Jedro

Ker lahko mnenje ostalih strokovnih delavcev, ali se s predlogom (ne)strinjajo, odločilno (tudi subjektivno) vpliva na napredovanje strokovnega delavca, mora iz mnenja zbora ali drugih listin (zapisnika o glasovanju) zelo določno izhajati sam način oziroma postopek glasovanja in ne samo rezultat tega glasovanja.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, številka 10051-2688/2012/9 z dne 6. 3. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se zavrne predlog za napredovanje A.A. (tožnice v tem sporu), ki ima strokovni naslov univerzitetna diplomirana socialna delavka, zaposlena v ... , v naziv svetnica. V obrazložitvi navaja, da je tožnica 30. 11. 2012 vložila predlog za napredovanje v naziv svetnica. V dopolnjenem postopku v skladu s 7. členom Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju Pravilnik), je ugotovljeno, da ni pridobila pozitivnega mnenja učiteljskega oziroma vzgojiteljskega zbora v postopku napredovanja strokovnega delavca v naziv, ki ga navaja Pravilnik v 6. oziroma 7. členu, v povezavi z 18. členom Pravilnika. 18. člen določa, da mnenje za strokovnega delavca o predlogu s tajnim glasovanjem sprejme učiteljski zbor z absolutno večino. Strokovni delavec o svojem predlogu za napredovanje v naziv ne glasuje. To mnenje pa je mogoče povezati z obrazložitvijo ravnateljice o oceni predlagateljičine delovne uspešnosti z dne 11. 9. 2014, ki se nanaša na sodelovanje in timsko delo z drugimi strokovnimi delavci in kjer je navedeno, da s strokovnimi delavci doma sodeluje s polovico dobro, z drugo polovico je nekaj nezaupanja, ki pa ne izvira od danes. Želi si timskega dela, včasih obstoja diskrepanca med besedami in dejanji. Glede tega jih čaka več iskrenih prizadevanj. Slabši je njen odnos do vodstva, ker nastopa še vedno s precejšno pozicijo ravnateljice in težko prihaja do vida, da ljudje niso po njihovi podobi, da je vsaka oseba individum zase z svojo vizijo in strategijo delovanja. Ocenjuje, da v odnosu ni sodelovanja, pač pa iskanje in poudarjanje slabosti. Tožnica tako ni izkazala, da bi vzgojiteljski zbor o njenem predlogu za napredovanje v naziv glasoval z absolutno večino, kar pomeni, da ni izkazala pogojev iz 18. člena Pravilnika in ne more napredovati v naziv.

2. Tožnica v obsežni tožbi smiselno uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Poudarja, da je predlog za napredovanje v naziv vložila že 30. 11. 2012, odločitev pa je bila izrečena šele marca 2015. Sklicuje se na določbe 7., 11. in 18. člena Pravilnika in na vsa predložena dokazila o svojem strokovnem delu in izkazani delovni uspešnosti. Kršene so določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker z dopolnjenim mnenjem vzgojiteljskega zbora ni bila seznanjena. Ni ji bila dana možnost pojasniti in opozoriti na vrsto nepravilnosti pri izvedbi postopka glasovanja strokovnih delavcev. Iz obrazložitve izhaja, da je bil predlog za napredovanje zavrnjen iz razloga, ker vzgojiteljski zbor o predlogu za napredovanje v naziv ni glasoval z absolutno večino, kar je moč povezati z oceno delovne uspešnosti, ki se nanaša na njeno timsko delo in sodelovanje z drugimi strokovnimi delavci (obrazložitev ravnateljice v oceni z dne 11. 9. 2014), ki pa jo je na zahtevo organa morala dopolniti. Gre za vprašanje kontradiktornosti ocen ravnateljice in subjektivnosti glasovanja vzgojiteljev. Nepravilnost je bila v tem, da ni bil sklical učiteljski - vzgojiteljski zbor in ni bil predstavljen predlog o njenem napredovanju, ampak je tisti del strokovnih delavcev ..., ki je bil povabljen na glasovanje, glasoval o tem ali se strinja z njenim napredovanjem v naziv svetnik. Pedagoško strokovni kader v ... tvorijo strokovni delavci različnih profilov: vzgojitelji, svetovalna delavka, računalničar, varuha - negovalca, zdravstveni delavci in ravnateljica, kar je razvidno iz sheme ... in ti se tudi udeležujejo pedagoških konferenc. Glasovali so lahko samo tisti, ki so bili ta dan ob tej uri na delovnem mestu. Vsi ostali delavci, ki tvorijo pedagoški strokovni kader, niso imeli možnost glasovanja, tudi zaradi obvestila, danega samo en dan pred glasovanjem. Strokovni delavci, ki so imeli možnost glasovanja, niso bili seznanjeni s predlogom za napredovanje, niti za katero napredovalno obdobje (2008-2012) gre. Sama ni glasovala, tudi ni bila seznanjena, kaj je pisalo na glasovalnem listu, predvsem pa ni imela možnost predstaviti predloga za napredovanje. Tako so glasovali na podlagi osebnega mnenja, ali se strinjajo, da napreduje v naziv svetnik in ne o njenem podanem predlogu.

3. V nadaljevanju tožnica navaja, da je dobila ravnateljica poziv tožene stranke za dopolnitev mnenja, ki pa ga pred pedagoško konferenco 27. 8. 2014 ni dopolnila. Dva strokovna delavca v obdobju, za katerega je predlagala napredovanje (2008 do 2012) še tam nista bila zaposlena. Kot dokazilo prilaga fotokopijo obvestila, ki so ga bili deležni delavci v zvezku za obvestila v zbornici, kar dokazuje, da ni bil sklican vzgojiteljski zbor. Kršitev je tudi v tem, da se enkrat govori o vzgojiteljskem zboru, drugič o učiteljskem zboru, tretjič da mnenje podajajo „ostali“ strokovni delavci in s tem se kaže na zmedenost v odločbi.

4. Izpodbija tisti del odločbe, kjer se je tožena stranka oprla na subjektivno mnenje štirih strokovnih delavcev in rezultat glasovanja povezala z delom opisne ocene ravnateljice z dne 11. 9. 2014. Ni upoštevala stvarnih dokazov in tožnica tudi ni imela možnosti podati materialnih dokazov, ki govorijo o nasprotnem. Ker ni bilo jasno, kako uspešna je pri svojem delu, je tožena stranka ponovno zahtevala, da ravnateljica eksplicitno oceni njeno delo v napredovalnem obdobju, ki ga je potem ocenila kot zelo dobro. Tožena stranka je namerno povzela samo tisti del ocene, ki subjektivno - negativno govori o njenem sodelovanju s sodelavci in ni upoštevala, da je bilo v oceni zapisano, da dobro sodeluje z vsemi ustanovami z mladostniki, sodelavci, starši in zunanjimi sodelavci, da se rada izobražuje, je ustvarjalna, obvladuje več ročnih spretnosti in vzpodbuja inovativnost, ustvarjalnost pri otrocih - mladostnikih in sodelavcih. Opravlja delo po smernicah za svetovalno delo, ki se v največji meri nanaša na timsko delo, ki pa ga tožena stranka ni upoštevala. Mnenje ravnateljice je subjektivno, ker zato nima nobenih dokazov, medtem ko lahko sama dokaže, da je v napredovalnem obdobju dobro timsko sodelovala, tako v odnosu z vsemi strokovnimi delavci, kot tudi navzven z drugimi delavci v zunanjih institucijah.

5. Septembra 2009 je nastopila delo kot vršilka dolžnosti ravnatelja, kar je podprla tudi večina vzgojiteljskega zbora, prav tako je za kandidaturo za ravnateljico ... prejela večino glasov vzgojiteljskega zbora, vso podporo je dobila s strani Sveta staršev in Sveta zavoda. V nadaljevanju še podrobno opisuje vse svoje delo v napredovalnem obdobju, sodelovanje na delavnicah, vodstvo številnih projektov na ravni doma, kot tudi delo na širših mednarodnih projektih, ki so bili potrjeni na razpisih tožene stranke. Iz vseh poročil strokovnih delavcev, ki so bili takrat zraven je razvidno, da so bili z njenim načinom dela zadovoljni. Tudi v opisnem delu letne ocene ravnatelja za leti 2008 in 2009 je razvidno, da ni bilo težav z njenim sodelovanjem. Septembra 2011 je ponovno opravljala delo svetovalne delavke. V tem obdobju, za leto 2011 in za leto 2012, je ravnateljica podala delovno uspešnost, iz katere je razvidno, da nima težav s sodelovanjem. Iz napredovalnega obdobja zadnjih 15 mesecev v analizah LDN strokovnih delavcev in analizi LDN celotnega zavoda ni nobenih odstopanj. V letni analizi za šolsko leto 2011/2012 in za šolsko leto 2012/2013 izhaja, da je timsko sodelovala. Za celotno napredovalno obdobje izkazuje, da nima težav s timskim delom, zato tudi prilaga materialna dokazila. Odlično sprejema drugačnost, če pa je opozarjala na nezakonitosti in nepravilnosti, kar je bila dolžna, to še ne pomeni, da želi poudarjati le slabosti. Tožnica predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi, da ji sodišče ob presoji dokazov podeli naziv svetnik od 1. 12. 2012 dalje in vse pravice, ki jih ima s pridobitvijo naziva.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in natančno navaja določbe 28., 61., 92., 99. in 105. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) ter 18. člen Pravilnika. Oceno delovne uspešnosti za zaposlene v šoli oblikuje ravnatelj. Poudarja, da ni v njeni pristojnosti, da bi posegala v oceno, mnenje oziroma vsebino ocene, ker je ta za njo zavezujoča, če ugotovi, da je nedvoumna skladna z veljavno zakonodajo. V nadaljevanju še odgovarja na tožbene navedbe glede glasovanja, na seznanitev vzgojiteljskega zbora z samim predlogom za napredovanje ter trditev tožnice, da bi morala biti sama tudi udeležena na glasovanju. Glede izključitve tožnice iz glasovalnega seznama se sklicuje na sistemsko načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije, glede nasprotja interesov po zakonu, ki so se mu člani organa dolžni izogniti. Ker ni z nobenim predpisom določeno, po katerih kriterijih učiteljski oziroma vzgojiteljski zbor oblikuje svoje mnenje glede predloga za napredovanje posameznega strokovnega delavca, za razliko od določenih kriterijev za oceno delovne uspešnosti, ki jo poda ravnatelj, ni v nasprotju s predpisi, da člani zbora o napredovanju glasujejo po lastni presoji.

7. Tožnica v vlogi z dne 10. 2. 2016 odgovarja na navedbe v odgovoru na tožbo, kjer je navedeno, da strokovni delavec o predlogu za napredovanje ne glasuje. Glede tega bi morala tožena stranka z okrožnico seznaniti odgovorne in zaposlene v javnih zavodih, kar pa ni storila. O tem je za mnenje zaprosila B.B., sekretarko pri toženi stranki, ki je odgovorila ravno nasprotno od obrazložitve v odločbi, ki jo je tudi podpisala, da strokovni delavec za svoje napredovanje teoretično lahko glasuje.

8. Tožba je utemeljena.

9. Dom je vzgojno - izobraževalni zavod, ki na podlagi 8. člena ZOFVI izvaja javno veljavni program za predšolske otroke s posebnimi potrebami oziroma programe vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Po določbi četrtega odstavka 1. člena tega zakona, se za te zavode uporabljajo določbe, ki veljajo za vrtce oziroma šole.

10. Napredovanje strokovnih delavcev v okviru vzgoje in izobraževanja določa 105. člen ZOFVI. V skladu z drugim odstavkom tega člena lahko vzgojitelj, učitelj, organizator izobraževanja, svetovalni delavec in knjižničar napredujejo v naziv mentor, svetovalec in svetnik. Po četrtem odstavku tega člena pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določi minister. Ta postopek je določen s Pravilnikom. 61. člen ZOFVI določa v prvem odstavku, da vzgojiteljski, učiteljski oziroma predavateljski zbor sestavljajo strokovni delavci javnega vrtca oziroma šole, ki dajejo med drugim tudi mnenje o določenih predlogih, med katerimi pa ni mnenja o predlogu samega strokovnega delavca za napredovanje v naziv. To pomeni, da ZOFVI ne določa pristojnosti strokovnih delavcev, ki sestavljajo vzgojiteljski oziroma učiteljski zbor, da daje mnenje o napredovanjih v naziv, če se strokovni delavec (tudi ravnatelj ali direktor) sam predlaga za napredovanje, ampak to ureja 7. člen v zvezi z 18. členom Pravilnika. 99. člen ZOFVI v prvem odstavku določa, da so strokovni delavci v šolah in zavodih za izvajanje programov vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami učitelji, vzgojitelji, svetovalni delavci, knjižničarji in drugi strokovni delavci.

11. Nesporno je, da je tožnica sama vložila predlog za napredovanje v naziv svetnice dne 30. 11. 2012 in sicer za napredovalno obdobje 2008-2012. Izpodbijana odločba je bila izdana šele 6. 3. 2015. Vlogi so bila po njeni dopolnitvi priložena vsa dokazila, ki jih določata 6. in 7. člen Pravilnika (ravnateljičina ocena delovne uspešnosti, mnenje strokovnih delavcev o napredovanju, dokazila o dodatnem strokovnem delu, nadaljnjem izobraževanju in usposabljanju tožnice na tem področju). 11. člen Pravilnika določa, da v naziv svetnik lahko napreduje strokovni delavec, ki je imel naziv svetovalec najmanj 5 let, je uspešen pri svojem delu, je uspešno končal programe nadaljnjega izobraževanje in usposabljanja v vzgoji in izobraževanju oziroma pridobil dodatna funkcionalna znanja, s katerimi lahko v skladu s tem Pravilnikom izkaže najmanj 7 točk, je opravil različna dodatna strokovna dela in zbral najmanj 38 točk, od tega najmanj 18 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s tem Pravilnikom ovrednotena s tremi ali več točkami. Ta določba Pravilnika ne vsebuje pogoja, da mora z napredovanjem strokovnega sodelavca soglašati zbor strokovnih sodelavcev.

12. Nesporno med strankama je, da tožnica izpolnjuje vse v 11. členu Pravilnika določene pogoje za napredovanje, ki so listinsko izkazani s tožničinim dosedanjim strokovnim in izobraževalnim delom v .... Naziv svetovalca je imela najmanj pet let. Ravnateljica ... je njeno delo ocenila kot zelo uspešno. Sporno med strankama postopka pa je, ali je z mnenjem strokovnih delavcev ..., ki sestavljajo vzgojiteljski oziroma učiteljski zbor, na katerem temelji odločitev tožene stranke, ki je glasoval za tožničino napredovanje z „neodločenim“ rezultatom, izkazan pogoj iz 7. v zvezi z 18. členom Pravilnika in zato tožnica, ker ni dobila absolutne večine glasov, ne more napredovati v naziv svetnica.

13. Kadar strokovni delavec sam predlaga svoje napredovanje v naziv, mora po prvem odstavku 7. člena Pravilnika, k obrazcu priložiti oceno delovne uspešnosti, mnenje o predlogu za napredovanje ter ostala dokazila o opravljenem delu in izobraževanju. 18. člen Pravilnika, na katerega se sklicuje tožena stranka določa v drugem stavku prvega odstavka, da mnenje o predlogu za napredovanje strokovnega delavca s tajnim glasovanjem sprejme učiteljski zbor z absolutno večino.

14. Tožena stranka je svojo odločitev utemeljila s tem, da so bili štirje strokovni delavci za tožničino napredovanje v naziv svetnica, štirje so bili proti in ga povezala z obrazložitvijo ravnateljice o oceni tožničine delovne uspešnosti z dne 11. 9. 2014, ki v enem delu svoje obrazložitve navaja, da tožnica s polovico strokovnih delavcev ... dobro sodeluje, z drugo polovico pa ne. Glede na to, da tožnica izpolnjuje pogoje za napredovanje po 11. členu Pravilnika, in da med strankama ni sporna tožničina zelo dobra delovna uspešnost, se sodišče ni spuščalo v tožbeno zatrjevano kršitev, da je tožena stranka v obrazložitvi namerno povzela samo tisti del ravnateljičine ocene, da tožnica s polovico strokovnih delavcev dobro sodeluje, z drugo polovico pa ne, ker za te trditve nima dokazov, medtem ko ostalega dela ocene, iz katere izhaja tožničino vsestransko sodelovanje z drugimi ustanovami in zunanjimi sodelavci ni povzela. Navedeni ugovori namreč ne vplivajo na (ne)pravilnost odločitve tožene stranke.

15. Bistveno za presojo zakonitosti v obravnavani zadevi je, ali je bil pravilno izveden postopek glasovanja vzgojiteljskega oziroma učiteljskega zbora (18. člen Pravilnika) o tožničinem napredovanju v naziv za obdobje 2008-2012. Navedena okoliščina je pomembna tudi zato, ker prej navedena določba 61. člena ZOFVI, ki določa pristojnosti vzgojiteljskega, učiteljskega oziroma predavateljskega zbora (tudi podaja raznih mnenj), zakonsko ne določa pristojnosti tega zbora za podajo mnenja o predlogu za napredovanje v naziv strokovnega delavca, kot tudi ne 11. člen Pravilnika, ki sicer določa pogoje za napredovanje v naziv. Ker takšno mnenje določa samo Pravilnik v 7. členu, kot prilogo k predlogu samega strokovnega delavca za napredovanje v naziv, mora biti iz tega mnenja razviden celotni postopek glasovanja.

16. Mnenje komisije z dne 10. 9. 2014 glasi kot: „Poročilo podaje mnenja strokovnih delavcev ... o napredovanju tožnice v naziv svetnica“. V njem je navedeno, da je mnenje podalo osem strokovnih delavcev. Podprli so ga štirje strokovni delavci, štirje pa se s predlogom ne strinjajo. V dopolnitvi mnenja z dne 12. 1. 2015, je ista sestava komisije ponovno navedla samo to, da tričlanska komisija ugotavlja, da se z napredovanjem tožnice v naziv svetnice strinja manj kot polovica strokovnih delavcev te ustanove. Po presoji sodišča je utemeljen tožbeni ugovor, da je v tem delu dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, kar pa je pogoj za pravilno uporabo materialnih predpisov.

17. V skladu s pravili Zakona o splošnem upravnem postopku je dolžna stranka, ki izda dokončno upravno odločbo o napredovanju ali zavrnitvi napredovanja, v skladu s pravili ZUP, pred izdajo odločbe popolno in pravilno ugotoviti dejansko stanje ter utemeljiti svojo odločitev. Popolno ugotovljeno dejansko stanje se v tem primeru nanaša na pravilno izveden postopek podaje mnenja strokovnih delavcev, glede napredovanja tožnice v naziv svetnica, kar je glavni tožbeni ugovor. Iz tega mnenja ni razvidno, kdo je imenoval komisijo in katera dela v ... opravljajo. Sodišče poudarja, da so pogoji za napredovanje v naziv svetnik določeni v 11. členu Pravilnika, kar pomeni, da mora strokovni delavec, ki želi napredovati, izpolnjevati zelo zahtevne pogoje. Glede na to, da lahko mnenje ostalih strokovnih delavcev, ali se s predlogom (ne)strinjajo odločilno (tudi subjektivno) vpliva na napredovanje strokovnega delavca, mora iz mnenja zbora ali drugih listin (zapisnika o glasovanju) zelo določno izhajati sam način oziroma postopek glasovanja in ne samo rezultat tega glasovanja. Razvidno mora biti, kako je glasovanje potekalo (18. člen Pravilnika predpisuje tajno glasovanje), kdo vse sestavlja zbor strokovnih delavcev in s tem vzgojiteljski oziroma učiteljski zbor, na kakšen način in kdaj so bili strokovni delavci vabljeni, in če so bili z vabilom seznanjeni, kdo od strokovnih delavcev je bil na glasovanju prisoten, in če jim je bil predlog za tožničino napredovalno obdobje 2008-2012 v celoti predstavljen (7. člen Pravilnika). Gre namreč za pravico strokovnega delavca, da je v primeru dosedanjega dobro opravljenega dela upravičen do napredovanja v naziv, zato ne sme obstajati noben dvom v pravilnost ugotovitve izpolnitve vseh predpisanih pogojev. Sodišče v tem primeru, na podlagi listinskih dokazil in razlogov v odločbi, ne more preizkusiti, ali je bil postopek glasovanja pravilno izveden in s tem popolno ugotovljeno dejansko stanje ter posledično pravilno uporabljeno materialno pravo. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku tudi utemeljiti tožbeni ugovor, zakaj tožnica nima pravice do glasovanja o svojem napredovanju v naziv. Tožena stranka sicer v odgovoru na tožbo pojasnjuje to okoliščino, vendar sodišče takšne razloge ne more presojati, ker se v tem sporu obravnava samo zakonitost izpodbijane odločbe.

18. Sodišče se v nadaljevanju ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih ugovorov, ker je odpravilo izpodbijano odločbo že iz prej navedenega razloga. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Na podlagi četrtega odstavka tega člena bo tožena stranka izdala nov upravni akt v 30. dneh od prejema sodbe in upoštevala navedeno mnenje sodišča.