6. 5. 2021

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Jožeta Ivanova, Ljubljana, ki ga zastopata Mitja Kastivnik in Tanja Malovrh, odvetnika v Ljubljani, na seji 6. maja 2021

odločilo:

1.Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 336/2017 z dne 20. 2. 2018 in sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 229/2017 z dne 24. 8. 2017 se razveljavita, zadeva se vrne Višjemu delovnemu in socialnemu sodišču v novo odločanje.

2.Pritožnik sam nosi svoje stroške postopka z ustavno pritožbo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Sodišče prve stopnje je zavrnilo pritožnikov zahtevek za odpravo odločb Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12300-6578/2012/2 z dne 12. 12. 2013 in Centra za socialno delo Vič - Rudnik št. 1231-194-65/2012/1 z dne 6. 7. 2012 ter za priznanje pravice do varstvenega dodatka od 28. 12. 2011 dalje. Strinjalo se je z ugotovitvami in pravno presojo izpodbijanih odločb, ki so upoštevale, da je pritožnik mesečno prejemal invalidsko pokojnino v višini 283,84 EUR in imel na bančnem računu 1.725,27 EUR denarnih sredstev, zaradi česar ni upravičen do varstvenega dodatka. Višje delovno in socialno sodišče je zavrnilo pritožbo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje z drugačnimi razlogi. Upoštevalo je, da je pritožnik dne 20. 9. 2011 prejel 2.621,00 EUR iz naslova za nazaj plačanega varstvenega dodatka, kar glede na dan vložitve vloge 28. 12. 2011 pomeni, da gre za občasni prihodek, ki se povpreči v skladu s prvim odstavkom 23. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10 in 40/11 – v nadaljevanju ZSVarPre). Na tej podlagi je pritožbeno sodišče ugotovilo upoštevni dohodek v višini 743,67 EUR, kar skupaj z 283,84 EUR invalidske pokojnine presega cenzus 449,80 EUR. Zato je ugotovilo, da pritožnik ni upravičen do varstvenega dodatka. Vrhovno sodišče se je strinjalo s takšno odločitvijo in je zavrnilo pritožnikovo revizijo. Dodalo je, da je v 12. členu ZSVarPre varstveni dodatek celo izrecno naveden med dohodki, ki se morajo upoštevati pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za priznanje pravice.

2.Pritožnik zoper navedene odločitve sodišč vlaga ustavno pritožbo in zatrjuje kršitev 2., 14. in 50. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj bi ga neutemeljeno obravnavalo drugače kot tiste, ki varstveni dodatek prejemajo redno (periodično). Pritožnik nasprotuje ugotovitvi, da se mu je zaradi enkratnega izplačila socialni položaj izboljšal, saj se je s prejemom denarnih sredstev kvečjemu izenačil s tistimi, ki so varstveni dodatek v istem obdobju prejemali mesečno. S takim ravnanjem naj bi bil socialni položaj pritožnika v primerjavi z rednim prejemnikom varstvenega dodatka slabši, saj ni upravičen do tega prejemka, čeprav se njuni premoženjski stanji ne razlikujeta. Z enkratnim izplačilom varstvenega dodatka za nazaj so se samo navidezno povečali pritožnikovi prejemki, zaradi česar je presegel predpisani cenzus. Posledično mu ni bila priznana pravica do varstvenega dodatka, zato je bilo po mnenju pritožnika poseženo tudi v načelo socialne države in v njegovo pravico do socialne varnosti.

3.Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-767/18 z dne 28. 9. 2019 sklenilo, da ustavno pritožbo sprejme v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Vrhovno sodišče.

4.O sprejemu ustavne pritožbe je Ustavno sodišče obvestilo tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo) ter Center za socialno delo Vič - Rudnik, ki ju je na podlagi prvega odstavka 56. člena ZUstS zaprosilo za pojasnila, potrebna za odločitev. Center za socialno delo Vič - Rudnik je pojasnil, da predhodno prejetih sredstev iz naslova varstvenega dodatka ali denarne socialne pomoči ne šteje med dohodke, ki se upoštevajo pri odločanju o upravičenosti do varstvenega dodatka. Ministrstvo pa je pojasnilo, da se v pravico, ki jo posameznik uveljavlja, vedno vštevajo oziroma upoštevajo le predhodne pravice iz vrstnega reda pravic, določenega v 7. členu Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15, 90/15, 88/16, 75/17, 77/18 in 47/19 – v nadaljevanju ZUPJS), ki je ključnega pomena. Poudarilo je, da se nikakor ne upošteva pravica, o kateri se odloča (npr. varstveni dodatek), saj v takem primeru ne bi bil nihče upravičen do nje. Ministrstvo navaja, da se varstveni dodatek na podlagi devetega odstavka 15. člena ZUPJS vedno upošteva kot tekoči dohodek, zato ni razlike med periodično oziroma neperiodično prejetim varstvenim dodatkom. Razlik v zvezi s tem pri upravnem odločanju v času veljavnosti ZSVarPre in v sedanjem času po pojasnilih Ministrstva ni.

5.Obe pojasnili je Ustavno sodišče posredovalo v odgovor pritožniku, ki nanju ni odgovoril.

B.

6.Iz vsebine pritožnikovih navedb izhaja, da pritožnik smiselno zatrjuje, da so sodišča z odločitvijo posegla v njegovo pravico do socialne varnosti, ki jo zagotavlja 50. člen Ustave. Pritožnik namreč navaja, da mu sodišče z izpodbijano odločitvijo pravice do varstvenega dodatka, ki je socialnovarstveni prejemek, ni priznalo zaradi predhodno prejetega enkratnega izplačila varstvenega dodatka za nazaj, in opozarja, da so se s tem izplačilom zgolj navidezno povečali njegovi prejemki.

7.Ustava zagotavlja državljanom v prvem odstavku 50. člena pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon. Čeprav pravic iz sistema socialnega varstva 50. člen Ustave izrecno ne omenja, po ustavnosodni presoji sodijo tudi te pravice v okvir pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Po ustavnosodni presoji je socialna država (2. člen Ustave) dolžna na temelju te pravice zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč.[1] Namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave je, da se posameznikom zagotavljata ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.[2] Določitev pogojev za pridobitev pravice iz sistema socialnega varstva pomeni določitev načina uresničevanja te človekove pravice. Zakonodajalec ima široko polje proste presoje, kako bo to področje uredil. Vendar mora določitev pogojev za pridobitev pravice iz sistema socialnega varstva nujno stremeti k uresničitvi ustavnega namena te pravice – zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč. Pri opredelitvi pogojev mora zato ureditev stremeti k temu, da se na njeni podlagi čim bolj realno ugotavlja ogroženost oziroma socialna ali ekonomska stiska posameznika.

8.Pravna podlaga, ki je veljala v času odločanja o pritožnikovi pravici, je ZSVarPre. Ta je v 2. členu določal, da je podobno kot denarna socialna pomoč tudi varstveni dodatek socialnovarstveni prejemek, namenjen tistim posameznikom, ki si materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere sami ne morejo vplivati. Z varstvenim dodatkom se upravičencu do njega za čas prebivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju (stroški z vzdrževanjem stanovanja, nadomeščanjem trajnih potrošnih dobrin ipd.) in niso stroški za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb.[3] Pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka ter pri določanju njune višine so se v času obravnavanega primera po veljavni ureditvi upoštevali le osnove in merila, določeni z ZSVarPre.[4] Člen 7 ZSVarPre je določal, da so do varstvenega dodatka upravičene

osebe, ki so trajno nezaposljive ali trajno nezmožne za delo ali so ženske, starejše od 63 let, oziroma moški, starejši od 65 let, in so upravičene do denarne socialne pomoči oziroma bi do nje lahko bile upravičene ali katerih lastni dohodek oziroma lastni dohodek družine, ugotovljen na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu, presega višino njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov posameznih družinskih članov družine, ugotovljenega na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu, ne presega pa višine njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov posameznih družinskih članov družine za varstveni dodatek, ter izpolnjujejo druge pogoje po tem zakonu. Smiselno uporabo določb, ki veljajo za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči, je določal 52. člen ZSVarPre.

9.Vrhovno sodišče ter Višje delovno in socialno sodišče sta pri odločanju o upravičenosti pritožnika do varstvenega dodatka za naprej med lastne dohodke upoštevala tudi enkratno izplačilo varstvenega dodatka za nazaj, zaradi česar je pritožnik presegel cenzus, določen za pridobitev te pravice. Višje delovno in socialno sodišče je ugotovilo, da znesek 2.621,00 EUR, prejet v obdobju treh mesecev pred vložitvijo vloge, pomeni za nazaj izplačane varstvene dodatke in ima pravno naravo lastnega dohodka. Vrhovno sodišče je dodalo, da niti za obravnavani primer veljavna zakonodaja niti kasnejša ureditev ne predvidevata izjeme pri upoštevanju enkratnega izplačila varstvenega dodatka za nazaj v okviru ugotavljanja dohodkovnega cenzusa, čeprav so določeni dohodki oziroma premoženje izrecno navedeni kot izjeme. Takšna odsotnost med izjemami po stališču Vrhovnega sodišča ne pomeni pravne praznine, ampak kaže na obveznost upoštevanja tega dohodka pri preverjanju pogojev za priznanje pravic. Pri tem se Vrhovno sodišče sklicuje tudi na določbo prvega odstavka 12. člena ZSVarPre, v kateri je varstveni dodatek k pokojnini po zakonu, ki ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje, izrecno naveden med dohodki, ki se morajo upoštevati pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za priznanje pravice (10. točka te določbe).

10.Na podlagi prejetih pojasnil Ustavno sodišče ugotavlja, da se v splošni praksi upravnega odločanja pristojnih organov (centri za socialno delo na prvi stopnji in Ministrstvo na drugi stopnji) uporablja drugačna razlaga te zakonske ureditve, po kateri se v lastni dohodek predhodno prejeti zneski varstvenega dodatka ne vštevajo. Pri tem se pristojni organi sklicujejo na 7. člen ZUPJS, ki določa vrstni red uveljavljanja pravic iz javnih sredstev. Določitev vrstnega reda pravic pomeni, da se v dohodek upošteva samo pravica, ki je v vrstnem redu pred uveljavljano pravico. Drugače kot Vrhovno sodišče, ki je uporabilo strogo jezikovno razlago, torej pristojni upravni organi uporabljajo sistematično in namensko razlago zakonske ureditve. Ustavno sodišče ni pristojno odločati, katera izmed možnih razlag zakonske ureditve je pravilna.[5] Njegova naloga je ugotoviti, ali je

11.uporabljena razlaga zakonske ureditve ustavnoskladna. Glede na to je Ustavno sodišče presojalo, ali je stališče Vrhovnega sodišča ter Višjega delovnega in socialnega sodišča, po katerem se prejem varstvenega dodatka (bodisi periodično bodisi v enkratnem znesku[6]) upošteva med lastne dohodke, ki se štejejo v cenzus za pridobitev te iste socialnovarstvene pravice (varstvenega dodatka) v prihodnosti, skladno s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.

12.Stališče, po katerem se prejem varstvenega dodatka upošteva med lastne dohodke, pomeni, da posamezniki, za katere je bila v preteklosti ugotovljena dohodkovna ogroženost in so na tej podlagi prejemali varstveni dodatek, do varstvenega dodatka v bodoče ne bodo več upravičeni ali pa bodo do njega upravičeni v manjšem obsegu. Upravičenost do varstvenega dodatka v preteklosti po tem stališču torej nujno negativno vpliva na njegovo prejemanje v prihodnosti. Zakonska ureditev s takšno vsebino očitno ne bi stremela k realni ugotovitvi materialnega in socialnega položaja upravičenca oziroma njegove dohodkovne ogroženosti v bodoče. Bila bi v nasprotju z ustavnim namenom predmeta urejanja, ki je zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč, in bi bila kot takšna v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave.

13.Ustavno sodišče ocenjuje, da razlaga upoštevne zakonske ureditve, kot izhaja iz sodb Vrhovnega sodišča ter Višjega delovnega in socialnega sodišča, ni v skladu s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Zato je izpodbijani sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo Višjemu delovnemu in socialnemu sodišču v novo odločanje (1. točka izreka).

14.Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo že zaradi kršitve prvega odstavka 50. člena Ustave, mu očitkov o drugih kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin ni bilo treba presojati.

15.V skladu s prvim odstavkom 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ta določba se po prvem odstavku 49. člena ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo. Za drugačno odločitev glede povrnitve stroškov, ki jih je priglasil pritožnik, bi morali obstajati posebej utemeljeni razlogi, ti pa niso izkazani. Ustavno sodišče je zato o predlogu pritožnika za povrnitev stroškov postopka pred Ustavnim sodiščem odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in prvega odstavka 34. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-89/93 z dne 20. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 9/94, in OdlUS III, 7), št. U-I-330/97 z dne 30. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 117/2000, in OdlUS IX, 281), št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) in št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 51/16), 14. točka obrazložitve.

[2]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 9. točka obrazložitve.

[3]Člen 4 ZSVarPre, ki določa namen varstvenega dodatka.

[4]Člen 5 ZSVarPre (upoštevanje zakona).

[5]Morda celo uporaba v času obravnavanega primera veljavnega 72. člena ZSVarPre, ki je določal naslednje: "Ne glede na določbe 12. člena tega zakona se varstveni dodatek in državna pokojnina, ki sta bila izplačana v obdobju štirih mesecev pred začetkom uporabe tega zakona in v obdobju do izdaje odločbe prve stopnje po tem zakonu, ne upoštevata pri odločanju po tem zakonu."

[6]Člen 12 ZSVarPre, na katerega se Vrhovno sodišče opira v izpodbijani sodbi, ne razlikuje med periodično in neperiodično prejetim varstvenim dodatkom.