varovanih oseb in objektov

Datum

05.02.2025

Številka

07120-1/2025/32

Kategorije

Policijski postopki, Pravne podlage, Video in avdio nadzor

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju: IP) je prejel vaše zaprosilo za mnenje glede namestitve in izvajanja videonadzora v okviru izvajanja policijskega varovanja varovanih oseb. 

Na podlagi informacij, ki ste nam jih posredovali, vam v nadaljevanju skladno s 5. točko prvega odstavka 55. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju: ZVOP-2), 58. členom Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba) ter 2. členom Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; ZInfP) posredujemo naše neobvezujoče mnenje v zvezi z vašim vprašanjem.

IP izven konkretnega nadzornega ali drugega upravnega postopka ne more podajati konkretnih ocen o tem, ali upravljavec izpolnjuje pogoje za uvedbo in izvajanje videonadzora, niti se ne more opredeljevati glede konkretnih lokacij oziroma točk, kjer bi se sistem namestil.

Policija izdela oceno ogroženosti posamezne varovane osebe in v okviru oziroma na podlagi te ocene določi tudi potrebne ukrepe varovanja, med katere lahko sodi tudi izvajanje videonadzora.

Prvi odstavek 80. člena ZVOP-2 določa jasne pogoje za dopustnost izvajanja videonadzora javnih površin. Dovoljen je tudi za namene varovanja varovanih oseb ter posebnih objektov in okolišev objektov, ki jih varuje policija, Slovenska vojska, pristojni organi za področje varnosti države, pravosodna policija, oziroma varovanja drugih prostorov, zgradb ali območij, ki jih je treba varovati na podlagi zakona, in sicer samo v obsegu in trajanju, potrebnem za doseganje namena. Vpogled, uporaba ali posredovanje posnetkov so dopustni le za te namene.

Posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine so po ustaljeni ustavnosodni praksi dopustni le, če so v skladu z načelom sorazmernosti.

Obrazložitev

IP uvodoma pojasnjuje, da je odgovornost za zakonito vzpostavitev in izvajanje videonadzora vedno na upravljavcu osebnih podatkov, ki mora biti to zmožen tudi dokazati. IP izven konkretnega nadzornega ali drugega upravnega postopka ne more podajati konkretnih ocen o tem, ali upravljavec izpolnjuje pogoje za uvedbo in izvajanje videonadzora, niti se ne more opredeljevati glede konkretnih lokacij oziroma točk, kjer bi se sistem namestil.

IP pojasnjuje, da je videonadzor sam po sebi ena hujših oblik posegov v zasebnost posameznika, zato je prav, da je ustrezno zakonsko reguliran in omejen na tisto, kar je nujno in sorazmerno za doseganje ciljev in namenov, ki naj bi jim videonadzor služil. Splošna uredba področja videonadzora podrobneje ne ureja, dopušča pa podrobnejšo ureditev v nacionalni zakonodaji, zato je za zakonito izvajanje videonadzora potrebno poleg splošnih določb ZVOP-2 in Splošne uredbe upoštevati še določbe 3. poglavja ZVOP-2 (členi 76 - 80), ki določa posebna pravila za izvajanje videonadzora. Ob tem pa IP opozarja na določbo prvega odstavka 76. člena ZVOP-2, ki določa, da se določbe 3. poglavja II. dela ZVOP-2 uporabljajo za izvajanje videonadzora, če drug zakon ne določa drugače.

IP posebej opozarja, da mora biti (tako kot za vsako drugo obdelavo osebnih podatkov) tudi pravna podlaga za vzpostavitev in izvajanje videonadzora zagotovljena v skladu s prvim odstavkom 6. člena Splošne uredbe oziroma 6. členom ZVOPOKD, ZVOP-2 pa le podrobneje ureja posamezna vprašanja v zvezi z vzpostavitvijo in izvajanjem videonadzora. IP šteje, da v javnem sektorju kot pravni podlagi za zakonito izvajanje videonadzora lahko prideta v poštev točki (c) in (e) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe. Pri točki (c) gre za izpolnitev zakonske obveznosti upravljavca (torej je pravna podlaga zagotovljena s posebnim zakonom), pri točki (e) pa gre za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Zakon o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17, 46/19 – odl. US, 47/19,153/21 – odl. US; v nadaljevanju ZNPPol) v  7. alineji prvega odstavka 4. člena kot eno izmed nalog policije določa varovanje določenih oseb, prostorov, objektov in okolišev objektov. ZNPPol v 98. členu določa, da policisti varujejo določene osebe, prostore, objekte in okoliše objektov, ki so posebnega državnega pomena in so določeni v uredbi iz 103. člena ZNPPol. Gre za Uredbo o varovanju določenih oseb, prostorov, objektov in okolišev objektov, ki jih varuje policija (Uradni list RS, št. 63/13, 23/20, 144/20 in 102/22; v nadaljevanju: uredba), ki v 2. členu določa, da zaradi varovanja oseb in objektov policija načrtuje, organizira, koordinira, usmerja, vodi, nadzira in izvaja ukrepe preventivno-operativnega, tehničnega in fizičnega  varovanja. V 1. točki 3. člena uredbe je določeno, da je varovana oseba oseba, ki jo policija varuje v skladu z ZNPPol ter s to uredbo, v drugi točki istega člena pa je določeno, da je varovan objekt med drugim tudi stanovanjski objekt varovane osebe, drug prostor, objekt in okoliš objekta, v katerem se začasno zadržuje varovana oseba.

ZNPPol v 113. členu nadalje določa, da smejo policisti pri opravljanju policijskih nalog, ko je to potrebno zaradi zbiranja osebnih in drugih podatkov, namenjenih dokazovanju prekrškov in kaznivih dejanj ter identificiranju kršiteljev oziroma storilcev v skladu z zakonom, uporabljati tehnična sredstva za fotografiranje ter video in avdio snemanje.

Iz navedenih določb izhaja, da policija lahko izvaja videonadzor zaradi opravljanja policijskih nalog (v konkretnem primeru varovanja varovanih oseb in objektov) na podlagi točke (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe.

IP nadalje pojasnjuje, da uredba v 4. členu določa, da policija varuje varovane osebe in varovane objekte po stopnjah varovanja glede na pomembnost funkcije, ki jo opravlja varovana oseba, oziroma pomembnost objekta in glede na njihovo stopnjo ogroženosti. Varovanje se izvaja po prvi, drugi, tretji in četrti stopnji. Glede na stopnjo ogroženosti se varovanje izvaja ob potencialni, povečani ali visoki stopnji ogroženosti. Varovanje vključuje ukrepe preventivno-operativnega, tehničnega oziroma fizičnega varovanja. V 5., 6., 7. in 8. členu uredbe je določeno, katere osebe so varovane po vsaki od stopenj. Tako 8. člen določa, katere osebe se varujejo po četrti (najvišji) stopnji varovanja, poleg tega pa določa tudi, da v primeru visoke ogroženosti teh varovanih oseb in varovanih oseb iz 7. člena (te se varujejo po tretji stopnji varovanja) policija po četrti stopnji varuje tudi njihove družinske člane. Obseg ukrepov varovanja družinskih članov se določi na podlagi izdelane ocene ogroženosti varovanih oseb.

V 10. členu uredba določa, da policija na podlagi odredbe generalnega direktorja policije varuje tudi druge državne funkcionarje, če je zaradi opravljanja njihove funkcije oziroma opravljanja javnih nalog resno ogroženo njihovo življenje in telo. Varovanje teh oseb se uvede po četrti stopnji na predlog predstojnika državnega organa, v katerem je funkcionar zaposlen, ali pristojnega ministra in na podlagi ocene ogroženosti, ki jo izdela policija. V primeru visoke ogroženosti teh oseb policija po četrti stopnji varuje tudi njihove družinske člane. Obseg ukrepov varovanja družinskih članov se določi na podlagi izdelane ocene ogroženosti varovanih oseb. Z varovanjem se preneha, ko prenehajo razlogi, zaradi katerih je bilo uvedeno.

V 11. členu uredba določa tudi, po kateri stopnji se varujejo posamezni objekti in prostori posebnega pomena. Po četrti stopnji tako policija varuje stanovanjske objekte oseb iz 8. člena uredbe (osebe, ki se varujejo po četrti stopnji), kadar je za osebe opredeljena visoka stopnja ogroženosti.

Policija torej izdela oceno ogroženosti posamezne varovane osebe in v okviru oziroma na podlagi te ocene določi tudi potrebne ukrepe varovanja, med katere lahko sodi tudi izvajanje videonadzora. Po mnenju IP tako policija za namestitev oziroma izvajanje videonadzora ne potrebuje soglasja varovane osebe, če na podlagi ocene ogroženosti izhaja, da je v konkretnem primeru tak ukrep tehničnega varovanja nujen. Pravna podlaga za izvajanje videonadzora je namreč podana v predstavljeni zakonodaji v smislu točke (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe in ne v privolitvi posameznika v smislu točke (a) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe.

IP nadalje splošno pojasnjuje, da je videonadzor na javnih površinah urejen v 80. členu ZVOP-2. Ta v drugem odstavku določa, da je videonadzor na javnih površinah dovoljen tudi za namene varovanja varovanih oseb ter posebnih objektov in okolišev objektov, ki jih varuje policija, Slovenska vojska, pristojni organi za področje varnosti države, pravosodna policija, oziroma varovanja drugih prostorov, zgradb ali območij, ki jih je treba varovati na podlagi zakona, in sicer samo v obsegu in trajanju, potrebnem za doseganje namena. Vpogled, uporaba ali posredovanje posnetkov so dopustni le za te namene.

Natančneje je videonadzor na javnih površinah urejen v nadaljnjih določbah 80. člena ZVOP-2. Videonadzor se tako lahko izvaja le glede tistih bližnjih ali povezanih delov javne površine in v obsegu, kjer je treba varovati interese iz prejšnjega odstavka. Videonadzor na javnih površinah lahko izvaja oseba javnega ali zasebnega sektorja, ki upravlja z javno površino ali na njej zakonito opravlja dejavnost. Videonadzor smejo za javni sektor izvajati le uradne osebe ali pooblaščeno varnostno osebje, ki mora biti izrecno pooblaščeno za izvajanje videonadzora.. Videonadzor se lahko izvaja tudi na način, da se ob snemanju izvaja spremljanje dogajanja v živo. Za namen varovanja oseb se videonadzor lahko opravlja tudi z uporabo telesne kamere, če jo uporablja za to posebej usposobljena oseba.

Pojem javne površine opredeljuje Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21; v nadaljevanju: ZUreP-3) v 17. točki prvega odstavka 3. člena, kjer določa, da je javna površina praviloma odprta prostorska ureditev, namenjena splošni rabi, naravna ali ustvarjena z gradbenimi ali drugimi posegi v prostor, kot so cesta, ulica, pasaža, trg, tržnica, atrij, parkirišče, pokopališče, park, zelenica, otroško igrišče, športno igrišče ter druga površina za rekreacijo in prosti čas; javna površina je grajena ali zelena; javna površina je lahko v lasti države, občine ali v zasebni lasti. Nadalje ZUreP-3 v 259. členu določa, da je splošna raba javnih površin raba, ki je namenjena prostemu gibanju oseb, predvsem za prehod in dostop do drugih javnih površin, zelenega sistema, bivališč, poslovnih objektov, gospodarske javne infrastrukture in družbene infrastrukture, ter rekreaciji, igri in drugim prostočasnim dejavnostim na prostem.

ZVOP-2 v 80. členu torej določa jasne pogoje za dopustnost izvajanja videonadzora javnih površin. Pri tem pa je nujno opozoriti, da je pri razumevanju pomena tega člena treba izhajati iz razmerja med ZVOP‑2 kot nacionalnim zakonom in sistemsko ureditvijo v Splošni uredbi. Ureditev v slednji državam članicam ne dopušča posebnega in drugačnega urejanja videonadzora kot področne ureditve specifične obdelave osebnih podatkov, jim pa na splošno (torej tudi za videonadzor) dopušča podrobnejše urejanje pogojev za obdelavo osebnih podatkov iz točk (c) in (e) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe. Iz tega sledi, da 80. člena ZVOP-2 ne gre razumeti kot področne ureditve, ki bi celostno urejala videonadzor na javnih površinah, tj., določala pravne podlage in predpisovala druge pogoje, ki morajo biti v vsakem primeru izpolnjeni za zakonito izvajanje videonadzora na javnih površinah, ampak kot ureditev, po kateri morajo ravnati (samo) tisti upravljavci, ki videonadzor teh površin izvajajo po točki (c) ali (e) navedenega člena Splošne uredbe. Kot rečeno, gre po mnenju IP v konkretnem primeru za izvajanje videonadzora na podlagi točke (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe. Upravljavec, ki mora torej za izpolnitev neke svoje zakonske obveznosti izvajati videonadzor določene javne površine, mora za njegovo zakonito izvajanje izkazati izpolnjevanje pogojev iz 80. člena ZVOP‑2.

V primerih varovanja varovanih oseb in objektov gre za primere, za katere je bila že predhodno s predpisom (ZNPPol in na njegovi podlagi sprejeta uredba) že ugotovljena potreba po njihovem varovanju. Samo po sebi to še ne pomeni, da je za dosego namena njihovega varovanja potrebno tudi izvajanje videonadzora na javnih površinah. Tak videonadzor bo v skladu z določbo 80. člena ZVOP-2 dopusten samo v obsegu in trajanju, potrebnem za doseganje namena. Upravljavec (v konkretnem primeru policija) mora torej tudi v primeru varovanja oseb in objektov po prvem odstavku 80. člena ZVOP-2 skrbno presoditi, ali je za dosego namena res potreben tudi videonadzor na javnih površinah, in če ob upoštevanju vseh relevantnih okoliščin konkretnega primera ugotovi, da je temu tako, poskrbeti, da se bo videonadzor izvajal v najmanjšem možnem obsegu (da se bo s kamerami zajemalo samo kritična območja javnih površin) in v najkrajšem možnem trajanju.

IP poudarja, da je pri uvedbi videonadzora javnih površin vselej treba pretehtati, ali je uvedba videonadzora res potrebna za dosego namenov iz prvega odstavka 80. člena ZVOP-2 in ali teh namenov ni mogoče doseči z milejšimi sredstvi. IP poudarja tudi, da  so posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine po ustaljeni ustavnosodni praksi dopustni le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Načelo sorazmernosti pomeni, da mora omejitev ustavnih pravic oziroma poseg vanje izpolnjevati tri pogoje:

1.poseg mora biti nujen,

2.poseg mora biti primeren (in s tem učinkovit) za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja in

3.upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu, ki je v tem, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic.

Bistveno je torej vprašanje, ali je v konkretnem primeru tak poseg tudi potreben oziroma ali je vzpostavitev videonadzora nujno potrebna in upravičena za dosego namenov iz prvega odstavka 80. člena ZVOP-2. IP meni, da gre v konkretnem primeru za tehtanje javnega interesa (varovanje življenja in zagotavljanje fizične varnosti varovane osebe ni zgolj v osebnem interesu varovane osebe, ampak tudi v javnem interesu) in zasebnega interesa, ki ga predstavlja pravica ostalih lastnikov stanovanj do zasebnosti oziroma varstva osebnih podatkov. Treba je torej opraviti tehtanje obeh interesov in po mnenju IP je zelo verjetno, da bi v konkretnem primeru prevladal javni interes in bi bil tako poseg v pravice in svoboščine prizadetih posameznikov lahko upravičen. Tako po mnenju IP za vzpostavitev videonadzora varovane osebe oziroma objekta, v katerem biva, ne bi bilo treba pridobiti soglasja ostalih stanovalcev oziroma etažnih lastnikov večstanovanjske stavbe oziroma lastnikov drugih zasebnih površin. Ob tem pa IP poudarja, da izpolnjevanja navedenih pogojev za uporabo videonadzora v posameznem konkretnem primeru ne more presojati v okviru neobvezujočega mnenja, ampak to lahko presoja le v okviru nadzornega postopka.

IP opozarja, da mora upravljavec pri izvajanju videonadzora (poleg zagotovitve ustrezne pravne podlage) upoštevati tudi druge obveznosti iz Splošne uredbe in ZVOP-2, npr. objaviti obvestilo o videonadzoru (četrti odstavek 76. člena ZVOP-2), prizadetim posameznikom zagotoviti vse informacije o obdelavi osebnih podatkov (13. člen Splošne uredbe), zagotoviti ustrezne ukrepe za zavarovanje osebnih podatkov, itd.. Obvestilo se vidno in razločno objavi na način, ki omogoča posamezniku, da se seznani z izvajanjem videonadzora in da se lahko vstopu v nadzorovano območje odpove. Nadalje 76. člen ZVOP-2 v 4., 5. in 6. odstavku predpisuje način obveščanja posameznikov o izvajanju videonadzora z objavo ustreznega obvestila. Omenjeno velja za vse posameznike, ki so lahko izpostavljeni videonadzoru. V konkretnem primeru bi bilo še posebej pomembno, da so prizadeti stanovalci ustrezno obveščeni o izvajanju videonadzora za namen varovanja varovane osebe oziroma objekta in lokaciji, kjer je nameščen, vendar brez razkrivanja občutljivih podrobnosti v zvezi z varovanjem, ki bi lahko ogrozile varovano osebo. Videonadzor mora biti usmerjen zgolj na tista območja, kjer je to nujno za varnost varovane osebe, ne pa tudi na druga stanovanja ali druge skupne dele večstanovanjske stavbe.

Glede dostopa do zasebnega videonadzornega sistema IP pojasnjuje, da je v prvem odstavku 113. člena ZNPPol določeno, da smejo policisti pri opravljanju policijskih nalog, ko je to potrebno zaradi zbiranja osebnih in drugih podatkov, namenjenih dokazovanju prekrškov in kaznivih dejanj ter identificiranju kršiteljev oziroma storilcev v skladu z zakonom, uporabljati tehnična sredstva za fotografiranje ter video in avdio snemanje ter tehnična sredstva za označevanje ali identifikacijo oseb, vozil in predmetov, ki so v uporabi v policiji. V skladu s petim odstavkom 114. člena morajo biti ta tehnična sredstva tipizirana, tipizacijo pa določi minister z internim aktom. ZNPPol torej daje policiji pooblastilo za uporabo določenih tehničnih sredstev, ki so v uporabi v policiji, njihova tipizacija pa je določena z internim aktom. Gre torej za uporabo tipiziranih tehničnih sredstev policije. Po mnenju IP predstavljena zakonska ureditev ne predstavlja pravne podlage, da bi policija videonadzorne sisteme drugih upravljavcev (v konkretnem primeru varovane osebe), ki so postavljeni za drug namen in ne za namen opravljanja policijskih nalog, uporabljala za svoje namene ali celo stalno oziroma redno dostopala do na ta način pridobljenih osebnih podatkov. Zakonska norma torej po mnenju IP policiji ne dopušča uporabe tehničnih sredstev drugih upravljavcev za svoje potrebe. Če bi zakonodajalec policiji želel dati takšno pooblastilo, bi moral tak poseg prestati strogi test sorazmernosti, predvsem pa bi moral biti izrecno urejen v zakonu.

Glede privolitve kot pravne podlage v konkretnem primeru IP sicer meni, da bi eventualno le-ta morda lahko predstavljala pravno podlago za dostop do žive slike oziroma posnetkov videonadzornega sistema varovane osebe, vendar ob tem poudarja, da v okviru neobvezujočega mnenja tega ne more dokončno presojati. V vsakem primeru pa bi (v primeru ustreznosti te pravne podlage) privolitev morala izpolnjevati vse pogoje, ki jih za veljavnost privolitve določa 7. člen Splošne uredbe. Privolitev posameznika mora biti konkretna, razumljiva izjava ali drugo nedvoumno pritrdilno dejanje in dokazljiva. Privolitev mora biti dana z jasnim pritrdilnim dejanjem, kar pomeni, da posameznik prostovoljno, specifično, ozaveščeno in nedvoumno izrazi privolitev v obdelavo osebnih podatkov v zvezi z njim. Privolitev mora biti jasna oziroma razumljiva in ločena od drugih izjav. Molk, vnaprej označena okenca ali kakršnakoli nedejavnost tako ne pomenijo privolitve. Posameznik mora torej jasno podati privolitev za zbiranje in obdelavo svojih osebnih podatkov za konkreten namen. Upravljavec mora biti zmožen dokazati, da je posameznik privolil v obdelavo svojih osebnih podatkov. Posameznik ima tudi pravico, da svojo privolitev kadarkoli prekliče. IP ob tem poudarja tudi, da mora biti privolitev v primerih, ko obdelava podatkov vključuje več različnih namenov, podana za vsak namen posebej. Posameznik mora imeti možnost privoliti v obdelavo svojih osebnih podatkov za vsak namen obdelave posebej. Namen mora biti jasno in nedvoumno opredeljen, saj je konkreten, ekspliciten in legitimen namen obdelave predpogoj za pridobitev veljavne privolitve. Prostovoljno je privolitev dana, kadar ima posameznik resnično izbiro in nadzor nad svojimi osebnimi podatki. Posameznik ne sme čutiti prisile ali negativnih posledic, če privolitve ne poda. Prav tako ne sme biti postavljen v situacijo, ko privolitve ne more zavrniti ali preklicati brez morebitnih sankcij oziroma škodnih posledic. Posameznik ima tudi pravico, da svojo privolitev kadarkoli prekliče.

Več informacij o privolitvi lahko najdete lahko najdete tudi na spletni strani IP:

https://www.ip-rs.si/?id=102

IP sklepno ponovno poudarja, da je odgovornost za zakonito vzpostavitev in izvajanje videonadzora primarno vedno na upravljavcu osebnih podatkov (v konkretnem primeru policiji).

Lepo vas pozdravljamo.

Pripravil:

Matej Sironič,

Svetovalec pooblaščenca I

dr. Jelena Virant Burnik,

Informacijska pooblaščenka