Jedro

ZSPJS-L plačne razrede sodniških funkcij ponovno na novo ovrednotil, pri čemer je določil, da jih bodo sodniki dosegli v dveh korakih. Z ZSPJS-L je bilo tako predvideno, da so od 1. 7. 2009 sodniki upravičeni do plače v skladu z začasnimi plačnimi razredi iz 17. člena ZSPJS-L, s 1. 12. 2010 pa se uvrstijo v končne plačne razrede iz 16. člena ZSPJS-L. Taka ureditev ni bila neustavna z vidika 2., 3. in 125. člena URS iz razlogov, kot jih navaja Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-15/14-15 z dne 26. 3. 2015. Iz enakega razloga tudi ni neustavna ureditev tretjega odstavka 9. člena ZIU, ki je plače funkcionarjev in s tem tudi sodnikov od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 znižal za 4 %. Znižanje velja enako za funkcionarje vseh treh vej oblasti, ne samo za sodnike, zato slednji niso v slabšem položaju.

V našem pravnem sistemu zakon ne more določiti zgolj lastnega ekskluzivnega upravičenja za urejanje določenih pravic in obveznosti in s tem izključiti možnost urejanja istih vprašanj z drugim zakonom, celo zakonom, ki ima naravo interventnega zakona, in se s tem postaviti nad druge zakone.

Izrek

I. Postopek se nadaljuje.

II. Reviziji se ugodi, sodbi sodišča druge in prve stopnje se spremenita tako, da se zahtevek tožeče stranke v celoti zavrne.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženi stranki stroške postopka v znesku 1.795,10 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Obrazložitev

1. Predsednik Okrožnega sodišča v Celju je dne 29. 11. 2010 izdal odločbo, v kateri je bilo med drugim določeno, da se tožnica s 1. 12. 2010 uvrsti v 50. plačni razred v skladu z 18. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-L, Ur. l. RS, št. 91/2009), da se ji plače v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 obračunavajo in izplačujejo glede na uvrstitev v 46. plačni razred v skladu s 17. členom ZSPJS-L ter da se ji v obdobju od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 osnovna plača zniža za 4 %. Tožnica je zoper to odločbo vložila zahtevo za ugotovitev nezakonitosti, naslovljeno na predsednika sodišča in pritožbo na Sodni svet, ki je pritožbi z odločbo z dne 26. 5. 2011 delno ugodil in odpravil odločbo v delu, ki se je nanašal na obračun in izplačilo plače tožnici glede na uvrstitev v 46. plačni razred v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011. Predsednik Okrožnega sodišča v Celju je dne 14. 11. 2011 izdal novo odločbo, v kateri je bilo med drugim določeno, da ima tožnica od 1. 12. 2010 pravico do osnovne plače, ki ustreza 50. plačnemu razredu, ter da se ji v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 osnovna plača zniža za 4 %. Istočasno je izdal odredbo, da se odločba z dne 14. 11. 2011 ne izvrši. Tožnica je vložila tožbo, s katero je zahtevala ugotovitev nezakonitosti odločbe Okrožnega sodišča v Celju dne 29. 11. 2010 in izplačilo razlike v plači. 2. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je tožena stranka dolžna tožnici plačati razliko v bruto plači, in sicer za mesece od decembra 2010 do decembra 2011, od teh zneskov odvesti davke in prispevke ter tožnici izplačati neto zneske (v višini bruto in neto zneskov, navedenih v izreku) z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V obrazložitvi je v zvezi z obračunom in izplačilom plače tožnici glede na uvrstitev v 50. plačni razred navedlo, da se sodnikom s 1. 12. 2010, ob uvrstitvi v ustrezne plačne razrede, izplačujejo plače, ki so za uvrstitev v plačne razrede določene v 16. členu ZSPJS-L. Iz določbe 9. člena Zakona o interventnih ukrepih (v nadaljevanju ZIU, Ur. l. RS, št. 94/2010) naj namreč ne bi izhajalo, da se v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 ne uporablja določba 18. člena ZSPJS-L, ki napotuje na uvrstitev v plačne razrede po določbi 16. člena tega zakona. Glede znižanja plače v višini 4 %, pa je sodišče v obrazložitvi navedlo, da ZIU predstavlja pravno podlago za navedeno znižanje plač funkcionarjev, ki ni v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju URS, Ur. l. RS/I, št. 33/91) in z določbo 44. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS, Ur. l. RS, št. 19/94 in nadaljnji). Višino (bruto in neto) zneskov je sodišče ugotavljalo s pomočjo sodnega izvedenca ekonomske stroke. Zahtevek za ugotovitev nezakonitosti odločbe Okrožnega sodišča v Celju št. 69774-11 z dne 29. 11. 2011 ter odredbe št. 69774-11/1 z dne 14. 11. 2011 predsednika Okrožnega sodišča v Celju je zavrglo, z obrazložitvijo, da zoper odločbo in odredbo predsednika sodišča ni dovoljeno neposredno sodno varstvo.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožnice delno ugodilo v delu, ki se nanaša na znižanje osnovne plače za 4%, pritožbo tožene stranke pa je v celoti zavrnilo. V obrazložitvi je navedlo, da tretji odstavek 9. člena ZIU ne predstavlja vsebinsko skladne celote z ureditvijo v ZSS, zato je v primeru kolizije treba uporabiti ustavno skladen zakon. Tak zakon naj bi bil ZSS, ki v 44. členu vsebuje varovalo za ohranjanje nespremenljivosti sodnikove plače kot ene od bistvenih predpostavk za neodvisno delovanje sodstva, kot ga zasleduje 125. člen URS. Sodbo sodišča prve stopnje je spremenilo tako, da je tožnici brez upoštevanja 4% znižanja osnovne plače prisodilo še mesečne razlike v plači, katerih višina med strankama ni sporna, in sicer v bruto znesku, ker se davki in prispevki obračunajo v višini na dan obračuna in bodo odvisni od dneva izplačila. Zato je drugačen tožbeni zahtevek iz tega naslova zavrnilo.

4. Zoper pravnomočno odločbo sodišča druge stopnje je tožena stranka vložila dopuščeno revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovno sodišče RS je s sklepom VIII DoR 7/2013 z dne 26. februarja 2013 dopustilo revizijo glede naslednjih vprašanj: - ali je sodišče pravilno uporabilo materialno pravo pri presoji oziroma določitvi pravne podlage za obračun in izplačilo plače tožnice v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011; - ali je sodišče pravilno uporabilo materialno pravo v zvezi s 4 % znižanjem osnovne plače tožnice.

Tožena stranka v reviziji navaja, da tretji odstavek 3. člena Zakona o sistemu plač javnih uslužbencev (v nadaljevanju ZSPJS, Ur. l. RS, št. 56/2002 in nadaljnji) določa, da se v odločbi funkcionarju ne sme določiti plača v drugačni višini kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti izdanimi na njihovi podlagi. V kolikor je določilo v odločbi v nasprotju s citiranim odstavkom, se v skladu s petim odstavkom 3. člena ZSPJS neposredno uporabljajo določbe zakonov, predpisov in drugih aktov izdanih na njihovi podlagi, s katerimi je določena plača funkcionarja, kot sestavni del odločbe in so kot taki tudi podlaga za izplačilo in obračun plače. Navedeni člen naj bi predstavljal pravno podlago, ki delodajalcu kljub pravnomočni odločbi, ki je nezakonita, omogoča izplačilo plače v skladu s pravilno določbo zakona, predpisa ali drugega akta, izdanega v skladu z njim. Po navedenem členu naj bi postala določba zakona, predpisa in drugih aktov, izdanih na njihovi podlagi, s katerimi je določena plača funkcionarja, sestavni del odločbe. V konkretnem primeru naj bi to pomenilo, da namesto odpravljene določbe o obračunu in izplačilu plače v odločbi o plači, sestavni del te odločbe postane določba drugega odstavka 9. člena ZIU, ki za obdobje od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 napotuje na določbo 17. člena ZSPJS-L, kar naj bi za tožnico pomenilo obračun in izplačilo plače glede na uvrstitev v 46. (in ne 50.) plačni razred. Prav tako naj bi določba drugega odstavka 9. člena ZIU postala sestavni del odločbe predsednika sodišča št. 6987/1-8/1 z dne 14. 11. 2011, v delu, ki določa pravico tožnice do obračuna in izplačila plače v skladu s plačnim razredom, določenim po 18. v povezavi s 16. členom ZSPJS-L. ZIU naj bi za pravosodne funkcionarje določil, da se jim ne glede na določbe drugih členov ZSPJS tudi v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 plače obračunavajo in izplačujejo v skladu s 17. do 24. členom ZSPJS-L. Glede na namen zakona naj se plače ne bi začele obračunavati in izplačevati glede na uvrstitev v plačni razred po 16. členu ZSPJS-L s 1. 12. 2010, ampak naj bi se tudi po tem datumu njihove plače obračunavale in izplačevale enako kot v prehodnem obdobju. Poleg tega naj bi 18. člen ZSPJS-L določal samo uvrstitev v plačni razred, ne pa tudi pravice do obračuna in izplačila plače v skladu s tem plačnim razredom. Določba drugega odstavka 9. člena ZIU pa naj bi posegala v obračun in izplačilo plač pravosodnih funkcionarjev. Odločitev sodišča naj bi bila kontradiktorna, saj po eni strani določa uvrstitev ter obračun in izplačilo plač po 18. členu ZSPJS-L, ki glede višine plačnih razredov napotuje na 16. člen ZSPJS-L, s čimer se realizira prehod na nov plačni sistem, po drugi strani pa hkrati uporabi 19. in 20. člen ZSPJS-L, ki določata pravico do taksativno navedenih dodatkov in delovne uspešnosti, do katerih pa so funkcionarji upravičeni le v obdobju prehoda na nov plačni sistem in ne v novem plačnem sistemu. Odločitev sodišča naj bi v praksi pomenila, da imajo pravosodni funkcionarji v obdobju varčevalnih ukrepov celo višja izplačila, kot jim bodo pripadala ob dejanskem prehodu na nov plačni sistem, saj takrat ne bodo več upravičeni do dodatkov po 20. členu ZSPJS-L in do delovne uspešnosti po 19. členu ZSPJS-L. Iz sodne odločbe naj bi izhajalo, da se v spornem obdobju uporablja samo določba 18. člena ZSPJS-L, ni pa obrazloženo, zakaj se določbe 17., 19. in 20. člena ZSPJS-L, na katere ZIU izrecno napotuje, ne uporabljajo. Glede 4 % znižanja plače navaja, da je namen 44. člena ZSS, da se sodniku plača na individualni ravni ne sme znižati, ta določba pa naj ne bi izključevala morebitnega sistemskega znižanja plač funkcionarjev. Določbi 44. člena ZSS in 9. člena ZUI naj bi bili enakovredni, pri čemer bi morali določbo 44. člena ZSS razlagati tako, da se nanaša na predpise, ki so hierarhično nižje pravne narave, kot je zakon. Poleg tega naj bi bila določba 9. člena ZIU kasnejša od določbe 44. člena ZSS, zato naj določba 44. člena ZSS v razmerju do 9. člena ZIU ne bi veljala.

5. Vrhovno sodišče je s sklepom št. VIII Ips 84/2013 z dne 14. 1. 2014 prekinilo postopek odločanja o dopuščeni reviziji tožene stranke in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 9. člena ZIU, za katerega je menilo, da je v neskladju z 2., 3. in 125. členom URS ter da ne upošteva dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča glede vprašanj urejanja plač sodnikov. Ustavno sodišče je z Odločbo št. U-I-15/14-15 z dne 26. 3. 2015 odločilo, da drugi odstavek 9. člena ZIU, v kolikor se je nanašal na sodnike, ni bil v neskladju z URS. V obrazložitvi je navedlo, da izpodbijana zakonska določba ne predstavlja kršitve načel pravne države po 2. členu URS, saj se je zakonodajalec na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 v zvezi s plačami sodnikov odzval in sprejel ZSPJS-L. Če zakonodajalec z novo zakonsko ureditvijo zagreši morebitne nove protiustavnosti, to samo po sebi še ne pomeni kršitve navedene ustavne določbe, ampak je nova zakonska ureditev lahko predmet nove ustavnosodne presoje. Nadalje je ugotovilo, da izpodbijana zakonska določba tudi ne predstavlja kršitve 125. člena URS, ki v okviru sodniške neodvisnosti sodnike varuje tudi pred znižanjem plače v času opravljanja funkcije. Izpodbijana določba ni povzročila dejanskega znižanja sodniških plač, temveč je šlo le za poseg v njihovo pravno zavarovano pričakovanje, da se jim bodo plače s 1. 12. 2010 zvišale. Sodnike je sicer treba varovati tudi pred ukrepi, ki posegajo v njihovo pravno zavarovano pričakovanje, vendar pa gre, upoštevaje samo težo takšnega posega, za manj strogo varstvo kot v primeru dejanskega znižanja sodniških plač. Varstvo sodnikov pred dejanskim znižanjem plač ni absolutno in ga je v izjemnih primerih mogoče upravičiti. S sklicevanjem na to, da gre za enega izmed interventnih ukrepov za omejitev rasti proračunskih izdatkov, je mogoče upravičiti dopustnost takšnega posega. Ustavno sodišče tudi ni ugotovilo, da bi izpodbijana zakonska določba kršila načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena URS, saj ne vzpostavlja bistvenih nesorazmerij med plačnimi razredi funkcij sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi funkcij izvršilne in zakonodajne veje oblasti, pa čeprav v skladu s to določbo sodniki še niso bili uvrščeni v končne plačne razrede iz 16. člena ZSPJS-L. Ni namreč samo po sebi v neskladju z URS, da se je zakonodajalec odločil za postopno odpravo ugotovljene protiustavnosti, ker je hkrati za enak čas zadržal tudi polno uveljavitev končnih plačnih razredov za nosilce drugih dveh vej oblasti.

6. Po prejemu zgoraj navedene odločbe Ustavnega sodišča je Vrhovno sodišče sprejelo sklep o nadaljevanju postopka na podlagi 208. člena ZPP.

7. Revizija je utemeljena.

8. Na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadaljnji) revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Pri tem je vezano na dejanske ugotovitve, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijane sodbe, saj zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja revizije ni mogoče vložiti (3. odstavek 370. člena ZPP).

Pravna podlaga

9. ZSPJS ureja sistem plač funkcionarjev in javnih uslužbencev v javnem sektorju, pravila za njihovo določanje, obračunavanje in izplačevanje ter pravila za določanje obsega sredstev za plače (1. člen). Zakonodajalec je na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, s katero je bila ugotovljena neustavnost nekaterih določb ZSPJS v zvezi s plačami sodnikov, sprejel ZSPJS-L, ki je pričel veljati 14. 11. 2009. Ta je v 16. členu določil končne plačne razrede funkcij sodne oblasti – A3 in funkcij v drugih državnih organih – A4, s čimer naj bi bila odpravljena ugotovljena neustavnost. V 17. členu je določil, da se ne glede na 16. člen tega zakona sodnikom ustavnega sodišča, generalnemu sekretarju ustavnega sodišča, sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem ter generalnemu sekretarju vrhovnega sodišča v obdobju od 1. julija 2009 do 1. decembra 2010 določijo osnovne plače s plačnimi razredi, določenimi v tabeli iz 17. člena. Pred 1. 12. 2010, ko naj bi se plače sodnikom začele obračunavati in izplačevati po 16. členu ZSPJS-L, je bil sprejet ZIU, ki je v drugem odstavku 9. člena določil, da se ne glede na določbe drugih členov ZSPJS sodnikom ustavnega sodišča, generalnemu sekretarju ustavnega sodišča, sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem tudi v obdobju od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011 plače obračunavajo in izplačujejo v skladu s 17. do 24. členom ZSPJS-L, v tretjem odstavku istega člena pa, da se za omejitev učinkov finančne krize začasno, od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011, določi znižanje plač funkcionarjev za znesek v višini 4 % osnovne plače posameznega funkcionarja.

10. Na podlagi 3. člena ZSPJS se v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu javnemu uslužbencu in funkcionarju ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami (tretji odstavek), saj se v tem primeru uporabljajo določbe zakonov, predpisov in drugih aktov, izdanih na njihovi podlagi ter kolektivnih pogodb, s katerimi je določena plača javnega uslužbenca ali funkcionarja, kot sestavni del te pogodbe, odločbe ali sklepa.

Presoja pravilnosti obračuna in izplačila tožničine plače

11. Kakor je pojasnilo Ustavno sodišče, je ZSPJS-L plačne razrede sodniških funkcij ponovno na novo ovrednotil, pri čemer je določil, da jih bodo sodniki dosegli v dveh korakih. Z ZSPJS-L je bilo tako predvideno, da so od 1. 7. 2009 sodniki upravičeni do plače v skladu z začasnimi plačnimi razredi iz 17. člena ZSPJS-L, s 1. 12. 2010 pa se uvrstijo v končne plačne razrede iz 16. člena ZSPJS-L. Nato pa je bil pred 1. 12. 2010, ko naj bi se plače sodnikom začele obračunavati in izplačevati po 16. členu ZSPJS-L, sprejet ZIU, po katerem je bilo obračunavanje in izplačevanje plač sodnikov na podlagi 17. člena ZSPJS-L podaljšano še za obdobje od 1. 12. 2010 do 31. 12. 2011. Taka ureditev ni bila neustavna z vidika 2., 3. in 125. člena URS iz razlogov, kot jih navaja Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-15/14-15 z dne 26. 3. 2015. 12. Iz enakega razloga tudi ni neustavna ureditev tretjega odstavka 9. člena ZIU, ki je plače funkcionarjev in s tem tudi sodnikov od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 znižal za 4 %. Znižanje velja enako za funkcionarje vseh treh vej oblasti, ne samo za sodnike, zato slednji niso v slabšem položaju. Tak poseg je dopusten glede na to, da gre za enega izmed interventnih ukrepov za omejitev rasti proračunskih izdatkov. Tretji odstavek 44. člena ZSS, ki je veljal v spornem obdobju, je res določal, da se sodniku plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa „ta zakon.“ Kljub besedni zvezi „ta zakon“ citirane določbe ne smemo razlagati tako, da znižanje plače lahko določi samo ZSS, ne pa tudi drug zakon. ZSS nima višje pravne veljave kot ostali zakoni, kot vse ostale zakone pa ga sprejema parlament (z enako večino kot ZIU), zato za drugačno razlago (da je sprememba možna zgolj z ZSS) ni utemeljene podlage. V našem pravnem sistemu zakon ne more določiti zgolj lastnega ekskluzivnega upravičenja za urejanje določenih pravic in obveznosti in s tem izključiti možnost urejanja istih vprašanj z drugim zakonom, celo zakonom, ki ima naravo interventnega zakona, in se s tem postaviti nad druge zakone. To seveda ne zanika splošnih pravil o razlagi oziroma o razmerjih med posameznimi zakoni. Zakonodajalec je to določbo z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (ZSS-L, Ur. l. RS, št. 63/2013) spremenil tako, da je bila v besedilu črtana beseda „ta.“ Tretji odstavek 9. člena ZIU v razmerju do ZSS predstavlja kasnejšo in specialno določbo, zaradi česar ga je v konkretnem primeru treba upoštevati.

13. Tožena stranka je zato ravnala zakonito, ko tožnici ni izplačala plače za 50. plačni razred, ampak ji je izplačala plačo za 46. plačni razred in tudi, ko je tožnici plačo znižala za 4 %. Ne glede na to, da je Sodni svet odpravil odločbo predsednika sodišča v delu, ki se je nanašal na obračun in izplačilo plače tožnici (razen na 4 % znižanje plače) in ne glede na kasnejšo odločbo predsednika sodišča, da ima tožnica pravico do osnovne plače, ki ustreza 50. plačnemu razredu, je imela tožena stranka za svoje ravnanje podlago v 3. členu ZSPJS.

14. Zato je revizijsko sodišče na podlagi prvega odstavka 380. člena ZPP reviziji ugodilo in sodbi sodišč druge in prve stopnje spremenilo tako, da je zahtevek tožnice v celoti zavrnilo.

15. Tožnica mora toženi stranki na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP v povezavi z drugim odstavkom 165. člena ZPP povrniti stroške postopka v višini 1.795,10 EUR v roku 15 dni, sicer pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Na podlagi Zakona o odvetniški tarifi (ZOdvT; Ur. l. RS, št. 67/2008) se toženi stranki priznajo stroški postopka na prvi stopnji v višini 727,5 EUR (nagrada za postopek po tar. št. 3100 v višini 378,3 EUR, nagrada za narok po tar. št. 3102 v višini 349,2 EUR), na drugi stopnji v višini 465,60 EUR (nagrada za pritožbo po tar. št. 3210(1)) in na revizijski stopnji v višini 582 EUR (nagrada za izredno pravno sredstvo po tar. št. 3300) in pavšal po tarifi 6002 v višini 20 EUR, kar skupaj znaša 1.795,10 EUR. Tožnica krije sama svoje stroške postopka.

Op. št. (1): Kot je zahtevala tožena stranka.