23. 12. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata policistov Slovenije, Celje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Šaloven, d. o. o., Ljubečna, na seji 23. decembra 2021

sklenilo:

1.Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje drugega do četrtega odstavka 49.a člena in drugega do petega odstavka 49.b člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/20 in 172/21).

2.Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 42. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 172/21) in sklepov o prenehanju položaja, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj izpodbija 49.a in 49.b člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol), ki sta bila uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol-G), in prehodne določbe 42. člena ZODPol-G.

2.Predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana ureditev posega v samostojnost in neodvisnost državne uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave), ki po oceni predlagatelja še posebej velja za organe nadzora, kakršen je policija. Nova ureditev pridobitve, trajanja in prenehanja vodilnih položajev v policiji (tj. vodij organizacijskih enot generalne policijske uprave, vodij policijskih uprav in vodij policijskih postaj), ki sta jo uvedla 49.a in 49.b člen ZODPol, naj bi namreč močno posegla v strokovno neodvisnost delovanja policije. Vzpostavljala naj bi okolje, v katerem bodo vodje (in preiskovalci) v strahu pred sankcijami delovali popolnoma podrejeno in v skladu s pričakovanji aktualne vladajoče politike, namesto da bi svoje delo opravljali neodvisno in na podlagi strokovne presoje.

3.Predlagatelj meni, da 49.a in 49.b člen ZODPol pridobitev, trajanje in prenehanje položaja za vodilne delavce v policiji brez utemeljenega razloga urejata bistveno drugače (slabše), kot ta vprašanja ureja Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZJU) za ostale uradnike na položaju. Izpodbijana člena naj namreč, drugače kot ZJU, ne bi predvidevala izbire na podlagi javnega natečaja, poleg tega pa naj bi omogočala le enkratno ponovno premestitev na položaj za obdobje petih let in možnost prenehanja položaja že zaradi neznatnih kršitev. Iz navedenega razloga naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave (enakost pred zakonom). Prav tako naj bi bila podana kršitev načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki izhaja iz 2. člena Ustave, saj naj bi se z 49.a členom ZODPol izbirni postopek iz pristojnosti zakonodajalca prenašal v pristojnost izvršilne veje oblasti, postopek ponovnega imenovanja policista na položaj pa naj bi bil zakonsko neopredeljen in nejasen, kar naj bi ustvarjalo pravno negotovost in zniževalo pravno varnost.

4.S prehodnimi določbami 42. člena ZODPol-G naj bi 126 delavcev, zaposlenih na delovnih mestih vodja organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktor policijske uprave in načelnik policijske postaje, izgubilo zaposlitev na navedenih delovnih mestih. S tem naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice in upravičena pričakovanja. Položaj teh delavcev naj bi se poslabšal v kariernem, položajnem, pa tudi v materialnem smislu, saj naj bi (če na te položaje v novem posebnem izbirnem postopku ne bodo izbrani) izgubili dodatek za vodenje. Ker naj razlog, zaradi katerega naj bi se poseglo v položaj teh delavcev, sploh ne bi bil znan, naj bi šlo za prekomeren poseg v načelo varstva zaupanja v pravo, ki izhaja iz 2. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi navedenim delavcem brez utemeljene in vsebinske podlage onemogočala opravljanje predhodno svobodno izbranega poklica, zaradi česar naj bi bila v neskladju tudi z 49. členom Ustave, izvotlila pa naj bi tudi njihovi pravici do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. in 25. člena Ustave.

5.Predlagatelj zatrjuje tudi neskladnost izpodbijane ureditve s tretjim odstavkom 4. člena v zvezi s tretjim odstavkom 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) in z načeli Evropskega kodeksa policijske etike.

6.Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih zakonskih določb, učinkovanje vročenih sklepov Ministrstva za notranje zadeve o prenehanju položaja in izvajanje posebnih izbirnih postopkov. Po mnenju predlagatelja bo končna odločitev Ustavnega sodišča lahko učinkovita le, če bo Ustavno sodišče izvrševanje izpodbijanih določb predhodno zadržalo. V nasprotnem primeru naj bi namreč obstajala nevarnost nepovratne razrešitve vodilnih delavcev v policiji ter s tem arbitrarnega, pristranskega in političnega kadrovanja. Predlagatelj pojasnjuje, da je Ministrstvo za notranje zadeve vsem 126 uslužbencem na položajih vodja organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktor policijske uprave in načelnik policijske postaje posredovalo sklepe o prenehanju položaja. Z izdajo teh sklepov naj bi tem delavcem že nastajale neposredne in težko popravljive oziroma celo nepopravljive škodljive posledice. V primeru, da Ustavno sodišče izpodbijanih določb ne zadrži, pa naj bi delavcem nastala tudi huda nepopravljiva škoda s posegom v njihov delovnopravni in materialnopravni položaj. Prišlo naj bi tudi do posega v dostojanstvo vodilnih delavcev, ki so strokovno, zakonito in neodvisno opravljali naloge policije. Z uzakonitvijo in dejansko izpeljavo širitve možnosti razrešitve iz nekrivdnih ("političnih") razlogov naj bi se poleg tega močno poseglo v ustavni koncept neodvisne in samostojne uprave, zato naj bi bilo ogroženo tudi utemeljeno pričakovanje državljanov po samostojni, nepristranski in depolitizirani državni upravi. Na drugi strani naj odločitev Ustavnega sodišča o zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb ne bi povzročila nikakršnih škodljivih posledic, četudi bi se kasneje izkazalo, da izpodbijane določbe niso protiustavne. Z zadržanjem bi se namreč sklepi o prenehanju položajev in posebni izbirni postopki le preložili na poznejši čas. Predlagatelj opozarja, da je predhodna ureditev v Republiki Sloveniji brez kakršnihkoli težav veljala trideset let.

7.Ustavno sodišče je zahtevo vročilo Državnemu zboru s pozivom, da se izjavi o predlogu za začasno zadržanje. Po oceni Državnega zbora predlagatelj ni izkazal ogroženosti pravic delavcev kot procesnega pogoja za vložitev zahteve s strani reprezentativnega sindikata po enajsti alineji 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Predlagatelj naj bi namreč ogroženost pravic delavcev utemeljil zgolj z navedbo, da se izpodbijane določbe neposredno nanašajo na opravljanje dela članov sindikata oziroma policistov, kar po oceni Državnega zbora za obstoj navedene procesne predpostavke ne zadostuje. Po oceni Državnega zbora predlagatelj tudi ni izkazal nastanka težko popravljivih škodljivih posledic kot pogoja za začasno zadržanje izpodbijanih določb. Državni zbor pojasnjuje, da so z izdajo sklepov o prenehanju položaja morebitne škodljive posledice vodjem na položajih v policiji že nastale, zato jih zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ne bi moglo odpraviti. Opozarja tudi, da te posledice niso težko popravljive, saj lahko osebe, ki so jim bili sklepi o prenehanju položaja vročeni, učinkovito zavarujejo svoje pravice oziroma svoj pravni položaj v okviru sistema pravnih sredstev in sodnega varstva. Državni zbor navaja tudi, da v skladu s prehodno ureditvijo vodjem na položajih delovno razmerje ne preneha, temveč z delom na položajih nadaljujejo vsaj do zaključka posebnega izbirnega postopka iz 49.a člena ZODPol, v katerega se lahko tudi sami prijavijo. Če bodo v tem postopku ponovno izbrani, bodo delo na položaju kontinuirano opravljali naprej, v nasprotnem primeru pa se bodo premestili na delovno mesto, za katero izpolnjujejo pogoje. Tudi z navedbami o posegu v materialni položaj po mnenju Državnega zbora začasnega zadržanja ni mogoče utemeljiti, saj naj bi praviloma šlo za popravljive posledice. Pri odločanju o začasnem zadržanju pa naj tudi ne bi bila upoštevna subjektivna ocena predlagatelja o splošnem stanju in razmerah v policiji kot organu v sestavi ministrstva in zatrjevano pričakovanje državljanov Republike Slovenije o delovanju uprave.

8.Mnenje je podala tudi Vlada, ki meni, da predlagatelj ni konkretiziral in izkazal škodljivih posledic, prav tako pa tudi ne, da bi bile nastale posledice težko popravljive. Po mnenju Vlade izpodbijane določbe urejajo (legitimen) odstop od sistemske ureditve v ZJU, saj naj bi narava dela in odgovornosti na zadevnih delovnih mestih terjala posebno ureditev. Ureditev naj bi bila v javnem interesu, saj naj bi zagotavljala uspešno, strokovno in učinkovito delo policije. Področje strokovne izbire policistov na položajna delovna mesta naj bi bilo doslej neurejeno (do uveljavitve izpodbijane ureditve naj ne bi bila sprejeta nobena merila za preverjanje usposobljenosti policistov za zadevne položaje), kar bi lahko predstavljalo tudi okrnjeno izvrševanje temeljnih dolžnosti policije (zagotavljanje varnosti posameznikom in skupnosti, spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter krepitev pravne države). Za zagotovitev učinkovitega dela policije naj bi bila potrebna takojšnja uveljavitev izpodbijane ureditve.

9.Temeljna namena 49.a člena ZODPol naj bi bila ureditev izbire policistov na položajna delovna mesta tako, da se ne upoštevajo le njihova strokovna znanja, temveč tudi druge veščine in sposobnosti (sposobnost reševanja konfliktov, kritično in ustvarjalno razmišljanje, organizacijske sposobnosti, upravljanje ljudi ipd.), ter uvedba mandata, ki naj bi omogočal večji izkoristek kompetenc, strokovnosti in integritete. Vlada poudarja, da pravilnik, ki bo izdan na podlagi 49.a člena ZODPol in je že v postopku notranjega in strokovnega usklajevanja, ne bo urejal pravic in obveznosti, temveč bo razčlenjeval le izbirni postopek, standarde strokovne usposobljenosti ter merila, kriterije in metode preverjanja usposobljenosti, torej materijo, ki naj ne bi bila predmet zakonskega urejanja. Mandatno obdobje petih let naj ne bi bilo vezano na mandatno obdobje vsakokratne vlade, na te uslužbence pa naj tudi ne bi vplivala vsakokratna zamenjava funkcionarjev, kot to velja za položajna delovna mesta iz drugega odstavka 82. člena ZJU. Vlada pojasnjuje, da so uslužbenci zadevne položaje že do zdaj praviloma zasedali do največ pet oziroma deset let.

10.Po oceni Vlade so razlogi za prenehanje položaja iz 49.b člena ZODPol sorodni razlogom iz 147., 149. in 156. člena ter četrtega odstavka 159. člena ZJU, pri čemer naj bi bile v nekaterih primerih posledice prenehanja položaja za policiste celo milejše, saj naj bi se v vseh primerih predvidevala zgolj premestitev in ne odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti.

11.Vlada nadalje pojasnjuje, da bodo uslužbenci, ki jim je na podlagi prehodne določbe 42. člena ZODPol-G prenehal položaj, v primeru, da za ta položaj ne bodo ponovno kandidirali ali nanje ne bodo izbrani, premeščeni na ustrezno delovno mesto, za katero bodo izpolnjevali predpisane pogoje in ga bodo sposobni opravljati, pri čemer naj bi bilo v skladu z drugim odstavkom 147. člena ZJU uradnika mogoče trajno premestiti le na uradniško delovno mesto, ki se lahko opravlja v nazivu iste stopnje, razen če je premestitev izvedena iz razloga nesposobnosti za uradniško delovno mesto ali iz poslovnega razloga. Tem uslužbencem naj bi se torej omogočilo nadaljnje delo v policiji, zato do posega v njihov delovnopravni in materialnopravni položaj naj ne bi prišlo. Razrešene osebe pa naj bi imele tudi možnost kandidiranja v posebnem izbirnem postopku za zasedbo istega (ali drugega) položajnega delovnega mesta, pri čemer bi lahko imele, zaradi doslej pridobljenih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih, komparativno prednost pri preverjanju elementov standardov strokovne usposobljenosti. Vlada poudarja tudi, da opravljanje dela na točno določenem delovnem mestu ni trajna pravica delavca, saj lahko delodajalec delavca glede na potrebe delovnega procesa premesti na drugo delovno mesto že v okviru siceršnje zakonodaje, ki velja za javne uslužbence (ob tem se sklicuje na 147. in 149. člen ZJU). Iz tega razloga so po mnenju Vlade razrešeni uslužbenci z morebitno spremembo na položaju lahko vnaprej računali, zato izpodbijana ureditev ne pomeni posega v njihove pridobljene ali pričakovane pravice.

12.Glede na navedeno Vlada meni, da predlagatelj težko popravljivih posledic, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijane ureditve, vročenih sklepov ministrstva o prenehanju položaja in posebnih izbirnih postopkov, ni izkazal. Po oceni Vlade bi nepopravljive posledice nastale prav v primeru zadržanja izpodbijane ureditve, saj bi prišlo do zastoja v razvoju organizacije policije, optimizacije njenih delovnih procesov, zlasti pa bi zastal trend rasti medosebnih odnosov in s tem povezanega spodbujanja zadovoljstva zaposlenih, ki se posledično kaže tudi v bolj učinkoviti policiji kot instituciji z namenom zagotavljanja varnosti vsem njenim prebivalcem.

B. – I.

Glede izpolnjenosti procesnih predpostavk za obravnavo zahteve

13.V skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena ZUstS lahko reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če so ogrožene pravice delavcev.

14.Predlagatelj je zahtevi priložil odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 10102-2/2009-10 z dne 23. 10. 2009, s katero je bil določen kot reprezentativen sindikat v poklicu policist/policistka, in odločbo istega ministrstva št. 10102-2/2009-21 z dne 2. 2. 2011, s katero je bil določen tudi kot reprezentativen sindikat v dejavnosti javnega reda in varnosti. Pogoj reprezentativnosti sindikata je s tem izkazan.

15.Nadalje je treba presoditi, ali je izkazan tudi pogoj ogroženosti pravic delavcev. Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo je predlagateljeva pravica, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, omejena na pravico do izpodbijanja tistih predpisov, ki neposredno prizadenejo delovnopravni in s tem povezan socialni položaj delavcev, katerih interese predlagatelj kot reprezentativni sindikat zastopa in predstavlja.[1] Gre za osebe s sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, ki jim pravni red zagotavlja posebno delovnopravno varstvo zaradi njihovega odvisnega in drugemu subjektu podrejenega položaja.[2] Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja tudi, da za izpolnjenost te procesne predpostavke ne zadostuje abstraktna ogroženost pravic; izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev. Prav tako ne zadostuje le zmanjšanje ali poslabšanje pravic delavcev, do katerega bi lahko prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve.[3]

16.Izpodbijane določbe spreminjajo ureditev pridobitve, trajanja in prenehanja položaja[4] nekaterih vodilnih delavcev v policiji, tj. vodij organizacijskih enot prve ravni generalne policijske uprave, direktorjev policijskih uprav in načelnikov policijskih postaj. Pred uveljavitvijo ZODPol-G je za pridobitev, trajanje in prenehanje navedenih položajev veljala splošna ureditev iz ZJU. V skladu s 57. členom ZJU je bilo mogoče tak položaj zasesti na podlagi premestitve javnega uslužbenca iz istega ali drugega organa ali na podlagi postopka za novo zaposlitev, ki se je izvedel kot javni natečaj (prvi odstavek 82. člena v zvezi s 57. členom ZJU). Na podlagi javnega natečaja se je izbral kandidat, ki se je izkazal kot najbolj strokovno usposobljen (prvi odstavek 62. člena ZJU). Pogodba o zaposlitvi za te položaje se je (razen v izjemnih primerih) sklenila za nedoločen čas (prvi odstavek 54. člena ZJU), prenehanje položaja pa je bilo mogoče pod splošnimi pogoji, ki urejajo prenehanje dela na delovnem mestu, ter v primeru ukinitve organa oziroma organizacijske enote, ki jo uradnik vodi (prvi in četrti odstavek 83. člena ZJU). Med določbami, ki urejajo prenehanje dela na delovnem mestu, je za uradnike na položajih posebej opredeljen razlog nesposobnosti. V skladu s četrtim odstavkom 159. člena ZJU je uradnik nesposoben za položaj, če (1) organ oziroma organizacijska enota, ki jo vodi, ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov, ki bi zagotavljali kakovostno in učinkovito delovanje organa oziroma organizacijske enote v skladu s programom dela organa; (2) na delovnem področju organa oziroma organizacijske enote, ki jo vodi, prihaja do ponavljajočih napak pri poslovanju oziroma če pride do težje napake pri poslovanju. V petem odstavku 159. člena ZJU pa je določeno, da se šteje, da uradnik ni nesposoben za položaj, če dokaže, da je s skrbnostjo dobrega strokovnjaka storil vse, kar je bilo v njegovi pristojnosti, da bi preprečil, odpravil oziroma odvrnil slabo delovanje oziroma napake.

17.Po izpodbijanih 49.a in 49.b členu ZODPol so policisti na navedene položaje izbrani v posebnem izbirnem postopku, ki ga predpiše minister na predlog generalnega direktorja policije. Minister predpiše tudi standarde strokovne usposobljenosti, merila in kriterije ter metode preverjanja usposobljenosti v posebnem izbirnem postopku (tretji odstavek 49.a člena ZODPol). Izbrani policist se na položaj premestijo začasno, za obdobje petih let, z možnostjo enkratne ponovne začasne premestitve za enako obdobje v isti enoti (drugi odstavek 49.a člena ZODPol). Z izpodbijano ureditvijo je razširjena tudi možnost prenehanja položaja. Iz drugega odstavka 49.b člena ZODPol izhaja, da položaj med drugim preneha iz podobnih razlogov, kot so tisti iz četrtega odstavka 159. člena ZJU, pri čemer pa 49.b člen ZODPol ne predvideva možnosti razbremenitve odgovornosti, kakršno določa peti odstavek 159. člena ZJU. Prenehanje položaja je dodatno predvideno tudi v primeru, če uradnik na položaju krši dolžnosti vodje organizacijske enote ali s svojim ravnanjem ali opustitvijo dolžnega nadzorstva huje škoduje ugledu policije ali zakonitosti delovanja. Po prenehanju položaja je policist premeščen na delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje in ustreza nazivu, v katerega je imenovan (peti odstavek 49.b člena ZODPol).

18.Pravilo, da mora biti pogodba o zaposlitvi (razen v posebej utemeljenih primerih) sklenjena za nedoločen čas, in s tem povezano pravilo, da je delavcu pogodbo o zaposlitvi mogoče odpovedati le iz utemeljenega razloga, veljata tako pri zaposlovanju v javnem kot v zasebnem sektorju.[5] Gre za eno temeljnih civilizacijskih pridobitev na področju heteronomnega dela, ki delavcem omogoča trajnost in stabilnost zaposlitve ter socialno varnost.[6] Ker izpodbijana 49.a in 49.b člen ZODPol na nekaterih delovnih mestih v policiji uvajata časovno omejen položaj in širita razloge za prenehanje položaja, ob tem pa tudi ni mogoče izključiti možnosti, da bi policistu, ki mu po drugem odstavku 49.b člena ZODPol položaj preneha, pa ga ni mogoče premestiti na drugo ustrezno delovno mesto, delovno razmerje prenehalo, je Ustavno sodišče štelo, da je konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev izkazana.[7]

19.Izpodbijani 42. člen ZODPol-G ureja prehod na novo ureditev, ki sta jo uvedla 49.a in 49.b člen ZODPol. Prvi odstavek 42. člena ZODPol-G določa, da se posebni izbirni postopki za položaje vodij organizacijskih enot prve ravni generalne policijske uprave, direktorjev policijskih uprav in načelnikov policijskih postaj iz 49.a člena ZODPol začnejo v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Drugi odstavek navedenega člena pa določa, da policistom, ki so na dan uveljavitve tega zakona na navedenih položajih, z dnem uveljavitve ZODPol-G preneha položaj, z delom na položaju pa nadaljujejo do začasne premestitve policistov na te položaje po opravljenem posebnem izbirnem postopku iz 49.a člena ZODPol. Po prenehanju opravljanja dela na položaju se policista premesti na delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje.

20.Na podlagi 42. člena ZODPol-G je torej že prišlo do formalnega prenehanja položaja vsem delavcem, ki so bili v času uveljavitve ZODPol-G zaposleni na položaju vodje organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktorja policijske uprave in načelnika policijske postaje. Če ti delavci standardov oziroma meril za zasedbo teh delovnih mest (ki v tem trenutku še niso znani, saj minister teh vprašanj še ni uredil) ne bodo izpolnjevali ali v posebnem izbirnem postopku (ki prav tako še ni znan) na ta položaj ne bodo izbrani, jim bo položaj tudi dejansko prenehal. Prenehanje položaja pomeni prenehanje opravljanja dela na določenem delovnem mestu, kar – ne glede na možnost premestitve na drugo, nižje, delovno mesto – delavca ne prizadene le materialno, temveč tudi osebno in karierno. Ker drugi odstavek 42. člena ZODPol-G (drugače kot peti odstavek 49.b člena ZODPol) ne predvideva premestitve na delovno mesto, ki ustreza nazivu, v katerega je delavec imenovan (temveč le premestitev na delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje), tudi ni mogoče izključiti možnosti, da bodo razrešeni delavci premeščeni na bistveno nižja delovna mesta od tistih, ki so jih predhodno opravljali. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da je ogroženost pravic delavcev izkazana tudi glede tega člena.

B. – II.

Glede začasnega zadržanja izpodbijanih določb

21.Ustavno sodišče lahko na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakona, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.

22.V primeru, da Ustavno sodišče izpodbijanih določb ne zadrži, se bodo na podlagi prvega odstavka 42. člena ZODPol-G v treh mesecih od uveljavitve ZODPol-G začeli posebni izbirni postopki za položaje vodij organizacijskih enot prve ravni generalne policijske uprave, direktorjev policijskih uprav in načelnikov policijskih postaj iz 49.a člena ZODPol. Če se bodo ti postopki izvedli in zaključili pred končno odločitvijo Ustavnega sodišča, bosta za delavce, ki bodo na podlagi teh postopkov izbrani, veljala 49.a in 49.b člena ZODPol, kar pomeni, da bodo na navedene položaje premeščeni za določen čas petih let, njihova razrešitev pa bo mogoča iz vseh razlogov, navedenih v drugem odstavku 49.b člena ZODPol. Po drugi strani bodo delavci, ki so v času uveljavitve ZODPol-G navedene položaje zasedali, pa v posebnem izbirnem postopku na te položaje ne bodo izbrani, z delom na teh položajih prenehali. Če bo Ustavno sodišče kasneje ugotovilo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bo prišlo do konflikta med pravico novo izbranih delavcev, da ostanejo na položaju, na katerega so bili premeščeni, in pravico predhodnih delavcev, da se vrnejo na položaj, ki jim je v nasprotju z Ustavo prenehal. Izvrševanje izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča bi tako lahko vsaj za eno od navedenih skupin delavcev povzročilo težko popravljive ali celo nepopravljive škodljive posledice. Upoštevaje očitke predlagatelja, da izpodbijana ureditev protiustavno posega v samostojno, neodvisno in strokovno delo policije, pa bi lahko težko popravljive ali nepopravljive posledice nastale tudi na širšem področju delovanja državne uprave, zagotavljanja varnosti ljudi in delovanja pravne države.

23.Zadržanje izpodbijane ureditve do končne odločitve v tej zadevi po drugi strani težko popravljivih škodljivih posledic po oceni Ustavnega sodišča ne bi povzročilo. Edina posledica zadržanja bo, da bo izvedba posebnih izbirnih postopkov za nekaj časa odložena. Vlada sicer navaja, da bo v primeru zadržanja prišlo do zastoja v razvoju organizacije policije, optimizacije njenih delovnih procesov ter da bo zastal trend rasti medosebnih odnosov in s tem povezanega spodbujanja zadovoljstva zaposlenih, ki se posledično kaže tudi v bolj učinkoviti policiji kot instituciji z namenom zagotavljanja varnosti vsem njenim prebivalcem. Vendar pa Vlada s tem ni izkazala potrebe po takojšnji spremembi ureditve, ki je po zatrjevanju predlagatelja v veljavi že trideset let, oziroma možnosti, da bi z odložitvijo uveljavitve izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča nastala težko popravljiva ali nepopravljiva škoda.

24.Glede na navedeno je Ustavno sodišče sklenilo, da do končne odločitve zadrži izvrševanje drugega do četrtega odstavka 49.a člena in drugega do petega odstavka 49.b člena ZODPol. S tem se začasno uveljavlja ureditev, po kateri se za pridobitev in prenehanje položaja v policiji uporabljajo določbe zakona, ki ureja sistem javnih uslužbencev. Ustavno sodišče je sklenilo zadržati tudi 42. člen ZODPol-G. Na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS je sklenilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži tudi izvrševanje sklepov o prenehanju položaja, izdanih na podlagi drugega odstavka 42. člena ZODPol-G. Navedeno pomeni, da osebe, ki so v času uveljavitve ZODPol-G zasedale položaj vodje organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktorja policijske uprave ali načelnika policijske postaje, z delom na navedenih položajih nadaljujejo do končne odločitve Ustavnega sodišča.

25.Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

C.

26.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki, dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Knez, Svetlič in Šorli. Sodnika Jaklič in Knez sta dala odklonilni ločeni mnenji, sodnik Čeferin pa pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-74/13 z dne 11. 4. 2013 (4. točka obrazložitve), št. U-I-63/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 46, 4. točka obrazložitve), št. U-I-181/99 z dne 13. 4. 2000 (OdlUS IX, 91, 3. točka obrazložitve) in št. U-I-80/01 z dne 17. 5. 2001 (OdlUS X, 95, 8. točka obrazložitve).

[2]Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-52/18 z dne 21. 5. 2018, 4. točka obrazložitve.

[3]Sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-132/13 z dne 11. 7. 2013 (2. točka obrazložitve), št. U-I-154/12 z dne 6. 3. 2014 (2. točka obrazložitve), št. U-I-236/13 z dne 8. 1. 2015 (2. točka obrazložitve) in št. U-I-93/15 z dne 30. 11. 2017 (14. točka obrazložitve).

[4]Položaj je uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu (prvi odstavek 80. člena ZJU).

[5]Glej 12. člen in drugi odstavek 83. člena Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16 in 81/19 – ZDR-1) ter 54. in 154. člen ZJU.

[6]Pravilo, po katerem mora biti pogodba o zaposlitvi praviloma sklenjena za nedoločen čas, je izraz varstva zaposlitve kot enega temeljnih delovnopravnih načel, uveljavljenega v številnih mednarodnih instrumentih, ki zavezujejo tudi Republiko Slovenijo (B. Kresal, 12. člen, v: N. Belopavlovič, B. Kresal, K. Kresal Šoltes in D. Senčur Peček (ur.), Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, 2., posodobljena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 105). V zvezi s tem glej npr. Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL L 175, 10. 7. 1999).

[7]Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-210/21 z dne 30. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 157/21), 13. točka obrazložitve.

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Roka Čeferina k sklepu št. U-I-823/21 z dne 23. 12. 2021

1.S sklepom, h kateremu dajem to ločeno mnenje, soglašam. V svojem ločenem mnenju pa želim opozoriti še na nekatere okoliščine, ki se mi zdijo za presojo izpodbijanih zakonskih določb pomembne, v obrazložitvi sklepa pa niso omenjene oziroma podrobneje predstavljene.

2.Najprej glede vsebine izpodbijanih določb Zakona o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol), ki jih je prinesla novela G navedenega zakona. Te v organizacijo slovenske policije prinašajo pomembne spremembe. Naj navedem tiste od njih, ki se mi zdijo z ustavnopravnega vidika najbolj sporne.

3.Z dnem uveljavitve ZODPol je 126 načelnikom policijskih postaj in drugim visokim uslužbencem policije prenehal njihov položaj. Če nanj ne bodo ponovno imenovani, bodo prerazporejeni na drugo delovno mesto, za katerega izpolnjujejo pogoje (drugi odstavek 42. člena ZODPol). Nove vodje organizacijskih enot bodo izbrani v posebnem izbirnem postopku, katerega vsebino v celoti opredeli minister za notranje zadeve.

4.Izpodbijana novela G pa tudi novo izbranim vodjem ne zagotavlja stabilnega položaja. V smislu 49.b člena ZODPol jim lahko preneha položaj med drugim tudi v primeru, "če krši(jo) dolžnosti vodje organizacijske enote ali s svojim ravnanjem ali opustitvijo dolžnega nadzora huje škoduje(jo) ugledu policije ali zakonitosti delovanja". Kdo in na podlagi katerih kriterijev lahko oceni, ali je vodstveni delavec huje škodoval ugledu policije, zakon ne določa. Sklepamo lahko, da je to bodisi generalni direktor policije bodisi minister za notranje zadeve.

5.Iz zgoraj navedenega izhaja, da bi se na podlagi izpodbijanih določb ZODPol slovenska policija v celoti podredila izvršilni veji oblasti oziroma ministru za notranje zadeve. Do tega pa imam resne zadržke.

6.V skladu z že doslej veljavnimi določbami ZODPol je policija sicer organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve. ZODPol v 3. členu določa, katere pristojnosti ima ministrstvo v zvezi z delovanjem policije. Te se nanašajo predvsem na nadzor nad zakonitostjo dela policije, na usmerjanje njenega dela in podobno. Vendar pa mora policija tudi v razmerju do ministrstva ohraniti določeno stopnjo samostojnosti, sicer svojih nalog, med katere sodi predvsem preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj, ne more korektno opravljati. Policija mora namreč preiskovati tudi kazniva dejanja, katerih storitve so osumljeni predstavniki oblasti, tudi njene izvršilne veje. Zato mora v razmerju do izvršilne veje oblasti ohraniti določeno stopnjo samostojnosti oziroma neodvisnosti.

7.Kot je zgoraj navedeno, so citirane določbe ZODPol policijo povsem podredile izvršilni veji oblasti oziroma konkretneje ministru za notranje zadeve, ki ima skoraj neomejen vpliv na imenovanje in razrešitev vodstvenih delavcev policije. Nasledniki odstavljenih 126 vodij organizacijskih enot bodo namreč postali tisti, ki bodo ustrezali pogojem, ki jih bo določil minister. Če s svojim ravnanjem ne bi ustrezali pričakovanjem istega ministra, bi jih bilo mogoče razrešiti na podlagi nedoločne in pomensko odprte zakonske določbe, da so "huje škodili ugledu policije ali zakonitosti delovanja", torej povsem arbitrarno.

8.Pri tem ni nepomembno, da je konkretni minister za notranje zadeve tudi podpredsednik ene od koalicijskih političnih strank. Zgodovina nas uči, da je v državi, v kateri represivni aparat obvladuje en mož in ena politična stranka, ogrožena demokratična družbena ureditev. Pri tem ni pomembno, za katero politično stranko gre. Prav tako ni odločilno, ali mož, ki ima v svojih rokah vse niti v zvezi z delovanjem policije, razume pomen temeljnih načel demokratične družbe, ki jih zagotavlja Ustava in ali si prizadeva za njihovo uveljavitev ali ne. V obeh primerih bi bilo nevarno, če bi policijo obvladoval en človek. Če bi šlo za ministra, ki temeljnih ustavnih standardov ne razume in ne spoštuje, pa bi bila nevarnost za demokracijo toliko večja.

9.Nadaljnja obravnava pred Ustavnim sodiščem bo pokazala, ali so moji gornji pomisleki glede skladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo utemeljeni ali ne. Gotovo pa v tej fazi postopka na podlagi zgoraj navedenega ne moremo zaključiti, da je zahteva predlagatelja očitno neutemeljena.

10.V razpravi med sodnicama in sodniki pa se je odprlo tudi vprašanje, ali predlagatelj izpolnjuje temeljni procesni pogoj za vložitev zahteve v smislu enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS), torej ali gre pri izpodbijanih določbah ZODPol za ogrožanje pravic delavcev.

11.Po mojem mnenju o tem ne more biti nobenega dvoma.

12.Drugi odstavek 49.b člena ZODPol določa, da vodilnim uslužbencem policije preneha položaj tudi v primeru, če njihova organizacijska enota ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov. Taka ureditev je razumna in je predvidena že v 159. členu Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), ki se je pred ZODPol-G uporabljal tudi za položaje v policiji. Vodja naj odgovarja za kakovostno delovanje organizacijske enote. Za razliko od ureditve v ZJU pa se po ZODPol-G vodja ne more več razbremeniti svoje odgovornosti s tem, da dokaže, da je s skrbnostjo dobrega strokovnjaka storil vse, da bi preprečil slabo delovanje svoje organizacijske enote. Izpodbijana ureditev je torej uvedla objektivno odgovornost vodij organizacijskih enot, kar gotovo pomeni pomembno omejitev delovnopravnih pravic navedenih vodstvenih delavcev.

13.Kot je v sklepu, h katerem dajem to ločeno mnenje, navedeno, se vodje organizacijskih enot, ki niso ponovno izbrani, premestijo na drugo ustrezno delovno mesto, če to seveda obstaja. Če takega delovnega mesta v organizacijski enoti ni, lahko tej osebi po splošnih delovnopravnih pravilih v skrajnem primeru preneha delovno razmerje. Z uveljavitvijo izpodbijanih določb bi torej lahko bila ogrožena zaposlitev vodstvenih delavcev.

14.V zvezi s tem naj spomnim na zadevo št. U-I-210/21, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost uvedbe pogoja PC za zaposlene v državnih organih. Tudi v tej zadevi je pobudo vložil reprezentativni sindikat, ki mu je Ustavno sodišče priznalo aktivno legitimacijo za vložitev zahteve, torej je štelo, da izpodbijani odlok posega v pravice delavcev. V navedeni zadevi je Ustavno sodišče med drugimi razlogi za ugotovitev protiustavnosti tega odloka navedlo tudi, da bi se lahko proti delavcem, ki se ne bi želeli cepiti, uvedli disciplinski postopki in bi jim posledično morda lahko prenehala zaposlitev. Z drugimi besedami, tudi v zadevi št. U-I-210/21 je Ustavno sodišče štelo, da zgolj možnost, da izvrševanje izpodbijanih določb pripelje do prenehanja zaposlitve, pomeni poseg v pravice delavcev kot procesni pogoj za izpodbijanje predpisa s strani sindikata.

15.Res se je sicer dosedanja ustavnosodna presoja izpolnjenosti navedene procesne predpostavke spreminjala, vendar pa je vsaj v zadnjih letih Ustavno sodišče sindikatom priznavalo široke pristojnosti pri varstvu pravic delavcev.

16.V zadevi št. U-I-289/13, v kateri je Ustavno sodišče obravnavalo prepoved stavke, na primer procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev sploh ni posebej obrazložilo.

17.Za primer novejše ustavnosodne presoje, ki široko razlaga obstoj procesnih predpostavk za izpodbijanje predpisov s strani sindikatov, pa naj omenim še sklep št. U-I-52/18, v katerem je Ustavno sodišče glede obstoja aktivne legitimacije sindikata navedlo le: "Ureditev konkurenčne prepovedi iz izpodbijanega 53.a člena ZZDej ureja pravni položaj zaposlenih zdravnikov (delavcev). V tem delu zahteve je procesna predpostavka iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS izpolnjena." Tudi v primeru presoje konkurenčne klavzule, ki gotovo pomeni manj očiten poseg v pravice delavcev, kot to velja za v tej zadevi obravnavane določbe ZODPol, je torej Ustavno sodišče štelo, da je procesna predpostavka glede legitimacije sindikata podana.

18.O tem, da so bile v konkretnem primeru podane procesne predpostavke za odločanje o zahtevi sindikata, zato sam ne dvomim. Moje stališče pa utrjuje tudi prepričljiva večina kolegic in kolegov, sodnic in sodnikov, ki so bili glede tega vprašanja enakega mnenja, kot jaz.

dr. Rok Čeferin

Odklonilno ločeno mnenje sodnika kr. Rajka Kneza k sklepu št. U-I-823/21 z dne 23. 12. 2021

O procesni predpostavki ogroženosti pravic delavec iz 23.a člena ZUstS

1.V ločenem mnenju se osredotočam na vprašanje, ali je v obravnavani zadevi izpolnjena procesna predpostavka iz 23.a člena ZUstS, da bi se zahteva za presojo ustavnosti in zakonitosti (odslej zahteva) lahko vsebinsko presojala. Izpolnjena mora biti tudi pri obravnavi predloga za začasno zadržanje izpodbijanih določb oz. predpisa. Ta procesna predpostavka zahteva ogroženost pravic delavcev. Kako se ta pogoj razlaga, je Ustavno sodišče že imelo možnost nekajkrat pojasniti. Zahteva mora biti omejena le na tiste predpise, ki neposredno prizadenejo delovnopravni in s tem povezani socialni položaj delavcev.[1] Nadalje za izpolnjenost te procesne predpostavke ne zadostuje abstraktna ogroženost pravic, ampak mora biti izkazana konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev. Prav tako ne zadostuje le zmanjšanje ali poslabšanje pravic delavcev, do katerega bi lahko prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve.

2.Ustavno sodišče je torej do zdaj razlikovalo med ogroženostjo[3] ali zgolj zmanjšanjem pravic delavcev,[4] velikokrat pa je pojasnilo tudi, zakaj pravice delavcev niso bile ogrožene.[5] Sam menim, da je procesno predpostavko treba razlagati tako, da ne enači pogoja ogroženosti z zgolj potencialno kršitvijo pravic delavcev. Ogroženost zahteva težjo, z vidika različnih elementov (ne le po teži potencialne kršitve) bolj kvalificirano potencialno kršitev. Razlaga slednjega tvori jedro tega mnenja.

3.Pri zahtevi se postopek ustavnosodne presoje začne ob vložitvi (22. člen ZUstS), brez presoje pravnega interesa.[6] Zato so predlagatelji, ki lahko vložijo zahtevo (23.a člen Zakona o Ustavnem sodišču), privilegirani v primerjavi s pobudniki. Vendar pa morajo nekateri predlagatelji izpolniti določene pogoje, t. i. procesne predpostavke. Sicer sledi zavrženje zahteve.[7] Takšna je tudi ureditev za zahteve, ki jo vložijo sindikati.

4.Preden jo razložim (ogroženost pravic delavcev), naj pojasnim še naslednje: pri presoji te procesne predpostavke se je treba, v začetnem koraku, dotakniti presoje vsebine. To je treba storiti "prehitro" (v angleškem pravnem žargonu za takšne primere: premature).[8] Vsebinsko vprašanje, potrebno za razlago procesne predpostavke, je, ali gre za potencialne kršitve pravic delavcev ali za ogroženost pravic. Zakonodajalec je torej izbral drugačen, bolj kvalificiran termin, ki po mojem mnenju kaže tudi na posebno vlogo sindikatov in na situacije, kadar je ta vloga izpostavljena na drugačen način kot v individualnih (delovnih ali drugih) sporih, ki se nanašajo na delavce. Ta kvalificiranost se lahko izraža v množičnosti (ukrep doseže številne delavce oziroma delodajalce ali se nanaša na v naprej povsem nedoločen krog naslovnikov, tako trenutno zaposlenih kot tudi zaposlenih v prihodnosti), sistemskosti vprašanj, vprašanjih, ki niso odvisna od značilnosti ali okoliščin posameznih zaposlenih (ne gre za izpostavljeno individualnost zadeve), nepovratnost oziroma ireverzibilnost ukrepov za številne zaposlene itd. Okoliščine torej, ki ločijo vlogo sindikatov od posameznih individualnih sporov oziroma kjer elementi individualnosti niso v ospredju.[9] V obravnavani zadevi pa je ravno nekaj teh elementov takšnih, ki kažejo na individualno reševanje sporov in na pristojnost za reševanje teh sporov znotraj t. i. rednega sodstva.

5.V obravnavanem primeru gre za prenehanje položaja in premestitev 126 vnaprej znanih uradnikov znotraj organizacije policije, ki zasedajo določen položaj. Te položaje zasedajo za nedoločen čas, zakon pa je to spremenil; ne določa več imenovanj za nedoločen čas, temveč za čas pet let, v to spremembo pa je s prenehanjem položaja zajel tudi trenutno imenovane na uradniške položaje[10] (ali je to spremembo sistemske ureditve uredil na ustavno dopusten način je drugo, vsebinsko vprašanje, na katerega pri presoji procesne predpostavke Ustavno sodišče ne odgovarja). Ustavno sodišče še nikoli ni štelo, da je procesna predpostavka izpolnjena, kadar gre za premestitve delavcev na druga delovna mesta.[11] Strinjam se s predlagatelji, da ni jasno, na katera delovna mesta bodo premeščeni in koliko se bo njihov položaj poslabšal, vendar pa menim, da v tem primeru, drugače kot npr. pri zadevi presoje pogoja PC (preboleli in cepljeni),[12] ne grozi izguba delovnega mesta.[13] Tudi sindikat tega ne uveljavlja. Upoštevanje takšne okoliščine bi pomenilo špekulacijo Ustavnega sodišča. (In drugi razlikovalni elementi so še invazivnost posega v omenjeni zadevi in njegova nepovratnost (ireverzibilnost), množičnost oziroma množična narava ukrepa, ki bi zadevala več 10.000 zaposlenih v državni upravi, itd.). Menim, da uvedba časovno omejenega položaja in širitev razlogov za prenehanje položaja ne pomenita neposredne in konkretne ogroženosti pravic delavcev, če je delavcu v primeru prenehanja položaja zagotovljena premestitev na drugo delovno mesto, ki ustreza njegovemu nazivu.[14] Morebitno znižanje plače, do katerega bo prišlo s premestitvijo, po ustaljeni ustavnosodni presoji ne zadostuje za izpolnjenost procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev. Zato menim, da je treba razlikovati med primeri, ko gre, na eni strani, za položaje in njihovo časovno omejenost ter, na drugi strani, zaposlitev na splošno, ko bi torej šlo za odpoved delovnega razmerja.[15] Menim, da gre v obravnavanem primeru za tisto skupino primerov, kjer gre za poslabšanje in ne ogrožanje pravic.

6.Pri tem pojasnjujem, glede na pretekle odločitve tudi samokritično, da razlaga te procesne predpostavke terja večjo mero konsistentnosti, vendar ne v smeri širše razlage (kot pojasnjujem, premeščanje delavcev do zdaj v presoji Ustavnega sodišča ne nastopa kot razlog za ogrožanje pravic delavcev). Široka razlaga procesnih predpostavk pri tako številnih predlagateljih, kot jih določa ZUstS, omogoča tudi številna prehitevanja glede odločanja rednih sodišč, ko gre za zgoraj opisani element individualnosti spora. Sicer bo Ustavno sodišče prišlo v situacije, ko bo z abstraktno presojo praviloma reševalo individualne spore in s tem preveč posegalo v pristojnosti rednih sodišč. Tako bi samo tudi vedno bolj derogiralo zahtevo po izčrpanju sodnega varstva oz. načelo subsidiarne pristojnosti Ustavnega sodišča. Omenjenim 126 uradnikom v policiji, torej v naprej znanem "zaprtem razredu" posameznikov (t. i. closed class za razliko od open class)[16] z neizpolnitvijo procesne predpostavke Ustavno sodišče ne bi odreklo ustreznega sistemskega varstva, temveč bi tega bilo treba iskati pred drugim pristojnim sodiščem v okviru t. i. rednega sodstva in individualno, torej s samoangažiranostjo. Tudi pri slednji sindikati lahko nudijo vso pomoč.[17] V obravnavanem primeru je individualnost v ospredju tudi po kriterijih, izoblikovanih v sodni praksi Sodišča EU. To izhaja tudi iz sklepov, posamičnih oz. individualnih aktov, ki so jih uradniki prejeli.[18] Ti niso zapisani deklaratorno, torej da bi se prenehanje njihovega položaja zgolj ugotovilo (prenehalo pa ex lege na podlagi zakona), temveč tako, da takšno posledico povzroči sam sklep.[19] Dodatno zato razlagam, da so individualni spori mogoči. V teh sporih so mogoče tudi izdaje začasnih odredb. Te so urejene podobno, kot pogoji za začasno zadržanje izpodbijanih določb pred Ustavnim sodiščem.[20] Ali bi v individualnem sodnem varstvu pristojno sodišče bilo soočeno z vprašanjem presoje ustavnosti zakona (oziroma v obravnavani zadevi izpodbijanih določb) in bi zato moralo sprožiti zahtevo za ustavno presojo (in bi tako Ustavno sodišče bilo (ponovno) soočeno s tem vprašanjem), pa je že drugo, vsebinsko vprašanje, ločeno od presoje izpolnjenosti pogoja procesne predpostavke.

dr. Rajko Knez

[1]In katerih interese predlagatelj kot reprezentativni sindikat zastopa in predstavlja. Tako v sklepih št. U-I-74/13, 4. točka obrazložitve, št. U-I-63/96, 4. točka obrazložitve, št. U-I-181/99, 3. točka obrazložitve in št. U-I-80/01, 8. točka obrazložitve.

[2]Sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-132/13, 2. točka obrazložitve, št. U-I-154/12, 2. točka obrazložitve, št. U-I-236/13, 2. točka obrazložitve in št. U-I-93/15, 14. točka obrazložitve.

[3]Ustavno sodišče je ogroženost prepoznalo v zadevah: št. U-I-187/05, št. U-I-65/08, št. U-I-289/13, št. U-I-52/18, št. U-I-16/21 in nazadnje nedavno v odmevni zadevi št. U-I-210/21 (ukrep glede izpolnjevanja pogoja PC za zaposlene v organih državne uprave).

[4]Ustavno sodišče je "le" zmanjšanje pravic delavcev prepoznalo v zadevah: št. U-I-172/12, št. U-I-119/12, št. U-I-236/13, št. U-I-233/13, št. U-I-192/14 in št. U-I-252/14.

[5]Ustavno sodišče ni prepoznalo ogroženosti pravic delavcev v zadevah št. U-I-132/13 in št. U-I-93/15.

[6]Več o pomenu pravnega interesa, tudi kot instituta, ki ima pomembno vlogo pri uravnavanju, glej J. Zobec, Pravni interes kot procesna predpostavka (drugi odstavek 162. člena Ustave), Podjetje in delo, št. 6-7 (2012), str. 1088.

[7]Prvi odstavek 25. člena ZUstS.

[8]"Dotakniti", ne tudi opraviti presojo. To je povsem običajno. Takšna situacija "prehitre" presoje vsebinskih vprašanj se pojavi tudi v številnih drugih primerih. Na primer tudi na področju (mednarodne) pristojnosti, kjer je treba razlagati posamezne kriterije oziroma opredeliti njihovo izpolnjevanje tudi z vidika vsebine, še preden se sodišče izreče za (ne)pristojno (npr. ali je razmerje med učiteljem in učencem, ki se na izletu poškoduje, civilnopravno razmerje in se mora uporabiti pravilo EU, ki določa pristojnost za civilnopravna razmerja).

[9]Takšne možnosti za sindikate tudi sodišče, s katerim se radi primerjamo, to je nemško Zvezno ustavno sodišče, ne pozna. In tudi pri slednjem je preobremenjenost težava. To bi pomenilo tudi enačitev potencialnih kršitev pravic delavcev z njihovo ogroženostjo.

[10]Vodjo organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktorja policijske uprave in načelnika policijske postaje, skupaj 126 v naprej znanih uradnikov.

[11]Blizu okoliščinam obravnavane zadeve je odločitev Ustavnega sodišča št. U-I-90/05, iz katere izhaja, da naknadna uvedba dodatnih razlogov za razrešitev tudi iz nekrivdnih razlogov posega v načelo varstva zaupanja v pravo in da gre za nesorazmeren ukrep. Vendar pa je to vsebinska odločitev, ki ne odgovori neposredno na vprašanje procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev. Torej, mogoče je, da je neka ureditev v neskladju z Ustavo, vendar to še ne pomeni, da je s tem tudi že izpolnjen pogoj ogroženosti pravic delavcev. Procesno predpostavko je treba ločiti od vsebinske odločitve. Ustavno sodišče namreč pojasni, da gre za negotovost: "Taka negotovost glede položaja lahko uradniku onemogoča normalno strokovno delovanje in s tem lahko krni njegovo samostojnost ter ga prekomerno podreja politiki". Naj iz tega izvlečem sklep: določen ukrep je torej lahko po vsebini celo protiustaven, a to še ne pomeni nujno, da je izpolnjena tudi procesna predpostavka (v navedeni zadevi so zahtevo namreč vložili poslanci, zato se ogroženost pravic delavcev kot procesna predpostavka ni presojala).

[12]Zadeva št. U-I-210/21, v kateri je Ustavno sodišče štelo, da je ta procesna predpostavka izpolnjena.

[13]V tisti zadevi sta tako predlagatelj kot Vlada to možnost dopuščala. Glej 14. točko obrazložitve te odločbe in tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-16/21, v katerem je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da prenehanje pogodbe o zaposlitvi kljub izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine pomeni ogroženost pravic delavcev.

[14]Možnost, da premestitev na drugo delovno mesto ne bo mogoča in da bo prišlo do odpovedi pogodbe o zaposlitvi (predlagatelj tega tudi ne zatrjuje), je preveč hipotetične in oddaljene, da bi zadostovala za neposredno in konkretno ogroženost pravic delavcev.

[15]Glej zadevo št. U-I-132/13. Le omejevanje in zmanjševanje pravic ni dovolj za izpolnitev te procesne predpostavke.

[16]Glede elementa individualnosti je mogoč zgled po kriterijih, ki jih je izoblikovalo Sodišče EU, ki kot pogoj pri ničnosti tožbi (izpodbijanje aktov institucij EU, 263. člen Pogodbe o delovanju EU) preverja pogoj individualnosti. Gre torej za različno pravno situacijo, vendar je podobnost v smislu kriterija, ali ima nek ukrep poudarjen element individualnosti. Med drugim je ta podan, kadar gre za ukrep, ki se nanaša na skupino (ni pomembno, kako je velika), ki je bila znana v času sprejetja ukrepa in jo zato to razlikuje od vseh drugih (vsi ti drugi tvorijo nedefinirano skupino oz. t. i. open class). To pomeni, da ukrep spreminja njihove pravice. Glej več o tem pri K. Lenaerts, I. Maselis, K. Gutman, EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford 2014, str. 324 in 325 ter tam citirano sodno prakso Sodišča EU.

[17]Naj ne bo razumljeno preveč strogo in da gre za odrekanje stopnje varstva pravic delavcem (uradnikom), ampak Ustavno sodišče mora paziti tudi koliko privilegiranim predlagateljem dopušča vsebinsko obravnavo. Poleg že tako številnih pristojnosti Ustavnega sodišča, ki jih je določil zakonodajalec, pomeni 23.a člen ZUstS, ki omogoča vlaganje zahtev in odsotnost presoje pravnega interesa, precej oprt dostop do Ustavnega sodišča. Če Ustavno sodišče samo to možnost še bolj opira, se celo samo šibi. Preštevilne zadeve oziroma prevelik pripad Ustavnega sodišča stori namreč ravno to (pravnega interesa kot pomembnega instituta, ki je v funkciji iskanja ravnovesja, pa pri zahtevah ni). O tem sem že pisal in ponavljanje presega namen tega mnenja. Glej R. Knez, Sodstvo in Ustavno sodišče RS, Podjetje in delo, let. 46, št. 6/7 (2020), str. 1096–1107. Glej širše tudi B. Michal, Quantity or Quality? Reassessing the Role of Supreme Jurisdictions in Central Europe, The American Journal of Comperative Law, let. 57, št. 1 (2009), str. 33–66.

[18]Primer takšnega sklepa je bil priložen zahtevi.

[19]Zato ne gre kar neposredno presoditi (v fazi presoje procesnih predpostavk), ali zakon conditio sine qua non povzroča učinke na omenjene uradniške položaje. Tudi zato sklep Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju v 2. točki izreka določa, da se začasno zadržijo tudi omenjeni sklepi.

[20]Glede trka pravic trenutno zaposlenih in tistih, ki bi takšen položaj zasedli z novim imenovanjem, imajo redna sodišča že ustrezno prakso tudi, ko gre za element javnega interesa, ki ga v zadevi pojasnjuje sindikat. Glej sklepe št. I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, št. I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020, št. I Up 147/2020 z dne 4. 11. 2020.

ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA

DR. DR. KLEMNA JAKLIČA (OXFORD ZK, HARVARD ZDA)

K SKLEPU ŠT. U-I-823/21 Z DNE 23. 12. 2021

"Ujemite tatu!"

Policijski zakon pred Ustavnim sodiščem

1.Sindikat policistov Slovenije izpodbija Zakon o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju: Zakon). Ta na novo ureja pridobitev, trajanje in prenehanje vodilnih položajev v policiji – vodij organizacijskih enot generalne policijske uprave, vodij policijskih uprav in vodij policijskih postaj.

2.Na pobudo Vlade kot predlagateljice sprememb in Državnega zbora kot zakonodajnega organa so bile uzakonjene sistemske posodobitve kadrovskega sistema v sedanjih razmerah potrebne za preprečevanje okrnjenega izvrševanja temeljnih dolžnosti policije. Po navedbah Vlade so temeljne dolžnosti policije predvsem v zagotavljanju varnosti posameznikov ter skupnosti, zagotavljanju varovanja človekovih pravic in krepitvi pravne države preko karseda učinkovitega in profesionalnega dela. Ocena o potrebi po izboljšavah na tem področju je v vsakokratnih okoliščinah v imanentni pristojnosti prav izvršne in zakonodajne veje oblasti, ki sta stanje na tem področju dolžni podrobno spremljati in nadzirati ter sta za učinkovito delovanje policije in s tem varstvo omenjenih najbolj temeljnih človekovih dobrin vselej tudi prvi odgovorni. Še toliko bolj vse to velja v času, ko smo v državi priča naraščajočim in žal tudi vse bolj nasilnim oblikam sobivanja. Po oceni Vlade in Državnega zbora je za karseda učinkovito delovanje policije, in torej varstvo omenjenih človekovih dobrin, potrebno na sistemski ravni med drugim izboljšati tudi kadrovski sistem vodilnih položajev v strukturi policije. Takšen posodobljen sistem bi po oceni izvršne in zakonodajne oblasti preko npr. uvedbe petletnega mandata vodilnih delavcev v policiji, uvedbe posodobljenih kriterijev za te položaje, kot so izkazana dejanska sposobnost reševanja konfliktov in izkazane organizacijske sposobnosti v zahtevnih situacijah, ter preko drugih podobnih sistemskih sprememb prispeval k želeni večji učinkovitosti slovenske policije.

3.Sindikat policistov poleg izpodbijanja sprememb zakona vlaga tudi predlog za njihovo začasno zadržanje.

4.Ta zahteva sindikata po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ne izpolnjuje procesnih predpostavk za obravnavo pred Ustavnim sodiščem. Prav tako, če bi Ustavno sodišče sodilo po ustaljeni doktrini začasnega zadržanja, in torej tudi če bi bile procesne predpostavke za obravnavo izpolnjene (pa niso), zadržanju ne bi moglo ugoditi.

Neizpolnjenost procesne predpostavke "ogroženosti pravice"

5.V presojanem primeru Vlada pojasnjuje (Sindikat pa temu ne ugovarja), da zakonske spremembe ne predvidevajo izgube služb delavcev znotraj sistema policije, temveč v najslabšem primeru zgolj možnost prerazporeditve vodilnega delavca na drugo ustrezno delovno mesto znotraj sistema policije. Gre torej za abstraktno možnost zmanjšanja obstoječih pravic vodilnih delavcev, če npr. kateri od dosedanjih vodilnih delavcev v prenovljenem sistemu imenovanj izmed več kandidatov ne bi več bolje od drugih izpolnjevali prenovljenih pogojev za vodilna mesta. V takem primeru (zasedba vodilnega mesta s strani bolj kompetentnega kandidata in prerazporeditev dosedanjega vodilnega delavca) torej ne gre za izgubo pravice do opravljanja službe v sistemu policije, ampak za možnost zmanjšanja ugodnosti (dodelitev na drugo, ustreznejše delovno mesto), ki pa je še vedno v okviru vnaprej zagotovljene nadaljnje pravice do dela v sistemu slovenske policije. Sindikat v svoji trditveni podlagi temu, da gre za razporejanje in ne za izgubo služb v sistemu policije, ne ugovarja.

6.V primerih zahtev za ustavnosodno presojo, ki jih vložijo sindikati, Ustavno sodišče po ustaljeni doktrini kot ključno procesno predpostavko presoja obstoj t. i. ogroženosti pravic. Po tej doktrini Ustavno sodišče izrecno šteje, da ogroženost pravic ni podana, kadar gre zgolj za primere zmanjšanja neke pravice, torej zmanjšanja raznovrstnih ugodnosti znotraj sistema zaposlitve. Ogroženost je po ustaljeni doktrini podana zgolj takrat, kadar bi z izpodbijanim predpisom šlo za neposredno grozečo izgubo službe kot take, kar pa ni naš primer! V presojani zadevi gre le za vprašanje prerazporeditve na drugo ustreznejše delovno mesto znotraj sistema policije.

7.V zadevi št. U-I-192/14 z dne 4. 2. 2016 je npr. izpodbijani predpis določal, da se delavci na obrambnem področju, ki so razporejeni na delovna mesta, za katere se zahteva več kot eno stopnjo višja izobrazba od tiste, ki jo imajo, razporedijo na delovna mesta, za katera izpolnjujejo novo predpisane pogoje glede stopnje in smeri izobrazbe. Takratni predlagatelj izpodbijanja spremembe je trdil, da več kot 154 zaposlenih ni izpolnilo takih pogojev in so bili zato prerazporejeni na druga delovna mesta ter posledično med drugim začeli prejemati za več plačnih razredov nižjo plačo. Ustavno sodišče je v svoji odločitvi o neizpolnjevanju procesne predpostavke ogroženosti pravic takrat pojasnilo, da zgolj zmanjšanje ravni pravice še ne predstavlja izpolnitve procesnega standarda ogroženosti obstoja same pravice kot take (izguba službe), kar je mišljeno z doktrinarnim pojmom "ogroženost pravice". Zadevo je zato zavrglo zaradi neizpolnjenosti omenjene procesne predpostavke.

8.Podobno je v zadevi št. U-I-252/14 z dne 11. 2. 2016 Ustavno sodišče imelo opravka s predpisom, ki je določal znižanje višine dodatka za pripravljenost na delo iz 60 odstotkov na 20 odstotkov urne postavke osnovne plače. Ob tem je Ustavno sodišče ponovno pojasnilo, da procesna predpostavka ogroženosti pravic delavcev zgolj zaradi grozečega zmanjšanja pravice ni izpolnjena. Izpolnjena bi bila, če bi bil ogrožen sam obstoj pravice do dela (izguba službe).

9.Pred tem obstaja dolga vrsta istovrstnih primerov, ki bi jih lahko še in še našteval, v katerih je Ustavno sodišče odločilo identično.[1] Doktrina obstoja dejanske "ogroženosti pravice" (izguba službe) kot drugačna od le zmanjšanja pravice, ki ne izpolni te procesne predpostavke, je trdno zasidrana v ustaljeni presoji Ustavnega sodišča. Še več, ko je nova sestava pred dobrimi tremi leti nastopila svoj mandat, sem bil med tistimi redkimi sodniki, ki smo se v nekaj primerih zavzeli, da bi to doktrino morda nekoliko zrahljali in bi kot "ogroženost" pravice šteli že kaj manj kot le izgubo same pravice, tj. izgubo službe. Toda ravno člani današnje večine so bili tisti, ki so taki doktrinarni spremembi takrat odločno nasprotovali. Ker je večina takrat ponovno potrdila opisani pomen standarda "ogroženosti pravice", je to še toliko bolj pomenilo, da doktrina ostaja ustaljena tudi naprej in se ne bo smela spreminjati kar tako od primera do primera. Takšna stalnost, ki dopušča zgolj doktrinarne spremembe, ki veljajo za vse primere naprej, je namreč bistvo prava. Je garant sodnikovega upoštevanja prava in nepristranskega odločanja.

10.Kako je torej mogoče, da nekateri člani tiste večine v današnjem konkretnem primeru ne sledijo ustaljenemu pravu, h kateremu so sami prispevali tudi v situaciji, ko smo ga nekateri na doktrinarni ravni (za vse primere vnaprej) poskušali spremeniti? Takšno ad hoc odločanje – od primera do primera drugače – pomeni nespoštovanje in nerazumevanje pomena doktrine v ustavnem pravu. To predstavlja vdor arbitrarnosti (nepravnosti, političnosti) v odločanje v konkretnih primerih, ko bi moralo odločanje biti pravno, enako za celotno kategorijo enakovrstnih primerov.

11.Nadalje, da pri "pravici" do neomejeno dolgega zasedanja vodilnega mesta v policiji seveda sploh ne gre za pravico, ampak za privilegij (in torej tudi iz tega razloga ne gre za ogroženost pravice), izhaja že iz splošno znane pravniške krilatice, da gre pri vseh vodilnih mestih za to – namreč za privilegij zasedati vodilno mesto in ne za človekovo pravico! To splošno znano krilatico pa v pravnem smislu udejanja tudi ustaljena praksa Vrhovnega sodišča, ki jasno določa, da posameznik nima pravice do vodilnega mesta v javnem sektorju (ker gre v teh primerih le za privilegij) in zato samo zaradi neimenovanja na tak vodstveni položaj ali zaradi izgube takega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika in posledično v takih primerih tudi ni pogojev za izdajo začasnih odredb pred sodišči, četudi je nov razpis morda že v teku. Morebitna izguba takšnih privilegijev po oceni Vrhovnega sodišča predstavlja materialno izgubo (izpad višjih izplačil plače), kar pa ne predstavlja nepopravljive ali težko popravljive posledice. Materialno škodo je v primeru protipravnega prenehanja privilegija vodstvenega položaja (npr. nezakonita prerazporeditev na ne vodstveni položaj) mogoče uveljavljati pred pristojnim sodiščem in jo v primeru uspešno dokazane nezakonitosti v celoti povrniti. Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017 ali pa sklep št. I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020, ko je šlo za razrešitev direktorja NPU.

12.Današnja večina Ustavnega sodišča, očitno v (pre)veliki želji ugoditi nasprotnikom sprememb v policiji ne glede na ceno, torej ne le zajadra iz predvidljivega področja ustaljene pravne doktrine v sfero ad hoc arbitrarnega odločanja po vzgibih onkraj pravne doktrine, ampak je pri tem očitno tudi pomešala pravniško skoraj že ponarodelo razliko med pojmoma pravica in privilegij.

Neupravičenost začasnega zadržanja

13.Tudi če bi se v nasprotju z ustaljeno ustavnosodno doktrino o "ogroženosti pravice" in v nasprotju s temeljnim razlikovanjem med pravico in privilegijem, pretvarjal, da je procesna predpostavka ogroženosti pravice izpolnjena, do zadržanja po prav tako ustaljeni doktrini v tej zadevi ne bi moglo priti.

14.Pri vprašanju zadržanja namreč tehtamo med težo škodljivih posledic, ki bi ob hipotetično ustavnoskladnem predpisu nastale, če bi predpis zadržali, in težo posledic, ki bi ob hipotetično ustavno neskladnim posegom nastale, če do zadržanja ne bi prišlo.

15.Ob uporabi ustaljene doktrine o začasnih zadržanjih hitro uvidimo, da imamo na eni strani opraviti s posegom v interes za nedoločen čas ohraniti vodstveni položaj oziroma privilegij. Toda, kot to lepo predstavi zgoraj opisana ustaljena praksa Vrhovnega sodišča, posegi v zmanjšanje privilegijev, med drugim ravno zato, ker niso pravica, in še manj človekova pravica, v pravno relevantnem svetu predstavljajo le materialno škodo. Slednje vrste škoda pa ni nepopravljiva. Nasprotno, za povračilo morebitno protipravnih prerazporeditev obstajajo redna pravna sredstva pred rednimi sodišči, vključno s sredstvom povrnitve celotne škode v primeru dokazanih protipravnosti.

16.Na drugi strani, če bi novo ureditev zadržali, pa bi se kasneje izkazalo, da ni bila protiustavna, bi zaradi takšnega zadržanja lahko nastale težko in celo tudi nepopravljive posledice. Že v začetku smo videli, da sta izvršna in zakonodajna veja oblasti v okviru svoje imanentne pristojnosti spremljanja in nadzora na tem področju ocenili, da je izboljšanje sistema izbire vodstvenih struktur policije bistvenega pomena za zagotavljanja večje učinkovitosti pri zagotavljanju varnosti posameznikovih pravic in pravic skupnosti. Vlada tudi izrecno v svojem odgovoru vseskozi ponavlja, da je Zakon potreben zaradi izboljšanja temeljnih dolžnosti policije, ki med drugim varujejo najbolj temeljne pravice posameznikov in skupnosti, predvsem take povezane z varnostjo.[2] Ustavni sodnik ve, kaj to pomeni. Med temi pravicami so raznovrstne pravice, katerih ni mogoče povrniti, če se zaradi neučinkovitosti policijskega varstva tu kaj zalomi. Tako npr. ni mogoče povrniti posegov v življenja, ki so izgubljena zaradi ne dovolj učinkovitega varstva policije, katere namen je karseda učinkovito varovati zoper neupravičene posege v temeljne pravice in svoboščine. Enako ni mogoče povrniti zdravja ljudi (npr. trajne invalidnosti), ki je v sistemu vrhunske usposobljenosti in učinkovitosti policije, ki brani zoper protipravne posege v to človekovo pravico, varovana na bistveno višji ravni, kot v sistemu, ki ima pri učinkovitosti pomembne rezerve za izboljšanje. Tudi to je pravica, ki izhaja iz varnosti. Prav tako ni mogoče povrniti v nekem obdobju že zapravljene stopnje splošne varnosti ljudi, ki je v sistemu manj učinkovitega delovanja policije po definiciji prisotna v večji meri kot v sistemu njenega bolj učinkovitega delovanja. Enako velja tudi za že zapadlo nezaupanje v profesionalno in nepristransko delovanje policije, ko izgubo te dobrine primerjamo s stanjem večje usposobljenosti policije. Izvršna in zakonodajna oblast imata imanentno pravico in dolžnost, za katero odgovarjata po Ustavi in pred volivkami in volivci na volitvah, da zagotovita karseda učinkovit, profesionalen in nepristranski policijski aparat in s tem varstvo omenjenih (in drugih) sicer nepovratno izgubljenih temeljnih človekovih pravic in ustavnih dobrin. Prav tako zatečenih kadrovskih monopolov oziroma instrumentalizacij, ki se pod krinko strokovnosti skozi daljša obdobja namesto dejanske profesionalnosti praviloma nabirajo v nedemokratičnih in pozneje tranzicijskih okoljih, nobena demokratično usmerjena oblast ne sme ohranjati. Eden od očitnih razumnih vzvodov za postopno izboljšanje stopnje usposobljenosti in učinkovitosti je tudi izpopolnjevanje kadrovskega sistema. Vselej kadar bi izboljšanje takega sistem k omenjenemu cilju doprineslo (pri začasnem zadržanju pa Ustavno sodišče učinke predpostavlja in jih vsebinsko še ne presoja oz. zavrača!), bi v primeru zadržanja, kot smo pravkar videli, nastopile tudi hude nepopravljive posledice za temeljne človekove pravice. Prav to pa v svojih odgovorih ponavljajoče se zatrjuje Vlada.

17.Večina to očitno dejstvo in trditveno podlago v celoti (namenoma?) prezre. Pri opisu te strani tehtnice celo zapiše, pozor: "Zadržanje izpodbijane ureditve do končne odločitve v tej zadevi po drugi strani težko popravljivih škodljivih posledic po oceni Ustavnega sodišča ne bi povzročilo. Edina posledica zadržanja bo, da bo izvedba posebnih izbirnih postopkov za nekaj časa odložena."[3] Toda minimum poštenosti v pravnem razlogovanju oziroma minimum odločanja po pravu terja, da se do takšne očitne trditvene podlage, na katero je bila večina opozorjena tudi ob razpravi na seji, vsaj opredeli in se jo poskuša na nek način vsebinsko zavreči. Namesto da se ji izogne in se svojega glasovanja s tem v resnici (zavestno?) ne obrazloži. A "težava" je seveda v tem, da vsak pristen poskus vsebinske obrazložitve trči ob izpostavljeno dejstvo, da zaradi pomanjkljive učinkovitosti v sistemu vodenja policije po definiciji nastajajo ne le težko popravljive, ampak celo povsem nepopravljive posledice za najbolj temeljne človekove pravice in dobrine. Ob soočenju s tem dejstvom pa v prid začasnemu zadržanju ob ustaljeni doktrini Ustavnega sodišča večina ne bi več mogla odločiti.

Dr. Dr. Klemen Jaklič

Sodnik

[1]Glej npr. (a ne izključno) tudi sklepe št. U-I-172/12 z dne 24. 10. 2013; št. U-I-119/12 z dne 23. 1. 2014; št. U-I-236/13 z dne 8. 1. 2013; št. U-I-233/13 z dne 8. 1. 2015; št. U-I-132/13 z dne 11. 7. 2013; št. U-I-93/15 z dne 30. 11. 2007. Primerjaj z odločbami št. U-I-187/05 z dne 18. 10. 2007; št. U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008; št. U-I-289/13 z dne 21. 5. 2018; in sklepi št. U-I-52/18 z dne 21. 5. 2018; št. U-I-16/21 z dne 18. 2. 2021; št. U-I-210/21 z dne 30. 9. 2021.

[2]Glej npr. 2. stran (5. odstavek), 3. stran (prvi in drugi odstavek), 4. stran (zadnji odstavek v povezavi s prvim odstavkom), 5. stran (prvi, drugi in četrti odstavek) in 6. stran (tretji odstavek) Vladnega odgovora na zahtevo sindikata za presojo ustavnosti, v spisu.

[3]Glej 23. točko obrazložitve sklepa večine v tej zadevi.

17. 11. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata policistov Slovenije, Celje, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Šaloven, d. o. o., Ljubečna, na seji 17. novembra 2022

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti 49.a in 49.b člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/2000 in 172/21) ter 42. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 172/21) se zavrže.

2.Predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka z zahtevo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj izpodbija 49.a in 49.b člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol), ki sta bila uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol-G), ter prehodne določbe 42. člena ZODPol-G.

2.Predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana ureditev posega v samostojnost in neodvisnost državne uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave), ki po oceni predlagatelja še posebej velja za organe nadzora, kakršen je policija. Nova ureditev pridobitve, trajanja in prenehanja vodilnih položajev v policiji (tj. vodij organizacijskih enot prve ravni generalne policijske uprave, vodij policijskih uprav in vodij policijskih postaj), ki sta jo uvedla 49.a in 49.b člen ZODPol, naj bi namreč močno posegla v strokovno neodvisnost delovanja policije. Vzpostavljala naj bi okolje, v katerem bodo vodje (in preiskovalci) v strahu pred sankcijami delovali popolnoma podrejeno in v skladu s pričakovanji aktualne vladajoče politike, namesto da bi svoje delo opravljali neodvisno in na podlagi strokovne presoje.

3.Predlagatelj meni, da 49.a in 49.b člen ZODPol pridobitev, trajanje in prenehanje položaja za vodilne delavce v policiji brez utemeljenega razloga urejata bistveno drugače (slabše), kot ta vprašanja ureja Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZJU) za ostale uradnike na položaju. Izpodbijana člena naj namreč, drugače kot ZJU, ne bi predvidevala izbire na podlagi javnega natečaja, poleg tega pa naj bi omogočala le enkratno ponovno premestitev na položaj za obdobje petih let in možnost prenehanja položaja že zaradi neznatnih kršitev. Iz navedenega razloga naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave (enakost pred zakonom). Prav tako naj bi bila podana kršitev načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki izhaja iz 2. člena Ustave, saj naj bi se z 49.a členom ZODPol izbirni postopek iz pristojnosti zakonodajalca prenašal v pristojnost izvršilne veje oblasti, postopek ponovnega imenovanja policista na položaj pa naj bi bil zakonsko neopredeljen in nejasen, kar naj bi ustvarjalo pravno negotovost in zniževalo pravno varnost.

4.S prehodnimi določbami 42. člena ZODPol-G naj bi 126 delavcev, zaposlenih na delovnih mestih vodja organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktor policijske uprave in načelnik policijske postaje, izgubilo zaposlitev na navedenih delovnih mestih. S tem naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice in upravičena pričakovanja. Položaj teh delavcev naj bi se poslabšal v kariernem, položajnem, pa tudi v materialnem smislu, saj naj bi (če na te položaje v novem posebnem izbirnem postopku ne bodo izbrani) izgubili dodatek za vodenje. Ker naj razlog, zaradi katerega naj bi se poseglo v položaj teh delavcev, sploh ne bi bil znan, naj bi šlo za prekomeren poseg v načelo varstva zaupanja v pravo, ki izhaja iz 2. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi navedenim delavcem brez utemeljene in vsebinske podlage onemogočala opravljanje predhodno svobodno izbranega poklica, zaradi česar naj bi bila v neskladju tudi z 49. členom Ustave, izvotlila pa naj bi tudi njihovi pravici do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. in 25. člena Ustave.

5.Predlagatelj zatrjuje tudi neskladnost izpodbijane ureditve s tretjim odstavkom 4. člena v zvezi s tretjim odstavkom 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) in z načeli Evropskega kodeksa policijske etike.

6.Ustavno sodišče je zahtevo vročilo Državnemu zboru, ki se o vsebini zahteve ni izjavil.

7.O zahtevi je podala mnenje Vlada, ki jo je ocenila kot neutemeljeno. Predlagatelj je v izjavi na to mnenje stališčem Vlade nasprotoval.

B. – I.

8.Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) s sklepom št. U-I-823/21 z dne 23. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 201/21) odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje drugega do četrtega odstavka 49.a člena in drugega do petega odstavka 49.b člena ZODPol ter 42. člena ZODPol-G in sklepov o prenehanju položaja, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

B. – II.

9.Z Zakonom za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22 – v nadaljevanju ZZNŠPP), ki je začel veljati 18. 8. 2022, sta bila 49.a in 49.b člen ZODPol razveljavljena (15. člen ZZNŠPP), 42. člen ZODPol-G pa je bil spremenjen tako, da se šteje, da policistom iz drugega odstavka tega člena položaj ni prenehal (33. člen ZZNŠPP). Izpodbijane zakonske določbe so torej med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati oziroma so bile spremenjene.

10.V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem zakon v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo). Ustavno sodišče je zato predlagatelja pozvalo, naj se izjavi, ali vztraja pri vloženi zahtevi, in (v primeru, da pri zahtevi vztraja) pojasni, zakaj meni, da posledice protiustavnosti niso bile odpravljene.

11.Predlagatelj je v odgovoru na poziv Ustavnega sodišča navedel, da vztraja pri zahtevi za oceno ustavnosti 49.a in 49.b člena ZODPol, saj obstaja posebej izražen javni interes, da Ustavno sodišče o ustavnosti navedenih členih odloči kljub prenehanju njune veljavnosti. Po stališču predlagatelja zahteva odpira posebej pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave, ki se utegne ponovno zastaviti v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine. Predlagatelj ocenjuje, da glede na politične interese podrejanja policije izvršilni oblasti ni mogoče izključiti možnosti, da izpodbijana ureditev ne bi bila ponovno uvedena, kar bi lahko privedlo do porušitve sistema zavor in ravnovesij v državi.

12.Iz povzetega odgovora izhaja, da predlagatelj ne zatrjuje, da posledice protiustavnosti izpodbijane ureditve niso bile odpravljene, temveč meni, da so podani pogoji za vsebinsko presojo izpodbijanih določb ne glede na obstoj pravovarstvene potrebe iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Predlagatelj s tem meri na izjemo, ki jo je Ustavno sodišče najprej utemeljilo v zadevi št. U-I-129/19 (odločba z dne 1. 7. 2020, Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17, 41.–43. točka obrazložitve), v kateri je bila zatrjevana ustavna neskladnost proračunskih aktov, kasneje pa jo je uporabilo tudi v več zadevah, v katerih so bili izpodbijani odloki Vlade, ki so urejali ukrepe, povezane z epidemijo COVID-19.[1] V skladu s to izjemo lahko Ustavno sodišče opravi vsebinsko presojo neveljavnih predpisov, kljub temu da pravovarstvena potreba iz drugega odstavka 47. člena ZUstS ni izkazana, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (1) gre za predpis, ki se sprejema periodično in za časovno omejeno dobo, zaradi česar Ustavno sodišče vsebinske presoje predpisa praviloma niti ne more opraviti pred iztekom njegove veljavnosti; (2) se vprašanje, ki ga odpira vlagatelj, zastavlja tudi v zvezi s kasnejšim periodično sprejetim veljavnim predpisom ali se po razumni oceni utegne zastaviti v zvezi s prihodnjimi periodično sprejetimi predpisi enake oziroma primerljive narave in vsebine; ter (3) vlagatelj odpira posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave.

13.Po oceni Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi ni izpolnjen že prvi od navedenih pogojev. Veljavnost izpodbijane zakonske ureditve ni bila vnaprej časovno omejena, izpodbijane zakonske določbe pa (drugače kot proračunski akti in odloki vlade, sprejeti zaradi obvladovanja epidemije) tudi sicer ne urejajo materije, ki bi zahtevala periodično spreminjanje oziroma prilagajanje. Posledično ni izkazana verjetnost, da Ustavno sodišče vsebinske presoje morebitne prihodnje ureditve, ki bi bila identična ali primerljiva izpodbijani, ne bi moglo opraviti še v času njene veljavnosti.

14.Ker torej predlagatelj ni izkazal pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnega predpisa iz drugega odstavka 47. člena ZUstS niti pogojev, pod katerimi lahko Ustavno sodišče po svoji ustaljeni praksi vsebinsko presojo predpisa izjemoma opravi, kljub temu da pravovarstvena potreba po navedenem odstavku ni izkazana, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo (1. točka izreka).

B. – III.

15.Predlagatelj predlaga, da se mu povrnejo stroški za sestavo zahteve in odgovora na mnenje Vlade. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebno utemeljeni razlogi, ki v obravnavanem primeru niso podani. Ustavno sodišče je zato odločilo, da predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka z zahtevo (2. točka izreka).

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. in 28. točka obrazložitve, št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 61.–64. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXV, 25), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21), 10.–12. točka obrazložitve, št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve, ter št. U-I-132/21 z dne 2. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 89/22), 16. in 17. točka obrazložitve.