Jedro

Tožnik izpodbija upravni akt oziroma upravno odločbo, kar pomeni, da že glede na vrsto oziroma oziroma naravo izpodbijanega akta upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Na drugačno opredelitev izpodbijanega akta ne more vplivati način obveščanja tožnika o vsebini izpodbijane odločbe. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka.

Tožeča stranka ima možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1. Zahteva lahko razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic in delnic in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik obveznic in delnic upravičen v primeru stečaja banke, torej povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. V konkretnem primeru ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe.

Tožniku pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo v 350a. členu ZBan-1 ni odvzeta, ostala upravičenja, ki jih ima kot delničar pa so še posebej varovana z določbami 347. člena. Ker je z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo, tožnik ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

Šesti odstavek 347. člena ZBan-1 se nanaša izključno na delničarje banke in ne na imetnike obveznic.

V postopku iz 350.a člena ZBan-1 se ugotavlja škoda, ki je nastala osebam, prizadetim zaradi ukrepa in ne škoda, ki je nastala banki.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Tožnik v tožbi navaja, da je prejel obvestilo banke A. d.d. (v nadaljevanju A. d.d.) z dne 18. 12. 2013 o prenehanju obveznosti A. d.d. po obveznicah z oznako B. in o prenehanju osnovnega kapitala in razveljavitvi delnic A. d.d. z oznako C., vse v skladu z odločbo tožene stranke o izrednih ukrepih z dne 17. 12. 2013, ki pa obvestilu ni bila priložena. Na spletni strani tožene stranke je bil naknadno objavljen le delni povzetek odločbe o izrednih ukrepih, izrečenih A. d.d. Dalje navaja, da je bilo z odločbo o izrednih ukrepih neposredno poseženo v dolžniško-upniško razmerje med tožnikom kot imetnikom 330 podrejenih obveznic B. in poslovno banko. Zato ima kot (bivši) imetnik podrejenih obveznic nedvomno pravni interes, da v sodnem postopku zaščiti svoje pravice in pravne koristi. Pravni interes ima tudi kot (bivši) imetnik 8 delnic z oznako C. Tožnik je namreč zaradi ukrepa utrpel znatne negativne finančne posledice, saj je v obveznice vložil večji del svojih prihrankov in je tako ostal brez vseh vloženih denarnih sredstev.

Glede na takšne posledice izrednih ukrepov tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo iz vseh tožbenih razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), predvsem pa zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so varovane z Ustavo. Tako je bilo z izpodbijano odločbo oziroma z zakonsko ureditvijo v ZBan-1, na kateri odločba temelji, po mnenju tožnika v neskladju s 155. členom v povezavi z 2. členom Ustave retroaktivno poseženo v njegov pravni položaj in premoženjskopravna upravičenja, v neskladju z 22., 23., 25. členom v povezavi s 15., 120. in 157. členom Ustave odvzeta pravica do sodnega varstva ter v neskladju s 33. členom Ustave v povezavi s 67. členom Ustave ter v neskladju z 2. in 15. členom Ustave ter 1. členom Protokola k EKČP poseženo v njegovo premoženjsko sfero. Zato sodišču predlaga, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe in jo odpravi, toženima strankama pa naloži, da mu povrneta stroške postopka, oziroma podrejeno, da postopek prekine in zahteva oceno ustavnosti določb ZBan-1, ki so podlaga za izrečeni izredni ukrep in ki jih navaja v tožbenem predlogu.

Ker je po določbah Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) tožba zoper odločbo o izrednih ukrepih dopuščena le banki, ki ji je bil izrečen izredni ukrep, tožnik meni, da imajo imetniki podrejenih obveznic B. in delnic, na katere se nanaša izrečeni ukrep in s katerim je bilo poseženo v njihov premoženjskopravni položaj, sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi tretjega odstavka 120. člena in 157. člena Ustave ter 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem je treba odločbo o izrednem ukrepu šteti za odločitev v smislu tretjega odstavka 120. člena in 157. člena Ustave, zoper katero je imetnikom obveznic in delnic A. d.d. zagotovljeno sodno varstvo. In ker so bile imetnikom podrejenih obveznic, med katerimi je tudi tožnik, z odločbo kršene ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine, daje podlago za tožbo zoper to odločbo tožnika tudi 4. člen ZUS-1. Drugačno stališče bi po mnenju tožnika pomenilo kršitev pravice iz 23. člena Ustave in 6., 8. in 13. člena EKČP. Če pa naslovno sodišče meni drugače, se v tožbi predlaga, da sodišče prekine postopek in zahteva oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1 pred Ustavnim sodiščem.

Druga tožena stranka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbenemu zahtevku in sodišču predlaga, da tožbo zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije tožnika zavrže oziroma podrejeno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Meni, da tožnik legitimacije za tožbo, kakršno uveljavlja, v skladu z določbami ZBan-1 in ZUS-1 nima. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi o izrednem ukrepu vloži banka. Pač pa varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1. Zato tožnik ne more biti aktivno legitimiran za vložitev tožbe v upravnem sporu, obenem pa tudi ne drži tožbena navedba, da mu je bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Poleg tega tožnik v postopku izdaje izpodbijane določbe ni bil ne stranka postopka ne stranski udeleženec. Zato v skladu z določbami 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnik in je zato treba tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči tudi iz tega razloga.

Druga tožena stranka ob sklicevanju na določbe ZBan-1 izpostavlja še, da ZBan-1 v 352. členu izrecno določa, kdo je stranka v postopku ter da je to oseba, nad katero se opravlja nadzor. Gre za specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora glede na splošno ureditev, ki sicer izhaja iz določb ZUP. Zato je bila izpodbijana odločba pravilno vročena (samo) banki, ki je bila subjekt nadzora. Takšno stališče potrjuje tudi vpogled v sodno prakso ter določbe 1. in 2. člena ZUS-1, po katerih je materialnopravni pogoj za to, da se upravni akt lahko izpodbija v upravnem sporu, položaj stranke v postopku izdaje akta, tega pa tožnik v konkretnem primeru ni imel in zato tudi nima legitimacije za tožbo.

V zvezi z očitkom kršitve ustavne pravice do sodnega varstva pa druga tožena stranka ponovno poudari, da je ureditev v ZBan-1 glede tega vprašanja specifična ter da se je o bistveno enaki vsebini že opredelilo Ustavno sodišče. Izključitev kontradiktornosti v postopku do izdaje odločbe je nujna, saj se le na ta način z izrednimi ukrepi lahko zagotovi njihovo takojšnje učinkovanje in izvršitev ter s tem prepreči negotovost pri deponentih in na finančnih trgih. Zato pa so po drugi strani v zakonu določeni konkretni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za uporabo izrednih ukrepov in ki izključujejo arbitrarnost pri odločanju. Poleg tega je treba upoštevati, da se povečano tveganje, ki je podlaga za izrečene ukrepe, lahko ugotavlja izključno na podlagi podatkov v zvezi s poslovanjem banke, ki se v zelo omejenem obsegu razkriva javnosti oziroma delničarjem in torej niti delničarji niti druge osebe nimajo možnosti, da ocenjujejo okoliščine oziroma pogoje za izredne ukrepe. Zato delničarji in upniki banke iz naslova kvalificiranih obveznosti iz objektivnih razlogov ne morejo biti legitimirani v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov procesni položaj se tako lahko omeji izključno na okoliščine v zvezi s kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil ta delničar ali upnik upravičen v primeru stečaja banke. Tak interes pa je ustrezno obravnavan v okviru postopka odločanja o odškodnini na podlagi 350.a člena ZBan-1. S tem se upnikom in delničarjem dejansko omogoča celo večje pravno varstvo, kot bi ga lahko uveljavljali v primeru stečaja banke, saj jim daje možnost, da v posebnem postopku uveljavljajo povračilo morebitne škode od Banke Slovenije zaradi kršitve pravil pri odločanju o izrednih ukrepih. Na ta način je po mnenju druge tožene stranke zadoščeno zahtevi po učinkovitem in dejanskem pravnem sredstvu oziroma sodnem varstvu, kot jo je opredelilo Ustavno sodišče v svojih odločbah in tudi zahtevam, kakršen izhajajo v tem pogledu iz prakse ESČP. Tožbo je moralo sodišče zavreči. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Že iz citiranega zakonskega besedila sledi, da je sodno varstvo po tej določbi z ozirom na predhodne (temeljne) določbe 2. člena ZUS-1, ki določajo predmet upravnega spora, subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če se s tožbo izpodbija (drug) posamični (in ne upravni) akt in če zoper takšen (drug) posamični akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V konkretnem primeru že iz tožbe sledi, da tožnik toži in s tem nasprotuje odločbi druge tožene stranke, oziroma izrednim ukrepom, izrečenim z odločbo. Da gre pri izpodbijani odločbi za upravni akt oziroma upravno odločbo, izhaja tudi iz upravnih spisov, ki jih je sodišču posredovala druga tožena stranka in iz katerih je razvidno, da je gre za odločbo, s katero je druga tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1 po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo A. d.d. in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova delnic in finančnih instrumentov, ki mu tožnik nasprotuje v tožbi. Tožnik torej s tožbo izpodbija upravni akt oziroma upravno odločbo. To pa pomeni, da že glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1 namreč vključuje tudi presojo ugovorov, ki so ustavnopravne narave. Na drugačno opredelitev izpodbijanega akta pa tudi ne more vplivati način obveščanja tožnika o vsebini izpodbijane odločbe oziroma dejstvo, da obvestila poslovne banke o prenehanju obveznic B. in delnic A. d.d., ni mogoče šteti za akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, kot se zatrjuje v tožbi. Pravna narava akta namreč ne more biti odvisna od pravne narave drugega akta, ki z njim ni neposredno povezan.

Sodno varstvo proti odločbam druge tožene stranke se zagotavlja v postopku, določenem z ZBan-1 (337. člen). Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZUS-1). Tožnik kot imetnik obveznic in delnic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, torej z ozirom na specialno ureditev v ZBan-1 nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb 2. člena ZUS-1. Ima pa možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja že druga tožena stranka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko po citirani določbi zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila, če izredni ukrep ne bi bil izrečen (prvi odstavek 350.a člena). Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

V konkretnem primeru torej tožnik za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih ni aktivno legitimiran, je pa legitimiran, da toži na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic in delnic do A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik obveznic in delnic upravičen v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. To pa pomeni, da je (v premoženjskopravnem pogledu) postavljen v povsem enak položaj, kot bi mu nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožnik utrpel kot imetnik obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z izdano odločbo ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 374. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije.

Zato sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da tožniku v pogledu njegovih premoženjskopravnih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo v 350. a členu ZBan-1 ni odvzeta. Medtem ko so ostala upravičenja, ki jih ima kot delničar in ki jih sicer v tožbi ne izpostavlja, še posebej varovana z določbami 347. člena, ki omogočajo delničarjem, katerih skupni delež doseže najmanj 10% osnovnega kapitala banke, da dosežejo vložitev tožbe in s tem sodno varstvo zoper odločbo Banke Slovenije – druge tožene stranke. Ker je po navedenem tožniku z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo, tudi ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

Tožnik nasprotno s svojimi navedbami, s katerimi utemeljuje kršitev ustavne pravice do sodnega varstva, ne prepriča. Ugovori, ki se nanašajo na šesti odstavek 347. člena ZBan-1 v zvezi s položajem imetnikov podrejenih obveznic, so brez pravne podlage, saj se citirana zakonska določba nanaša izključno na delničarje banke in ne na imetnike obveznic, ki naj bi po navedbah v tožbi ne mogli doseči praga 10% osnovnega kapitala in zato tudi ne bi mogli vplivati na imenovanje nove uprave. Prav tako ne drži tožbena trditev, da se odškodninska odgovornost Banke Slovenije iz 350.a člena ZBan-1 ne veže na škodo, ki bi z izrednim ukrepom nastala imetnikom podrejenih obveznic, ampak na škodo, ki bi bila povzročena banki, ki ji je izrečen izredni ukrep. Iz zakonskega besedila namreč po mnenju sodišča dovolj jasno sledi, da se v postopku iz 350.a člena ugotavlja škoda, ki je nastala osebam, prizadetim zaradi ukrepa in ne škoda, ki je nastala banki. V odnosu do banke se ugotavlja le, ali je bil ukrep upravičen, oziroma kakšna škoda bi nastala delničarjem in drugim upnikom, prizadetim z ukrepom, če bi ukrep ne bil izrečen. Zakaj bi ne bilo mogoče dokazati nastanka oziroma višine nastale škode, pa tožnik ne pove in tudi ne utemelji konkretno, zakaj bi bilo sodno varstvo, ki ga dajejo določbe 350.a člena, navidezno oziroma neučinkovito. Sodišče zato tožbenim navedbam o neustavnosti zakonske ureditve ni moglo slediti in zato tudi ni sledilu predlogu, da se zahteva presoja ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

Ker torej tožeča stranka glede na povedano legitimacije za tožbo v upravnem sporu ne izkazuje, je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot sledi iz izreka. In ker je moralo tožbo zavreči že iz tega razloga, se v presojo utemeljenosti položaja Republike Slovenije kot (prve) tožene stranke ni spuščalo.