Jedro

Pravica graditi mora biti izkazana tudi na poti, prek katere je obravnavani objekt povezan z javnim cestnim omrežjem, čeprav na tej poti niso predvidena nobena dela. Ne zadostuje namreč, da je dostop do javne poti ali ceste fizično mogoč, temveč mora biti ta dostop tudi legalen.

Določba 1. odstavka 56. člena ZGO-1 našteva listine oziroma odločbe, ki veljajo za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu (izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi). Dokazila so v zakonu torej opredeljena določno in izčrpno, kar po presoji sodišča pomeni, da se upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja omeji na ugotavljanje, ali je stranka, ki zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, uspela predložiti katero od v zakonu naštetih dokazil. Takšna ureditev torej smiselno izključuje vsebinsko (izven oziroma onkraj v zakonu izrecno naštetih dokazil) ugotavljanje obstoja pravice graditi in s tem tudi obravnavo tega vprašanja kot predhodnega vprašanja.

Zgolj na podlagi zakonske fikcije obstoja uporabnega oziroma gradbenega dovoljenja po 1. odstavku 197. člena ZGO-1 ni mogoče sklepati o tem, da je obravnavani objekt kadar koli tudi v resnici izpolnjeval pogoje za izdajo kakšnega od teh dovoljenj, med katerimi je tudi legalen dostop do javne poti ali ceste. Dejstvo, da se za objekt šteje, da ima gradbeno dovoljenje po zakonu, torej samo po sebi še ne pomeni, da ima tak objekt tudi legalen dostop do javne ceste. Toliko manj je zato iz tega dejstva mogoče sklepati, da bi imel tak dostop do javne ceste objekt, ki je takemu objektu prizidan.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Upravna enota Trebnje je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožečih strank za izdajo gradbenega dovoljenja za nelegalno dozidavo stanovanjske stavbe na parceli št. 415/6 in 415/9, k.o. ... V obrazložitvi navaja, da tožeči stranki zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja nista priložila dokazila o pravici graditi za dostopno pot do obravnavane gradnje, niti nista takega dokazila predložili naknadno, v upravnem postopku, na poziv upravnega organa. Namesto tega sta predlagali uporabo določb Stvarnopravnega zakonika o priposestvovanju služnostne pravice ali pa prekinitev postopka, da bi lahko vložili tožbo na ugotovitev obstoja stvarne služnosti. Upravni organ je glede tega vprašanja moral upoštevati pravno stališče Upravnega sodišča RS v Ljubljani iz sodbe opr. št. U 2423/2008 z dne 5. 6. 2009, zato je odločil, da pravica graditi v smislu 1. odstavka 56. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, dalje ZGO-1) ni izkazana, predlog za prekinitev postopka zaradi ugotovitve obstoja stvarne služnosti pa ni utemeljen, saj je izkazana pravica do gradnje formalni pogoj za vložitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker zato niso bili izpolnjeni pogoji, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja predpisuje ZGO-1, je prvostopenjski upravni organ zahtevo tožečih strank zavrnil. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z uvodoma navedeno odločbo zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijano odločbo. Tudi drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi svoje odločbe navaja, da tožeči stranki zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja kljub pozivu prvostopenjskega upravnega organa nista dopolnili z dokazom o pravici graditi na zemljišču, prek katerega je predviden dostop do obravnavanega objekta. Tožeči stranki pravice graditi na tem zemljišču ne moreta izkazati niti na podlagi dejstva, da ima objekt uporabno dovoljenje po 197. členu ZGO-1, saj bi takšno potrdilo, če bi bilo dejansko izdano, veljalo le za objekt, kot je bil izveden pred prizidavo. Sedanji objekt je od prej obstoječega povsem drugačen, saj se je zaradi obravnavane prizidave, ki predstavlja novogradnjo, bistveno spremenil zunanji izgled celotnega objekta. Glede ugotavljanja obstoja pravice graditi ne velja načelo proste presoje dokazov, izkazanost oziroma obstoj pravice graditi pa ni predmet predhodnega vprašanja, zato je bila tudi po stališču drugostopenjskega upravnega organa odločitev prvostopenjskega upravnega organa v izpodbijani odločbi pravilna.

Tožeči stranki se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da sta upravnemu organu posredovali dokazilo o pravici graditi s tem, da sta predložili izpisek iz zemljiške knjige za nepremičnini parc. št. 415/6 in 415/9, k.o. ..., na katerih je izvršena obravnavana gradnja. Glede na to je ugotovitev tožene stranke, da nista izkazali pravice graditi, napačna. Gradnja se ne vrši na dostopni poti, zato ni utemeljena uporaba določb 56. člena ZGO-1, temveč je treba vprašanje pravice dostopa po obstoječi poti presojati po določbah 217. člena Stvarnopravnega zakonika oziroma 54. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih, ki urejata priposestvovanje stvarne služnosti. Prvostopenjski upravni organ je v upravnem postopku zaslišal priče, ki so – razen A.A. – potrdile obstoj take služnosti. Poleg tega je pomembno še, da je bila prvotno obstoječa stanovanjska stavba, ki je bila z obravnavano gradnjo dozidana, zgrajena pred 31. 12. 1966, kar pomeni, da ima objekt že po zakonu uporabno dovoljenje. Upravni organ je sicer zavzel stališče, da je sedanji objekt „popolnoma drugačen“ od prvotnega objekta, kar pa je s stališča vprašanja dostopa do tega objekta nepomembno, neživljenjsko, nelogično ter nezakonito. Tak zaključek upravnega organa pomeni nelogično ugotovitev, da ima del hiše, ki je bil zgrajen pred letom 1967 in ni bil obnovljen oziroma dograjen, obstoječo dostopno pot, medtem ko tisti del objekta, ki predstavlja dozidavo prvotnega, dostopa nima. Prav tako upravni organ v nasprotju z določbo 66. člena ZGO-1 ni ugotavljal, ali v obravnavanem primeru sploh prihaja do povečanja zahtev v zvezi s komunalno oskrbo objekta. Tožeči stranki vztrajata, da ni tako, zaradi česar je izpodbijana odločba nezakonita.

Tožeči stranki sta v postopku predlagali tudi prekinitev upravnega postopka do rešitve predhodnega vprašanja, namreč obstoja stvarne služnosti na nepremičninah, prek katerih poteka dostop do obravnavane gradnje. Mnenje tožene stranke, da ne gre za predhodno vprašanje, temveč formalni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, je napačno. Tožena stranka bi morala vsekakor prekiniti upravni postopek do pravnomočnega zaključka postopka, ki poteka pred Okrajnim sodiščem v Trebnjem pod opr. št. P 27/2010 in katerega predmet je ugotovitev obstoja stvarne služnosti prek parcel v lasti A.A. Glede ostalih parcel je služnost urejena, o čemer bi se upravni organ moral prepričati v javni knjigi. Obstoj dostopne poti je vsebinski pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, zato gre nedvomno za predhodno vprašanje, ne pa za formalni pogoj, poleg tega pa odsotnost procesnih predpostavk oziroma formalnih pogojev ni podlaga za zavrnitev zahtevka. Tožeči stranki iz vseh navedenih razlogov sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi, poleg tega pa naj toženi stranki naloži, da je dolžna tožeči stranki povrniti njene stroške v upravnem sporu v roku 15 dni, po poteku tega roka skupaj z zamudnimi obrestmi od dneva zamude do plačila.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po določbi 4. odstavka 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. Ali ima investitor pravico graditi, mora pred izdajo gradbenega dovoljenja pristojni upravni organ preveriti tudi po določbi 6. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1. Glede na definicijo dokazila o pravici graditi iz 6.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 gre pri tej pravici za lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo. Ustrezna pravica graditi mora biti dokazana tudi za priključke obravnavanega objekta na javno infrastrukturo.

Tožeča stranka glede na zakonsko besedilo utemeljeno opozarja na vprašanje, ali mora biti pravica graditi res izkazana tudi na poti, prek katere je obravnavani objekt povezan z javnim cestnim omrežjem, čeprav na tej poti niso predvidena nobena dela. S tem v zvezi je treba ugotoviti, da tega vprašanja ZGO-1 izrecno ne obravnava ne v okviru 56. člena, oziroma v okviru pravice graditi, ne v okviru določb, ki se nanašajo na komunalno oskrbo objekta (npr. 3. odstavek 66. člena). Prav tako teh vprašanj v okviru določb o opremljanju stavbnega zemljišča izrecno ne ureja Zakon o prostorskem načrtovanjem (71. in 72. člen). Po drugi strani je v 2. odstavku 66. člena ZGO-1 za izdajo gradbenega dovoljenja izrecno (čeprav posredno, prek pogoja minimalne komunalne oskrbe) predpisan pogoj, da mora imeti stanovanjska stavba dostop do javne ceste.

V pomanjkanju izrecne zakonske ureditve se izpolnjevanje tega pogoja po ustaljeni upravnosodni praksi obravnava v okviru vprašanja, ali investitor izkazuje pravico graditi. Ne zadostuje namreč, da je dostop do javne poti ali ceste fizično mogoč, temveč mora biti ta dostop tudi legalen (prim. sodbo VS RS, opr. št. U 895/92 z dne 15. 7. 1993 in sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. U 227/2007 z dne 6. 3. 2008). Tožena stranka je torej v tem pogledu ravnala pravilno, ko je od tožečih strank zahtevala dokazilo o tem, da imata na celotni dostopni poti, ki obravnavani objekt povezuje z javnim cestnim omrežjem, pravico, ki jima omogoča rabo te poti za dostop do objekta.

Kot je sodišče opozorilo že v sodbi opr. št. U 2423/2008 z dne 5. 6. 2009, ki se nanaša na obravnavano zadevo, določba 1. odstavka 56. člena ZGO-1 našteva listine oziroma odločbe, ki veljajo za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu (izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi). Dokazila so v zakonu torej opredeljena določno in izčrpno, kar po presoji sodišča pomeni, da se upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja omeji na ugotavljanje, ali je stranka, ki zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, uspela predložiti katero od v zakonu naštetih dokazil. Takšna ureditev torej smiselno izključuje vsebinsko (izven oziroma onkraj v zakonu izrecno naštetih dokazil) ugotavljanje obstoja pravice graditi in s tem tudi obravnavo tega vprašanja kot predhodnega vprašanja. Drugačna interpretacija opisane zakonske ureditve ni mogoča, saj bi lahko pripeljala do nedopustnega širjenja dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma pravnih posledic tega dovoljenja na področje stvarnopravnih razmerij. Tožena stranka je torej ravnala pravilno in zakonito tudi s tem, ko obstoja pravice graditi na dostopni poti ni obravnavala kot predhodno vprašanje, temveč se je omejila na ugotavljanje, ali je tožeča stranka uspela izkazati obstoj pravice graditi na katerega od načinov, ki jih izrecno predpisuje ZGO-1. Med strankama ni sporno, da objekt, h kateremu je prizidan objekt, ki je predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, izpolnjuje pogoje, predpisane v 1. odstavku 197. člena ZGO-1, tako da se po tej zakonski določbi šteje, da ima že po zakonu uporabno dovoljenje. Ker se uporabno dovoljenje lahko izda le na podlagi gradbenega dovoljenja, lahko to načeloma velja tudi za obstoj gradbenega dovoljenja. Vendar pa gre tako pri obstoju uporabnega, kot tudi gradbenega dovoljenja na podlagi navedene določbe ZGO-1 za tako imenovano zakonsko fikcijo. To pomeni, da zakon obravnava ta objekt tako, kot da je bilo zanj izdano uporabno oziroma gradbeno dovoljenje, ne glede na to, ali se je to res zgodilo.

Zgolj na podlagi zakonske fikcije obstoja uporabnega oziroma gradbenega dovoljenja torej očitno ni mogoče sklepati o tem, da je obravnavani objekt kadar koli tudi v resnici izpolnjeval pogoje za izdajo kakšnega od teh dovoljenj, med katerimi je tudi legalen dostop do javne poti ali ceste. Še manj je mogoče to zakonsko fikcijo obstoja upravnih dovoljenj na področju gradbenega prava razlagati tako, da bi imela kakršne koli pravne posledice, ki bi presegale zgolj in izključno obstoj navedenih dovoljenj. Še posebej to velja za posledice na področju lastninskopravnih razmerij, ki jih zatrjujeta tožeči stranki, saj bi kaj takega pomenilo neposreden poseg v lastninsko pravico in s tem v ustavne pravice tretjih oseb. Dejstvo, da se za objekt šteje, da ima gradbeno dovoljenje po zakonu, torej samo po sebi še ne pomeni, da ima tak objekt tudi legalen dostop do javne ceste. Toliko manj je zato iz tega dejstva mogoče sklepati, da bi imel tak dostop do javne ceste objekt, ki je takemu objektu prizidan. Sodišče dodaja še, da jasne in določne ureditve iz členov 54, 56 in 66 ZGO-1 tudi sicer ni mogoče razlagati drugače, kot da je investitor dolžan izkazati pravico graditi (kot je bilo obrazloženo, torej tudi pravico legalnega dostopa do javne ceste) ne le v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za osnovni objekt, temveč tudi pri pridobitvi morebitnih nadaljnjih gradbenih dovoljenj v zvezi s tem objektom. Tudi s tega stališča je bila torej odločitev tožene stranke pravilna.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, dalje ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.