Jedro

Upravni organ je svojo ugotovitev, na kateri temelji izpodbijana odločba, da je tožnik sporne objekte zgradil povsem na novo, oprl zgolj na aero-foto posnetke, glede katerih pa se tožnik ni imel možnosti izjaviti.

Sodišče se ne strinja s tožnikom, ko meni, da aero fotografija v obravnavanem primeru ne more služiti ugotavljanju relevantnega dejanskega stanja. O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka oziroma odločanje v upravni zadevi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka.

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijane 2. do 8. točka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana št. 356-02-1082/2005 z dne 23. 1. 2008 in 1. točka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 061-02-259/2005-16 z dne 4. 5. 2011 odpravijo ter se zadeva vrne Ministrstvu za okolje in prostor v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti 350 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je zaradi nelegalne gradnje objekta tožniku z izpodbijano odločbo na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) odredila ustavitev nadaljnje gradnje stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem, tlorisnih dimenzij 14,90 x 9,90 m in 1,50 x 9,90 m, zidan AB objekt na JV strani gospodarskega objekta, tlorisnih dimenzij 9,90 x 9,30 m, AB škarpe dolžine 78 m, višine 0,45 m in debeline 0,30 m in dveh drugih AB škarp dolžine 28 oziroma 24 m, obe na južni strani objekta ter bazena, dimenzij 4,60 x 9,50 m z objektom za bazensko črpalko, vse na parc. št. 307/2 in *25 k.o. ... Naložila mu je, da objekt odstrani v roku 60 dni od prejema te odločbe in vzpostavi prejšnje stanje, za objekte pa je izrekla tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je osnovni objekt – stanovanjska zgradba z gospodarskim poslopjem zgrajen na novo, brez gradbenega dovoljenja. Iz tega razloga so tudi vsi ostali objekti nezakonita gradnja.

Drugostopenjski upravni organ je odpravil 1. točko odločbe prvostopenjskega upravnega organa in jo nadomestil z novo, ki določa, da je tožnik dolžan takoj po prejemu odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem tlorisnih dimenzij 14,90 x 9,90 m in 15,50 x 9,90 m, zidanega AB objekta na JV strani gospodarskega poslopja, tlorisnih dimenzij 9,90 x 9,30 m, AB škarpe dolžine 78 m, višine 0,45 m in debeline 0,30 m in dveh drugih AB škarp dolžine 28 oziroma 24 m, obeh na južni strani objekta ter bazen dimenzij 4,60 x 9,50 m z objektom za bazensko črpalko, vse na zemljišču s parcelnimi številkami 307/2, *25, 305/2 in 1185, vse k.o. ... V ostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil. Ker je ugotovil, da prvostopenjski upravni organ ob ponovnem odločanju ni sledil opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ni ravnal v skladu z odločbo drugostopenjskega upravnega organa, je v skladu s 4. odstavkom 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) sam rešil zadevo. Zaradi ekonomičnosti in hitrosti postopka je naložil prvostopenjskemu upravnemu organu, da v določenem roku opravi posamezna procesna dejanja in mu pošlje zbrane podatke. Prvostopenjski upravni organ je dne 4. 4. 2011 opravil kontrolni inšpekcijski ogled predmetne gradnje, 6. 4. 2011 pregled dokumentacije, zlasti spisa, vodenega v zadevi izdaje gradbenega dovoljenja, vpogledal je v odločbo GURS št. 02112-1767/2006-2 z dne 6. 7. 2006, dne 11. 4. 2011 ponovno zaslišal tožnika, vpogledal v potrdilo GURS z dne 14. 12. 2009 ter v aero-foto posnetke geodetskega inštituta Slovenije iz leta 2000 in iz leta 2006. Ugotovitev, da je tožnik predmetne objekte zgradil povsem na novo, je drugostopenjski upravni organ oprl na navedene aero-foto posnetke, iz katerih naj bi izhajalo, da so novi objekti, glede na prejšnji objekt, tlorisno površinsko premaknjeni, objekt naj bi bil tlorisno povečan v dolžino in širino ter naj bi imel večje gabarite od prejšnjega. Spremembe dokazujejo, da gre za zamik lokacije celega objekta glede na stanje prejšnjega objekta. Zato ni mogel slediti navedbam tožnika, da prvostopenjski upravni organ pri izdaji izpodbijane odločbe ni upošteval dejstva, da so pred tem objekti že stali in so bili zgrajeni na podlagi tedaj veljavnih predpisov in da gre le za vzdrževanje teh objektov. Po ugotovitvah drugostopenjskega organa je iz spisne dokumentacije razvidno, da je zemljišče s parc. št. 1185 javna pot, ki je v lasti občine ..., zato tožnik v času izdaje drugostopenjske upravne odločbe ni imel pravice, ki bi mu omogočala gradnjo na tem zemljišču. Zato niso izpolnjeni pogoji za gradnjo enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja po Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, ob pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik).

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi uveljavlja vse predhodno navedene pritožbene razloge skupaj s celotno trditveno podlago in predlaganimi dokazi, ki jih je podal v svoji pritožbi, saj jim pritožbeni organ v ničemer ni sledil. V nadaljevanju navaja, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen in neizvršljiv ter v nasprotju z njeno obrazložitvijo oziroma z razlogi, podanimi v odločbi. Tri od štirih nepremičnin, navedenih v izreku izpodbijane odločbe, v resnici ne obstajajo. Izreka odločbe se zato po vsebini ne da izvršiti ter jo je treba po 3. točki 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izreči za nično.

Meni, da je opiranje toženke na aero-foto posnetke iz leta 2000 in 2006 v nasprotju z načelom materialne resnice. Toženka je namreč kar s prostim očesom opravila primerjavo stanja na obeh posnetkih in naredila zaključek, da gre v celoti za novo zgrajene objekte, pri tem pa ni opravila nobene identifikacije in diferenciacije med posameznimi objekti, predhodno zgrajenimi in enostavnimi objekti ter parcelami, ki se nahajajo na območju. Meni, da upravni organ nima strokovnega znanja za tovrstno primerjavo, zato bi jo moral opraviti izvedenec. Pojasnjuje, zakaj po njegovem aero fotografija ne more služiti ugotavljanju dejanskega stanja glede podrobne pozidave in gabaritov ter oblike objektov. Opozarja še na optično iluzijo oziroma utvaro, do katere lahko pride. Ugotavljanje dejanskega stanja na opisan način je zato nestrokovno, neverodostojno in nedovoljeno, saj je v nasprotju s pravili upravnega postopka ter ne more biti podlaga za odločilno presojo o resničnem dejanskem stanju, kot je v tem konkretnem primeru.

Dejansko stanje je nepravilno ugotovljeno tudi glede pomožnih objektov. Zaključek toženke glede obstoja in lastništva parcele št. 1185 je napačen, saj je bila parcela 1185 z odločbo GURS z dne 6. 7. 2006 ukinjena, parcela 1185/1, na kateri je obravnavana škarpa postavljena, pa je na podlagi menjalne pogodbe z dne 9. 3. 2007 prešla izključno v last tožnika. Opozarja, da ni imel možnosti, da bi se izjavil o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, zaradi česar so mu bila kršena temeljna procesna jamstva (načelo zaslišanja strank). Pri tem se sklicuje na dodatna procesna dejanja, ki jih je opravil prvostopenjski upravni organ po odredbi drugostopenjskega upravnega organa. Tožnik je bil zaslišan 11. 4. 2011, šele po tem pa je drugostopenjski upravni organ pridobil dodatne listinske dokaze in iz njih izpeljal nova dejstva, do katerih se tožniku ni imel možnosti opredeliti. Iz listin v spisu je razvidno, da je prvostopenjski organ aero- foto posnetka dostavil drugostopenjskemu organu šele 6. 5. 2011, kar je nekaj tednov po opravljenem ponovnem zaslišanju tožnika, kar pomeni, da se je s tem dokazom in z njim povezanimi navedbami lahko seznanil šele po izdaji odločbe drugostopenjskega upravnega organa. Poleg tega opozarja, da je bila odločba organa druge stopnje izdana že 4. 5. 2011, pri tem pa se sprašuje, kako je mogoče, da se drugostopenjski upravni organ sklicuje na dokaz, ki ga je pridobil šele dva dni po izdaji izpodbijane odločbe. Navedeno je tožnik ugotovil z vpogledom v spis, ki ga je izvršil dne 13. 6. 2011. Takšno ravnanje pomeni bistveno kršitev postopka, saj se je toženka oprla na z njene strani ugotovljeno dejansko stanje in v tej smeri izvedla dokaze, s katerimi ob izdaji odločbe dne 4. 5. 2011 v resnici ni razpolagala. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi razsodi, da se odločba drugostopenjskega upravnega organa izreče za nično, odločba prvostopenjskega organa pa se od 2. do 8. točke odpravi, podrejeno pa, da se odločba drugostopenjskega organa odpravi v 1.točki, odločba prvostopenjskega upravnega organa pa od 2. do 8. točke.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in dodaja, da lega objektov nikoli ni bila sporna. Nobenega dvoma ni, za katere objekte dejansko gre in kje se ti nahajajo. Sporna je bila le identifikacijska oznaka, torej parcelne številke predmetnih zemljišč. Te so se namreč skozi inšpekcijski postopek večkrat spremenile.

Tožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporno, ali je odločbo drugostopenjskega organa mogoče izvršiti, ali je bilo dejansko stanje pri presoji pravno relevantnega vprašanja, ali gre res v celoti za novo zgrajene objekte in v čigavi lasti je parcela 1185, na kateri naj bi bila zgrajena škarpa, pravilno in popolno ugotovljeno ter ali je bila tožniku dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da se tožnik v tožbi med drugim sklicuje na razloge, skupaj s celotno trditveno podlago in predlaganimi dokazi, ki jih je podal v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa v upravnem postopku.

Prvi odstavek 30 člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) med drugim določa, da mora tožnik v tožbi navesti razloge, zakaj toži (tožbena naracija). Razlogi morajo biti torej v tožbi posebej navedeni in se ni mogoče zgolj sklicevati na pritožbene razloge v upravnem postopku, kot se je skliceval tožnik v predmetni tožbi. Sodišče zato razlogov, ki naj bi izhajali iz pritožbe in ne izhajajo tudi iz tožbe, ni preizkušalo.

Po 3. točki 1. odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti, kar pomeni, da je predmet odločbe tako nedoločen oziroma nedoločljiv, da ga objektivno ni mogoče izvršiti. Za tak primer pa v obravnavanem primeru ne gre. V izreku izpodbijane odločbe je namreč predmet inšpekcijskega postopka jasno opredeljen in določen. Objekti so natančno opisani glede na njihovo namembnost in lego, točno so določene tudi njihove izmere. Ne glede na to, da so v izreku izpodbijane odločbe navedene parcelne številke parcel, na katerih stojijo predmetni objekti, ki so jih imele predmetne parcele pred parcelacijo in ki (nekatere od njih) v času izdaje izpodbijane odločbe niso več obstajale, po presoji sodišča ni nobenega dvoma, na katere objekte se izpodbijana odločba nanaša. Poleg tega je v obrazložitvi izpodbijane odločbe jasno navedeno, katere parcele so nastale iz parcel, ki so navedene v izreku odločbe, torej, na katerih današnjih parcelah se nahajajo sporni objekti. Izpodbijano odločbo je zato nedvomno mogoče izvršiti, tako da uveljavljani ničnostni razlog iz 3. točke 1. odstavka 279. člena ZUP ni podan.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bil izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje na podlagi 152. člena ZGO-1. Pri tem ni sporno, da tožnik za gradnjo predmetnih objektov ni pridobil gradbenega dovoljenja, saj tega ne zanika. Sporno pa je, ali gre za objekte, ki so na zemljišču stali že prej (in naj bi bili zgrajeni na podlagi tedaj veljavne zakonodaje) in je tožnik na njih opravljal le vzdrževalna dela, kot to navaja sam, ali pa gre v celoti za nove objekte, za katere bi moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Poleg tega je sporno še, ali je za vse predmetne objekte potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje ali pa gre med njimi tudi za objekte, za katere pred začetkom gradnje ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja po Pravilniku.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe drugostopenjskega upravnega organa izhaja, da je bila izdana na podlagi 4. odstavka 251. člena ZUP, po kateri organ druge stopnje ob ponovni obravnavi pritožbe sam reši zadevo, če organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne sledi opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ne ravna v skladu z odločbo organa druge stopnje. Organ druge stopnje lahko zaradi ekonomičnosti in hitrosti postopka naloži organu prve stopnje, da v določenem roku opravi posamezna procesna dejanja in mu pošlje zbrane podatke. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je drugostopenjski upravni organ dne 9. 5. 2008 in 24. 3. 2011 prvostopenjski upravni organ pozval, da opravi ogled predmetnih objektov z zaslišanjem inšpekcijskega zavezanca in pri tem ugotovi, ali gre v celoti za novogradnjo, rekonstrukcijo ali le za vzdrževalna dela oziroma ali gre za objekte, ki so na zemljišču stali že prej in bili zgrajeni na podlagi tedaj veljavne zakonodaje ter da vpogleda v uradne evidence, opravi ogled objektov in ugotovi, na katerem zemljišču se predmetni objekti dejansko nahajajo.

Prvostopenjski upravni organ je dne 4. 4. 2011 opravil kontrolni inšpekcijski ogled predmetne gradnje, pregled dokumentacije, zlasti spisa, vodenega v zadevi izdaje gradbenega dovoljenja, vpogledal v odločbo GURS z dne 6. 7. 2006, dne 11. 4. 2011 ponovno zaslišal tožnika, vpogledal v potrdilo GURS z dne 14. 12. 2009 ter v aero-foto posnetke Geodetskega inštituta Slovenije z dne 21. 4. 2011, ki prikazujejo stanje spornega območja v letu 2000 in 2006. Vendar pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je drugostopenjski upravni organ svojo ugotovitev, na kateri izpodbijana odločba temelji- da je tožnik objekte zgradil povsem na novo- oprl zgolj na navedene aero- foto posnetke, iz katerih naj bi izhajalo, da so novi objekti glede na prejšnji objekt tlorisno površinsko premaknjeni, da je objekt tlorisno povečan v dolžino in širino in da ima večje gabarite od prejšnjega. Spremembe naj bi dokazovale, da gre za zamik lokacije celega objekta glede na stanje prejšnjega objekta.

Po 1. odstavku 9. členu ZUP je treba, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo. Po 3. odstavku navedene določbe organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primeru, določenim z zakonom.

Kot že rečeno, je drugostopenjski upravni organ je svojo ugotovitev, na kateri temelji izpodbijana odločba, da je tožnik sporne objekte zgradil povsem na novo, oprl zgolj na aero-foto posnetke Geodetskega inštituta Slovenije z dne 21. 4. 2011, glede katerih pa se tožnik ni imel možnosti izjaviti. Iz neprerekane navedbe tožnika in upravnega spisa namreč izhaja, da je prvostopenjski upravni organ aero-foto posnetke Geodetskega inštituta Slovenije z dne 21. 4. 2011 drugostopenjskemu upravnemu dostavil 6. 5. 2011, torej po tem, ko naj bi bila izpodbijana odločba izdana (4. 5. 2011). S tem je bilo kršeno načelo zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Navedena kršitev predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Poleg tega tožnik pravilno opozarja, da je drugostopenjski upravni organ ugotovitve o okoliščini, ki je bistvenega pomena za odločitev v zadevi, oprl izključno na dokaz, s katerim v času odločitve (4. 5. 2011) še ni razpolagal. Sodišče je zato izpodbijano 1. točko odločbe drugostopenjskega organa odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Ker bo moral drugostopenjski upravni organ tožnikovo pritožbo zoper 1. točko izreka odločbe prvostopenjskega upravnega organa ponovno obravnavati in glede na določbo 4. odstavka 251. člena ZUP sam rešiti zadevo, je sodišče odpravilo tudi izpodbijane 2. do 8. točko izreka te odločbe, kljub temu, da tožnik v tožbi ni navedel konkretnih razlogov, zaradi katerih jih izpodbija. Ukrepi iz navedenih točk so zakonsko določeni za primere nelegalnih gradenj in so zato vezani na ugotovitev, da gre za takšno gradnjo. Glede na navedeno pa je ta ugotovitev v obravnavanem primeru še sporna. Če bo drugostopenjski upravni organ v ponovljenem postopku ponovno prišel do te ugotovitve, bo moral ponovno odrediti tudi te ukrepe.

Kot izhaja iz tožbenih navedb, se je tožnik z vpogledom v spis že seznanil z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za odločitev. V ponovnem postopku mu bo zato toženka morala dati možnost, da se do njih opredeli. Nato pa bo morala oceniti vse izvedene dokaze, s katerimi dokazuje dejstva, ki so pomembna za odločitev, vsakega posebej in nato vse skupaj in se opredeliti tudi do tožnikovih navedb v zvezi s temi dokazi ter nato na podlagi take dokazne ocene ugotoviti, ali gre pri vseh spornih objektih za novogradnje, za katere bi tožnik moral pridobiti gradbeno dovoljenje, ali pa gre pri kateremu od njih zgolj za vzdrževalna dela na legalno zgrajenem objektu. Šele po tem bo glede na 1. alineo 20. člena Pravilnika možna tudi ugotovitev, ali kateri od zgrajenih objektov izpolnjuje pogoje za enostavne objekte, za katere pred začetkom gradnje ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja po Pravilniku.

Sodišče pri tem pripominja, da če drži navedba tožnika, da se sporna škarpa dejansko nahaja na današnji parceli št. 1185/1, utemeljitev toženke, da v času izdaje izpodbijane odločbe niso bili izpolnjeni pogoji za gradnjo enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja, ker naj bi bila parcela št. 1185 javna pot v lasti občine, ni skladna s stanjem v zemljiški knjigi in listinami v spisu, na kar opozarja v tožnik. Sodišče se sicer ne strinja s tožnikom, ko meni, da aero fotografija v obravnavanem primeru ne more služiti ugotavljanju relevantnega dejanskega stanja. O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, presodi uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka oziroma odločanje v upravni zadevi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Sodišče ne vidi razloga, zakaj ne bi bilo mogoče pravno pomembnih dejstev in okoliščin v obravnavani zadevi ugotavljati tudi na podlagi aero-foto posnetkov, če so ti iz njih razvidni (načelo proste presoje dokazov, 10. člen ZUP). Dokaz z izvedencem se opravi le, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga (1. odstavek 189. člena ZUP). To vprašanje je torej predmet presoje (in ustrezne obrazložitve te presoje) v vsakem primeru posebej, pri tej presoji pa je treba- kot je bilo že navedeno- upoštevati ne le vsak dokaz posebej, temveč vse dokaze skupaj.

Glede na dolgotrajnost predmetnega postopka in množico izvedenih dokazov v tej zadevi sodišče meni, da bo toženka na podlagi vestne in skrbne presoje že izvedenih dokazov ter na podlagi uspeha celotnega postopka po vsej verjetnosti brez izvedbe dodatnih dokazov, takoj po izteku roka za izjavo tožnika o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, lahko pravilno ugotovila pravno relevantna dejstva ter svoje ugotovitve tudi utemeljila z ustrezno dokazno oceno. To pa je tudi razlog, da o zadevi ni odločalo sodišče, pač pa je zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker bo po 4. odstavku 251. člena ZUP upravni organ druge stopnje zadevo rešil sam, po pravnem in dejanskem stanju v času izdaje odločbe, bo upošteval tudi nove številke parcel, ki so nastale po parcelaciji.

Po 4. odstavku 64. člena ZUS-1 mora toženka izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko dobi sodbo. Glede na izjemno dolgotrajnost predmetnega postopka sodišče toženko še posebej opozarja na spoštovanje navedenega roka za izdajo novega upravnega akta. Pri tem je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in stališč, ki se tičejo postopka.

Sodišče je odločalo na seji na podlagi 1. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07), po katerem je tožnik, ki v sporu uspe, če je bil v postopku zastopan po odvetniku in je bila zadeva rešena na nejavni seji, upravičen do povrnitve stroškov v višini 350,00 EUR.