Jedro

Upravni organ nima prav, da je pri presoji izgube gospodarskega pomena lastninske pravice na ostalem delu stavbnega zemljišča bistvenega pomena, ali namerava lastnik v kratkem na njej graditi in ali je že ukrenil kaj konkretnega v zvezi z nameravano gradnjo. Splošno znano namreč je, da je na trgu več vredno zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, od zemljišča, na katerem gradnja ni dopustna. Že vrednost parcele sama pa opredeljuje gospodarski pomen, ki ga ima za lastnika taka nepremičnina.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Piran št. 352-1/2013-20 z dne 16. 8. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskim zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo v korist Republike Slovenije razlastila nepremičnini parc. št. 5630/8 k.o. A., cesta v izmeri 173 m2 ter parc. št. 5630/9 k.o. A., cesta v izmeri 4 m, na katerih je vknjižena lastninska pravica v tožnikovo korist, odločila, da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico na navedenih nepremičninah z dokončnostjo te odločbe in da lahko z dokončnostjo te odločbe tudi prevzame nepremičnini v posest, če ju še nima (1. točka izreka). Nadalje je odločila, da se v zemljiški knjigi po dokončnosti te odločbe pri navedenih nepremičninah vknjiži lastninska pravica v korist Republike Slovenije ter izbriše zaznamba uvedbe razlastitvenega postopka. Ta sprememba zemljiškoknjižnega stanja se v zemljiški knjigi izvede po uradni dolžnosti (2. točka izreka). Glede določitve odškodnine za razlaščeni nepremičnini je stranko napotila na pristojno sodišče, razlastitveni zavezanec pa lahko po pravnomočnosti te odločbe zahteva plačilo odškodnine ali nadomestno nepremičnino (3. točka izreka). Tožnikovo zahtevo za prevzem nepremičnine parc. št. 5630/3 k.o. A. na podlagi 99. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) je zavrnila (4. točka izreka). Zavrnila pa je tudi tožnikovo zahtevo za povračilo stroškov (5. točka izreka).

Glede zavrnitve tožnikove zahteve za prevzem nepremičnine parc. št. 5630/3 k.o. A. je v obrazložitvi navedla, da tožnik ni uspel izkazati, da navedene nepremičnine ne bo mogel več uporabljati za gospodarski namen gradnje stanovanjske stavbe oziroma ni uspel izkazati izgube njenega gospodarskega pomena. Pojasnjuje, da bo tožnik lahko gradil tudi na parceli, ki sedaj meri 548 m2. Pri tem se sklicuje na lokacijsko informacijo in 20. člen „Odloka o PUP“ in razlaga, zakaj meni, da navedeni predpis ne določba 600 m2 kot minimalno velikost gradbene parcele, ki še dopušča gradnjo.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Ugovori tožnika, da nima možnosti bodoče uporabe parcele št. 5630/3 za graditev, po njegovem mnenju ne predstavljajo konkretne izgube v trenutku razlastitve. Tožnik namreč ne zatrjuje, da zato, ker se je zaradi ukrepa razlastitve zmanjšala površina njegovih zemljišč, ne more nadaljevati z gradnjo oziroma ne more več graditi, kar je nameraval in za ta namen že pridobil na primer gradbeno dovoljenje ali izdelal prometno projektno dokumentacijo ali pridobil finančna sredstva, ampak ugovarja okoliščinam, ki še niso nastale. Ne gre torej za neko dejansko izkazano izgubo v trenutku razlastitve, ampak izgubo, do katere bi lahko prišlo ob točno določenem namenu, to je gradnji stanovanjske stavbe. Tožnik zato po presoji upravnega organa druge stopnje izgube gospodarskega pomena nepremičnine ni izkazal. Glede na navedeno pa je po mnenju upravnega organa druge stopnje upravni organ prve stopnje ravnal pravilno, ko ni sledil predlogu tožnika po imenovanju izvedenca. Glede na vročene listine, ki jo je upravni organ prejel s strani Direkcije Republike Slovenije za ceste pa upravni organ druge stopnje ugotavlja, da ni bila storjena bistvena kršitev določb postopka, ko ni bila vročena tožniku, saj se upravni organ prve stopnje na to listino ni uprl. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je upravni organ prve stopnje kršil določbe postopka, saj mu ni omogočil, da se izjavi o vseh listinah v spisu in ni izvedel predlaganih dokazov, ki jih tudi ni obrazloženo zavrnil. Upravni organ druge stopnje se s temi kršitvami sploh ni ukvarjal, pač pa se je postavil na stališče, da tožnik ne more zahtevati prevzema preostalih nepremičnin zaradi izgube gospodarskega pomena, saj ni dokazov, da je z gradnjo na tej parceli že začel. S takim stališčem, ki pomeni, da v nobenem primeru razlaščenec ne more zahtevati prevzema preostalih nepremičnin zaradi zatrjevane izgube gospodarskega pomena, ker na preostanku parcel ne more več graditi, če se gradnja še ni začela, se tožnik ne strinja. Meni, da gospodarski pomen nepremičnine ne more biti podan le v situaciji, ko se že začne graditi in zaradi razlastitve ne more več nadaljevati, temveč tudi v situaciji, ko se zaradi razlastitve sploh ne more začeti graditi in postane zato povsem neuporabna parcela. Take parcele tudi ni več mogoče prodati. Nihče ne bo kupil nepremičnine, če na njej ne bo mogel ničesar narediti. Gre za nepremičnino, ki po razlastitvi za posameznika zanj ne predstavlja nobene koristi več, pač pa le breme (plačevanje davka).

Upravni organ druge stopnje se niti ni poskusil opredeliti do vprašanja, kakšen pa je za tožnika preostali gospodarski pomen zemljišča in na kakšen način naj sedaj tožnik sploh še uporablja preostalo nepremičnino. Poleg tega pa upravni organ druge stopnje ni upošteval, da gre v tem primeru za t.i. nezakonito dejansko razlastitev. Cesta se nahaja na tožnikovem zemljišču že več kot 15 let. Nerazumno je zato stališče upravnega organa druge stopnje, da bi bil položaj glede gospodarskega pomena kakorkoli drugačen, če bi v tem obdobju tožnik pridobil gradbeno dovoljenje, za katerega bi vedel, da ni skladu s stanjem v naravi, ker del parcele formalno še ni razlaščen. S takim stališčem upravni organ druge stopnje spodbuja špekulativno naravnanje razlaščencev.

Takšna razlaga 99. člena ZUreP-1 je tudi v nasprotju s 67. členom Ustave. Pri razlagi tega določila je zato potrebno upoštevati ustavno načelo sorazmernosti. Pravilna razlaga mora zato nujno izhajati iz izhodišča, da je gospodarski pomen za razlaščenca izgubljen, če preostala nepremičnina zanj ne bi mogla več predstavljati tiste koristi, ki jo je predstavljala pred razlastitvijo. Ta sprememba pa je v vzročni zvezi s samo razlastitvijo. Poudarja, da je gospodarski pomen lastninske pravice v uživanje, uporabi, pobiranju plodov in razpolaganju z nepremičnino. Če razlaščencu ne ostane nič od tega (nepremičnine ne more uporabljati, uživati, pobirati plodove ali z njo razpolagati), njegova lastninska pravica logično zanj nima več gospodarskega pomena in ostanejo le še bremena. Ker je vprašanje izgube gospodarskega pomena v smislu 99. člena ZUreP pravno vprašanje, je upravni organ druge stopnje zmotno uporabil materialno pravo. Pravilna razlaga 99. člena ZUreP-1 je lahko ta, da mora razlastitveni upravičenec na zahtevo razlastitvenega zavezanca prevzeti preostale nepremičnine, če ostanejo zaradi razlastitve zavezancu tako majhna nepremičnina, da na njej zaradi prostorskih predpisov ni mogoče več graditi in se ne ugotovi, da bi lahko imela ta nepremičnina kakšno drugo korist za zavezanca. S sporno razlago je upravni organ druge stopnje kršil tudi tožnikovo ustavno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, saj je prekomerno in nesorazmerno posegel v njegovo pravico zaradi zasledovanja javnega interesa.

Glede postopkovnih kršitev upravnega organa prve stopnje navaja, da je slednji opravljal poizvedbe pri Direkciji RS za ceste v zvezi z možno gradnjo na preostali parceli. Upravni organ prve stopnje je pridobil odgovor Direkcije RS za ceste, ki pa ga ni vročil tožniku. To predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka. Meni tudi, da je izpodbijana odločitev tudi neobrazložena, ker upravni organ prve stopnje ni izvedel dokazov, ki jih je predlagal tožnik in ni obrazložil, zakaj jih ni izvedel. Pravica do izjave v postopku vsebuje tudi pravico stranke do izvedbe dokaza in dolžnost organa, da predlagane dokaze izvede. Organ lahko zavrne predlagani dokaz samo, če obstajajo zato ustrezni razlogi. Iz pravice do izjave izhaja, da organ ne sme zavrniti dokaznih predlogov strank, če zato niso podani ustavno sprejemljivi razlogi. Upravni organ druge stopnje sicer trdi, da izvedba teh dokazov ni bil potrebna, vendar ta presoja temelji na napačnem materialno pravnem stališču. Z „zasukom“ stališča pa je upravni organ druge stopnje tudi kršil tožnikovo procesno pravico, ki je ustavno varovana in varuje stranko pred t.i. odločbo presenečenja. Na prvi stopnji so namreč vsi udeleženci postopka izhajali iz stališča, da če gradnja res ni bila mogoča, bi morala država prevzeti nepremičnine, organ druge stopnje pa je od tega odstopil in pri tem predhodno stranki ni dal možnosti, da poda svoje mnenje o takem pravnem nadziranju. S tem je kršena pravica do enakega varstva pravic pri odločanju, poleg tega pa ne prispeva h kakovosti odločitve, saj je organ sprejel neko stališče, ne da bi se seznanil z nasprotnimi argumenti strank v postopku. Predlaga odpravo odločb upravnega organa prve in upravnega organa druge stopnje ter vrnitev zadeve upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje ter povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje in ne odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

V zadevi je sporna zavrnitev tožnikove zahteve za prevzem nepremičnine parc. št. 5630/3 k.o. A., ki jo je upravni organ prve stopnje utemeljil z ugotovitvijo, da tožniku ni uspelo izkazati, da navedene nepremičnine zaradi razlastitve ne bo mogel več uporabljati za gospodarski namen gradnje stanovanjske stavbe oz. mu ni uspelo izkazati izgube njenega gospodarskega pomena. To stališče upravni organ prve stopnje utemeljuje na ugotovitvi, da je po veljavnem PUP na parceli, ki je velika 548 m2, še vedno možna gradnja objekta. Upravni organ druge stopnje je smiselno ugotovil, da je odločitev upravnega organa prve stopnje sicer zakonita, vendar obrazložena z napačnimi razlogi, zato je v svoji odločbi navedel pravilne razloge. Zavzel je stališče, da nezmožnost bodoče uporabe predmetnega zemljišča, kljub temu, da gre za stavbno zemljišče, ne prestavlja izgube gospodarskega pomena nepremičnine, če stranka ne izkaže, da je v zvezi z nameravano gradnjo že kaj ukrenila, na primer pridobila gradbeno dovoljenje, izdelala projektno dokumentacijo, pridobila finančna sredstva in podobno. Glede na takšno stališče je dopolnil pomanjkljivo obrazložitev upravnega organa prve stopnje, ki se ni opredeli do tožnikovega dokaznega predloga za imenovanje izvedenca projektanta, ki bi celovito presodil PUP in ob upoštevanju varovalnih pasov ter drugih pogojev podal mnenje o tem, kakšna gradnja je sploh mogoča in če sploh je mogoča in kakšno okrnitev za možnost gradnje razlastitev predstavlja, in sicer je navedel, da je bila neizvedba predlaganega dokaza s strani upravnega organa prve stopnje pravilna.

Sodišče pritrjuje tožniku, da je navedeno stališče upravnega organa druge stopnje napačno.

Ker je treba pri razlastitvi kot posegu v lastninsko pravico, ki jo ustava opredeljuje kot eno od človekovih pravic, upoštevati načelo sorazmernosti, lahko razlastitev obsega samo tolikšen del nepremičnine, ki je nujen za dosego razlastitvenega namena. Vendar pa lahko pri tem pride do položaja, ko preostanek nepremičnine (nerazlaščeni del) nepremičnine ali preostale nepremičnine nimajo več gospodarskega pomena za lastnika. V takem primeru bi lahko bilo načelo sorazmernosti kršeno zato, ker razlaščenec ne bi dobil ustrezne odškodnine, ker bi bila ta zmanjšana za preostali del nepremičnine, ki pa bi bil za razlaščenca neuporaben. Zato mu ZUreP-1 v prvem odstavku 99. člena daje pravico, da lahko zahteva, naj razlastitveni upravičenec prevzame v last tudi preostali del nepremičnine oziroma preostale nepremičnine (komentar Zakona o urejanju prostra, J. Čebulj, GV Založba, 2010).

Glede na opisan namen določbe 99. člena ZUreP-1 je razlaščenec upravičen zahtevati prevzem nepremičnin, če izkaže, da bi zaradi razlastitve zanj izgubila gospodarski pomen, saj bi bil v nasprotnem primeri oškodovan.

V zadevi ni sporno, da gre za stavbno zemljišče, na katerem je predvidena gradnja (stavbno zemljišče). Že lastništvo parcele, na kateri je predvidena gradnja, pa ima po presoji sodišča za lastnika prav gotovo gospodarski pomen, ne glede na to, ali na njej v kratkem namerava graditi in ali je že ukrenil kaj konkretnega v zvezi z nameravano gradnjo. Splošno znano namreč je, da je na trgu več vredno zemljišče, na katerem je dopustna gradnja, od zemljišča, na katerem gradnja ni dopustna. Že vrednost parcele sama pa opredeljuje gospodarski pomen, ki ga ima za lastnika taka nepremičnina. Le s takšno razlago navedene določbe je razlaščenec za razlaščeno nepremičnino ustrezno odškodovan. Da se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini (pod pogoji, ki jih določa zakon), pa določa že Ustava RS v 67. členu.

Pravilno je torej stališče upravnega organa prve stopnje, iz katerega smiselno izhaja, da sporna nepremičnina za tožnika gospodarskega pomena ne bo izgubila, če bo na njej tudi po odvzemu razlaščenih nepremičnine po veljavnih predpisih še mogoča gradnja.

Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov izhaja, da je upravni organ prve stopnje ugotovitev, da je v obravnavanem primeru še mogoča gradnja, oprl na mnenje sodnega izvedenca B.B., ki ga je v spis vložila toženka, čeprav tega izrecno ni navedel. Tožnik se z mnenjem ni strinjal, v zvezi z navedbo izvedenca, da ni izkazano, da bi na predmetnem zemljišču nameraval graditi pa je predlagal svoje zaslišanje. Opozoril pa je tudi na predpisane minimalne 15 m odmike od ceste in predlagal postavitev izvedenca projektantske stroke, ki naj ob proučitvi PUP-a in ob upoštevanju varovalnih pasov ter drugih pogojev poda mnenje, kakšna gradnja je mogoča, če sploh je, in kakšno okrnitev za možnost gradnje razlastitev predstavlja.

Ker se upravni organ prve stopnje do teh dokaznih predlogov tožnika ni opredelil, upravni organ druge stopnje pa se je opredelil le do dokaznega predloga po postavitvi izvedenca in ga zavrnil kot nerelevantnega zaradi napačnega pravnega stališča, kar je predhodno pojasnjeno, odločbe ni mogoče preizkusiti, tožniku pa je odvzeta možnost, da bi se izjavil do razlogov, zaradi katerih organ predlaganih dokazov ni izvedel. Poleg tega se sodišče strinja s tožnikom, da ni imel možnosti izjaviti se do stališča, na katerem je upravni organ druge stopnje oprl svojo odločitev, ki je bilo drugačno od stališča upravnega organa prve stopnje, do katerega se je tožnik imel možnost opredeliti. Posledično pa tudi ni mogel predlagati ustreznih dokazov.

S tem so bila bistveno kršena pravila upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker mora biti o zahtevi za prevzem preostalih nepremičnin glede na drugi odstavek 99. člena ZUreP-1 odločeno hkrati z odločitvijo o razlastitvi, je sodišče sledilo tožbenemu predlogu in odpravilo izpodbijano odločbo v celoti.

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka z njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).