24. 3. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude politične stranke Krščansko socialna unija, ki jo zastopa predsednik Franc Miklavčič, in Franca Miklavčiča iz Ljubljane, ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, na seji dne 24. marca 2005

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 11. člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94, 70/2000 in 51/02) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika navajata, da določba četrtega odstavka 11. člena Zakona o političnih strankah (v nadaljevanju ZPolS) registrskemu organu onemogoča, "da bi v primerih nezakonitega in nedemokratičnega notranjega udara proti stranki in njenemu vodstvu smel sam rešiti predhodno vprašanje", temveč mora počakati do rešitve tega vprašanja v pravdi. Ker lahko sodno reševanje tega vprašanja zaradi sodnih zaostankov traja dolgo, naj bi bilo normalno delovanje politične stranke v tem času ohromljeno ali bistveno ovirano, saj lahko v javnosti nastopata dve konkurenčni vodstvi, medtem ko registrski organ čaka na rešitev sodnega spora. Takšno stanje naj bi dajalo legitimacijo ljudem, ki so z nezakonitimi in nedemokratičnimi sredstvi izvedli "udar" v stranki. V preprostih in očitnih primerih nezakonitosti bi registrski organ lahko sam rešil predhodno vprašanje in tako omogočil stranki normalno delovanje. Zato naj bi pobudnica politična stranka Krščanska socialna unija (v nadaljevanju politična stranka KSU) imela pravni interes za vložitev pobude. Poudarjata, da izpodbijana določba ovira tako delovanje politične stranke kot državljane pri njihovem uresničevanju ustavne pravice do političnega združevanja. Zato naj bi bilo tudi pobudniku kot državljanu ovirano delovanje v njegovi stranki, saj prav zaradi tega daljši čas ne bo mogel v njej normalno delovati.

Po mnenju pobudnikov ta primer spora znotraj politične stranke KSU jasno kaže na neustavnost izpodbijane zakonske ureditve in na nujnost, da se "sovražni prevzemi", izvedeni na nezakonit način, preprečijo. Opozarjata na možnost takšnih prevzemov tudi pri večjih in močnejših strankah, kot je pobudnica. Nadalje pobudnika opozarjata, da ne bo vedno možno, tako kot v primeru pobudnice, da bo staro zastopstvo stranke, izvoljeno pred "razbijaškim udarom", nastopalo še naprej kot zakonito zastopstvo. Pobudnika menita, da je edino učinkovito sredstvo za zagotovitev zakonitosti, spoštovanja demokracije in ustavnih pravic le ureditev, na podlagi katere bi registrski organ v preprostih sporih, kot je nastal v njunem primeru, ko je "popolnoma jasno in nesporno, da na nadaljevanju letnega zbora naše stranke sklepčnosti (kvoruma) ni več bilo in da zato takrat nikakršni novi organi stranke niso mogli biti izvoljeni", smel sam odločiti o sporu glede vpisa podatkov. Kasnejša drugačna odločitev sodišča bi sicer imela težke posledice, vendar bi se to po mnenju pobudnikov zgodilo zelo redko.

2.Državni zbor v odgovoru navaja, da je pobuda v celoti neutemeljena. Poudarja, da je namen ureditve, po kateri registrski organ ne odloča o predhodnem vprašanju v tem, da se prepreči vpis netočnih podatkov v javni register. Tretje osebe, ki bi se v pravnem prometu zanesle na vpisane podatke, bi prizadele škodljive posledice, če bi se vpisani podatki kasneje izkazali za nepravilne, lahko pa bi prišlo tudi do težkih in nepopravljivih posledic, če bi sodišče o vprašanju, ki se je v postopku registracije pojavilo kot predhodno, sprejelo drugačno odločitev, npr. delovanje po neveljavnem statutu, zastopanje po osebi, ki ni zakoniti zastopnik. Zaupanje v podatke v registru političnih strank pa naj ne bi bilo pomembno le za tretje osebe, ki stopajo s politično stranko v civilnopravna razmerja, temveč tudi za vse državljane v zvezi z izvrševanjem njihove volilne pravice. Pomembno je, da so državljanom na razpolago pravilni in ažurni podatki o političnih strankah, zlasti o imenu, statutu, programu in o izvoljenih organih.

3.Vlada podobno kot Državni zbor meni, da je pobuda neutemeljena. Navaja še, da se razmerja znotraj političnih strank kot oseb zasebnega prava štejejo za civilnopravna razmerja in so zato za spore, ki izvirajo iz teh razmerij, pristojna civilna sodišča. Opozarja, da ima po določbi 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP) rešitev predhodnega vprašanja v primeru, ko ga reši upravni organ sam, pravni učinek samo v stvari, v kateri je bilo vprašanje rešeno. Neutemeljeno naj bi bilo tudi pričakovanje pobudnikov, da bi bilo reševanje predhodnega vprašanja po splošnih pravilih ZUP hitrejše, saj rešitev spornega razmerja ni možna brez izvedbe številnih dokazov in dokazne presoje nasprotujočih si dokazov.

B.

4.ZPolS je za registracijo političnih strank in za vpis sprememb podatkov, vpisanih v register, določil poseben postopek (določbe 10. do 13. člena in 15. člen). Registrski organ mora postopati v skladu s posebnimi določbami postopka, glede vseh drugih vprašanj postopka, ki jih posebne določbe ne urejajo, pa uporablja določbe ZUP (prvi odstavek 3. člena – subsidiarna uporaba zakona). Na podlagi prvega odstavka 147. člena ZUP je upravni organ pooblaščen za odločitev, ali bo sam rešil predhodno vprašanje[1] ali pa prekinil postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. Ta odločitev upravnega organa je izključena v primeru, če se predhodno vprašanje nanaša na obstoj kaznivega dejanja, na obstoj zakonske zveze ali na ugotovitev očetovstva ali če zakon tako določa (prvi odstavek 148. člena ZUP). ZUP je torej predvidel možnost, da se z zakonom določijo tudi drugi primeri, ko je presoja upravnega organa, ali bo reševal predhodno vprašanje sam ali pa prekinil postopek, izključena. Izpodbijana določba 11. člena ZPolS pomeni takšno določbo.

5.Izpodbijani četrti odstavek 11. člena ZPolS določa: "Kadar je odločitev registrskega organa o registraciji odvisna od rešitve predhodnega vprašanja, ki je med udeleženci v postopku sporno, registrski organ postopek registracije stranke prekine in napoti udeleženca v postopku, ki ugovarja registraciji, da v primernem roku začne pravdni oziroma drug ustrezen postopek za odločitev o predhodnem vprašanju." Ta določba se na podlagi drugega odstavka 15. člena Zakona uporablja tudi v primeru vpisa sprememb podatkov v registru. Prvi odstavek 15. člena določa, da mora stranka o spremembi in datumu spremembe imena, skrajšanega imena, kratice imena in znaka stranke ter o spremembi in datumu spremembe statuta, programa, sedeža in zastopnika stranke v 15 dneh obvestiti registrski organ in zahtevati vpis spremembe v register.

6.Izpodbijana določba četrtega odstavka 11. člena ZPolS je bila vnesena v Zakon z novelo ZPolS iz leta 2000 (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o političnih strankah, Uradni list RS, št. 70/2000 – ZPolS-A). Iz obrazložitve predloga navedene novele je razvidno, da so predlagano dopolnitev, na podlagi katere registrski organ ne bi smel več odločati o predhodnih vprašanjih, pogojevali prav primeri notranjih sporov v političnih strankah, ki so se dogajali v praksi (izvolitev dvojnega vodstva in organov politične stranke, sprejem sprememb statuta na kongresu v dvojnem sklicu). Iz obrazložitve je nadalje razvidno stališče, da reševanje teh sporov dejansko pomeni presojanje delovanja stranke, ki je njena avtonomna pravica, in da rešitev predhodnega vprašanja, ki je vsebinsko spor med udeleženci znotraj stranke, sodi med spore "iz drugih civilnopravnih razmerij". Zato odločitev ne more imeti zgolj pravnega učinka v stvari, v kateri je bilo vprašanje rešeno, temveč pravno učinkuje tudi na vsa druga pravna razmerja politične stranke. Namen zakonodajalca je bil, da "registrski organ lahko v postopku registracije odloča zgolj o formalnem izpolnjevanju pogojev, ki so za registracijo stranke določeni v zakonu."

7.Pobudnika izrecno ne navajata ustavnih določb, s katerimi naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju. Iz navedb v pobudi je mogoče zaključiti, da uveljavljata neskladje z načelom demokratičnosti iz 1. člena in s pravico do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave. Delovanje političnih strank ima nedvomno velik pomen v demokratičnem političnem sistemu. Politične stranke omogočajo državljankam in državljanom organiziran vpliv na državno odločanje, predlagajo kandidate za člane predstavniških teles in s svojimi programi aktivirajo volivce, da se udeležijo volitev in glasujejo za predlagane kandidate (1. člen ZPolS). Za politični uspeh politične stranke je nedvomno izredno pomembna njena nenehna politična aktivnost na vseh področjih družbenega življenja. Zato bi vsako omejevanje njenega delovanja lahko pomenilo kršitev načela demokratičnosti iz 1. člena kot tudi poseg v pravico iz 42. člena Ustave.

8.Vendar iz navedb pobudnikov ne izhaja, da bi bila politična stranka KDU ali pobudnik Franc Miklavčič kot državljan kakorkoli ovirana pri svojem delovanju zato, ker registrski organ ne sme sam rešiti predhodnega vprašanja. Delovanje politične stranke KDU je lahko ovirano le zaradi samega dejstva, da so med člani stranke nastala sporna razmerja, ne pa zaradi tega, ker registrskemu organu izpodbijana določba ne omogoča rešitve tega spora kot predhodnega vprašanja. Še vedno so veljavni vsi podatki, ki so vpisani v register. Navedbe pobudnikov, da bi dolgotrajno sodno reševanje oviralo normalno delovanje politične stranke, saj lahko v javnosti nastopata dve konkurenčni vodstvi, medtem ko registrski organ čaka na rešitev sodnega spora, so v celoti neutemeljene, saj pobudnika sama navajata, da "kot zakonito zastopstvo stranke nastopa še staro vodstvo stranke, izvoljeno še pred razbijaškim udarom". Pobudnika utemeljujeta svoje navedbe o neustavnosti izpodbijane določbe na prepričanju, da bi registrski organ rešil spor, ki je nastal med člani znotraj stranke, v njuno korist. Pri tem pa ne upoštevata, da ta rešitev ne pomeni meritorne rešitve spora, saj ima na podlagi določbe drugega odstavka 147. člena ZUP rešitev predhodnega vprašanja pravni učinek samo v zadevi, v kateri je bilo vprašanje rešeno, torej v zadevi vpisa v register političnih strank. Stranka, ki ne bi bila zadovoljna z rešitvijo predhodnega vprašanja registrskega organa, bi lahko vsak čas zahtevala od pristojnega organa, naj reši predhodno vprašanje kot glavno stvar. Že sama možnost izpodbijanja vpisanih podatkov bi lahko negativno vplivala tako na delovanje stranke kot na zaupanje državljanov v njeno delovanje. Veljavnost podatkov, ki bi bili vpisani na podlagi rešitve, ki bi jo o predhodnem vprašanju sprejel sam registrski organ, bi bila torej vprašljiva vse do pravnomočne odločitve pristojnega organa. Če bi ta organ o predhodnem vprašanju v bistvenih točkah drugače odločil, je to razlog za obnovo postopka (4. točka 260. člena ZUP). Drugačna odločitev pristojnega organa o predhodnem vprašanju bi lahko povzročila številna vprašanja glede veljavnosti delovanja same politične stranke kot tudi glede veljavnosti odločitev njenih organov, npr. kandidiranje kandidatov na podlagi statuta ali pravil, ki niso bila sprejeta s predpisano večino. Kot je razvidno, izpodbijana določba, ki onemogoča registrskemu organu rešitev predhodnega vprašanja, preprečuje, da bi prišlo do pravnega položaja, ki bi lahko imel hude posledice za delovanje politične stranke kot tudi za vsa razmerja, v katerih bi bila udeležena. Navedbe pobudnikov, da izpodbijana določba ovira delovanje politične stranke in da je v neskladju z načelom demokratičnosti iz 1. člena Ustave in s pravico iz 42. člena Ustave, so torej očitno neutemeljene. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

[1]Predhodno vprašanje je tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same glavne stvari, pomeni samostojno pravno celoto, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (prvi odstavek 147. člena ZUP).

[2]Poročevalec DZ, št. 18/2000, stran 10 in 14.