Drugi odstavek 113. člena ZUP ni mogoče razlagati tako, da gredo stroški v breme upravnega organa v vsakem primeru, ko se je postopek končal z ustavitvijo, tj. za stranko ugodno, pač pa je treba upoštevati tudi razlog, zakaj je prišlo do ustavitve postopka.
V primerih, ko pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, ni mogoče zaključiti, da je stranka s tem, ko je izpolnila svojo obveznost, priznala njen obstoj, če je zoper odločbo vložila pritožbo. Iz dejstva, da je pritožbo vložila, namreč nedvoumno izhaja, da se z naloženo obveznostjo ni strinjala, a jo je morala izpolniti še pred dokončnostjo odločbe, saj je bila odločba izvršljiva.
I.Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06182-3149/2021-16 z dne 27. 10. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
1.Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), je z izpodbijanim sklepom št. 06182-3149/2021-16 z dne 27. 10. 2022 zavrnil zahtevo tožeče stranke za povrnitev priglašenih stroškov pravnega zastopanja v inšpekcijskem postopku v znesku 298,66 EUR. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila tožeči stranki v inšpekcijskem postopku izdana odločba št. 06182-3149/2021-3 z dne 24. 11. 2021, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora pri IJS A. d. o. o. na lokaciji B., zagotoviti prevzem 74,14 ton embalaže s klasifikacijo 15 01 06 (v nadaljevanju MKOE). Drugostopenjski upravni organ je pritožbi tožeče stranke ugodil in navedeno odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje (odločba drugostopenjskega upravnega organa št. 0612-2/2022-2550-2 z dne 5. 9. 2022). Nadalje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bilo na zapisniku z dne 22. 4. 2022 ugotovljeno, da je tožeča stranka (tedaj inšpekcijska zavezanka), tekom postopka obveznosti izpolnila. Zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka je prvostopenjski upravni organ zavrnil na podlagi tretjega odstavka 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v povezavi z drugim odstavkom 113. člena ZUP. Po stališču prvostopenjskega upravnega organa, drugega odstavka 113. člena ZUP ni mogoče razlagati tako, da gredo stroški v vsakem primeru ustavitve postopka v breme upravnega organa. Ob stališču, da je vzrok za ustavitev inšpekcijskega postopka v prostovoljni izpolnitvi obveznosti tožeče stranke (inšpekcijskega zavezanca) in ne v pravno neutemeljenem inšpekcijskem postopku, je zavrnil zahtevo za povrnitev stroškov postopka, odločitev pa utemeljeval s sodbama naslovnega sodišča IV U 210/2011 in I U 252/2010.
2.Drugostopenjski upravni organ je z Odločbo Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 0612-2/2022-2550-5 z dne 30. 3. 2023, pritožbo tožeče stranke zavrnil (1. točka izreka), prav tako pa je zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka) in zahtevo za povrnitev upravne takse (3. točka izreka). Odločitev je drugostopenjski upravni organ utemeljil z navedbami, da je bil inšpekcijski postopek ustavljen zato, ker je organ ugotovil, da je tožeča stranka svojo obveznost izpolnila in prevzela vso zakonsko predpisano odpadlo komunalno embalažo za leto 2021.
3.Tožeča stranka je v zvezi z navedeno odločitvijo vložila tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava in napačno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Kot bistveno uveljavljala zmoten (smiselni) zaključek tožene stranke, da ni upravičena do povrnitve stroškov postopka, ker naj bi prostovoljno izpolnila obveznost, v zvezi s katero je tekel inšpekcijski postopek, zaradi česar je bil ta tudi ustavljen. Povzela je, da je bila prvostopenjska inšpekcijska odločba št. 06182-3149/2021-3 z dne 24. 11. 2021 iz več razlogov s strani upravnega organa druge stopnje odpravljena, v ponovljenem inšpekcijskem postopku pa odločba ni bila izdana, ampak se je inšpekcijski postopek končal z ustavitvijo. Pojasnila je, da je v ponovljenem postopku na zaslišanju dne 18. 10. 2022 podala pisno izjavo, da je prevzela vso odpadno embalažo in da ni storila nobene kršitve predpisov ali okoljevarstvenega dovoljenja. Nadalje iz navedenega zapisnika izhaja, da je za leto 2021 prevzela vso predpisano odpadlo embalažo, inšpekcijski postopek pa je bil ustavljen, ker ni bilo ugotovljenih nobenih kršitev. Izpostavila je, da je bila ugotovitev izpodbijanega sklepa, da naj bi v začetku inšpekcijskega postopka obstajala njena obveznost, da prevzame 74,14 ton MKOE, s strani drugostopenjskega upravnega organa že presojana, pri čemer je bilo ugotovljeno, da je takšna ugotovitev zmotna, nepravilna in hkrati tudi nezmožna preizkusa. Kljub temu prvostopenjski upravni organ napotil drugostopenjskega upravnega organa ni upošteval, s sprejeto odločitvijo pa je kršil tudi določbo 281. člena ZUP glede odprave posledic odpravljene odločbe.
4.Tožeča stranka je nadalje navajala, da je izpodbijani sklep v nasprotju z vsebino sklepa oziroma zapisnika o ustavitvi postopka z dne 18. 10. 2022, v nasprotju s predhodnim sklepom o odmeri stroškov ter z lastnimi stališči in ugotovitvami prvostopenjskega upravnega organa, saj ji je isti organ stroške pritožbenega postopka priznal, ni pa ji priznal stroškov pravnega zastopanja pred prvostopenjskim upravnim organom. Predvsem pa je tožeča stranka izpostavljala, da je izpodbijani sklep v nasprotju z vsebino zapisnika o ustavitvi postopka z dne 18. 10. 2022, saj ne trži zaključek, da je prostovoljno odpravila kršitev oziroma izpolnila obveznost. Ponovno je poudarila, da je bil inšpekcijski postopek ustavljen iz razloga, ker ni bilo ugotovljenih kršitev, torej ni bilo ugotovljeno, da bi v spornem obdobju prevzemala premajhne količine MKOE oziroma drugače kršila svoje obveznosti. Po njeni oceni bi bila izpodbijana odločitev glede stroškov postopka pravilna le, če bi bilo predhodno ugotovljeno, da je kršila svoje obveznosti, takšna odločitev zoper njo pa ni bila izdana, pri čemer se je sklicevala na odločbo tukajšnjega sodišča I U 2250/2018 z dne 30. 10. 2019. Zaključila je, da izpodbijani sklep zanjo predstavlja presenečenje, saj so razlogi (in ugotovljeno dejansko stanje) v sklepu drugačni, kot pa so bili ugotovljeni na zapisnik dne 18. 10. 2022, pred izdajo tega sklepa pa ji ni bila dana možnost izjave. Tudi sicer po oceni tožeče stranke izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, saj ne vsebuje obrazložitve o pravno odločilnih dejstvih, naveden kršitve pa z določbo drugostopenjskega upravnega organa niso bile odpravljene.
5.Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, sodišču je posredovala v upravne spise zadeve.
6.Tožba je utemeljena.
7.Spor med strankama predstavlja zakonitost izpodbijanega sklepa št. 06182-3149/2021-16 z dne 27. 10. 2022, s katerim je prvostopenjski upravni organ zavrnil zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov (ustavljenega) inšpekcijskega postopka.
8.Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) v drugem odstavku 31. člena določa, da v primeru, če se inšpekcijski postopek ustavi v skladu s prvim odstavkom 28. člena tega zakona, trpi stroške inšpekcijskega postopka organ; organ trpi tudi stroške dejanj oziroma opravil v inšpekcijskem postopku, ki se nanašajo na tisti del nadzora, pri katerem niso bile ugotovljene nepravilnosti. V prvem stavku prvega odstavka 28. člena ZIN določa, da v primeru, da je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, inšpektor ustavi postopek. To pomeni, da gredo po citiranih določbah ZIN stroški v breme inšpekcijskega zavezanca, če je v postopku ugotovljeno, da je ta kršil zakon ali drug predpis.
9.ZUP v drugem odstavku 113. člena določa, da gredo v primeru, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno, ali če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem; če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka). Po ZUP je torej kritje stroškov po uradni dolžnosti začetega postopka odvisno od tega, ali se je postopek za stranko končal ugodno ali ne. Le če je stranka postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem, krije stroške ne glede na uspeh, torej tudi če se je postopek končal zanjo ugodno. Prav tako stranka vedno krije svoje, v tem odstavku naštete osebne stroške.
10.V obravnavani zadevi upravna organa prve in druge stopnje svoje stališče o tem, da tožeča stranka ni upravičena do povrnitve stroškov inšpekcijskega postopka, v bistvenem utemeljujeta s tem, da naj bi tožeča stranka inšpekcijski postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem, ko naj ne bi prevzela zadostne količine komunalne odpadne embalaže iz lokacije B.
11.Naslovno sodišče je v sodbi, IV U 210/2011 z dne 4. 9. 2012, na katero se je v obrazložitvi odločitve skliceval prvostopenjski upravni organ, zavzelo stališče, da drugega odstavka 113. člena ZUP ni mogoče razlagati tako, da gredo stroški v breme upravnega organa v vsakem primeru, ko se je postopek končal z ustavitvijo, tj. za stranko ugodno, pač pa je treba upoštevati tudi razlog, zakaj je prišlo do ustavitve postopka. Sodna praksa je tudi že zavzela stališče, da se drugi odstavek 113. člena ZUP uporablja v inšpekcijskih postopkih.
12.To pomeni, da je pri presoji, ali je stranka upravičena do povračila stroškov inšpekcijskega postopka, relevantno, ali je ta postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem. V sodbi naslovnega sodišča, I U 252/2010 z dne 17. 11. 2010, na katero se je prav tako skliceval upravni organ, je sodišče zavzelo stališče, da se je postopek končal za stranko neugodno zato, ker je prostovoljno izpolnila obveznost (še pred izdajo prvostopenjske inšpekcijske odločbe).
13.V obravnavani zadevi so okoliščine drugačne kot v primerih, ki jih je kot primerljive navedel in upošteval prvostopenjski upravni organ. V zadevi sicer ni sporno, da podlage za vodenje inšpekcijskega postopka po inšpekcijski odločbi ni (več), ker so bile vse obveznosti tožeče stranke v zvezi z prevzemom odpadkov pri IJS za obdobje, na katero se je nanašal inšpekcijski postopek, že izpolnjene. Vendar je pri okoliščinah, ki so vodile k ustavitvi inšpekcijskega postopka in posledični upravičenosti tožeče stranke do povrnitve stroškov postopka potrebno upoštevati, da je tožeča stranka zoper izdano prvostopenjsko inšpekcijsko odločbo št. 06182-3149/2021-3 z dne 24. 11. 2021 iz več razlogov vložila pritožbo, s katero je uveljavljala nezakonitost izdane inšpekcijske odločbe. To pomeni, da se z odločitvijo prvostopenjskega upravnega organa oziroma z razlogi za odločitev ni strinjala. Tožničini pritožbi je drugostopenjski upravni organ ugodil in inšpekcijsko odločbo v celoti odpravil, prvostopenjski upravni organ pa nove odločbe ni izdal, pač pa je ponovljen inšpekcijski postopek (na zapisnik) ustavil.
14.Iz 4. točke izreka inšpekcijske odločbe izhaja, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve, kar določa tudi 30. člen ZIN. V primerih, ko pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, po presoji sodišča ni mogoče zaključiti, da je stranka s tem, ko je izpolnila svojo obveznost (četudi jo izpolni po prejemu inšpekcijske odločbe, kar tožeča stranka v konkretnem primeru sicer prereka), priznala njen obstoj, če je zoper odločbo vložila pritožbo. Iz dejstva, da je pritožbo vložila, namreč nedvoumno izhaja, da se z naloženo obveznostjo ni strinjala, a jo je morala izpolniti še pred dokončnostjo odločbe, saj je bila odločba izvršljiva. Po prvem odstavku 282. člena ZUP se namreč odločba, izdana v upravnem postopku, lahko izvrši, ko postane izvršljiva. Če je tožeča stranka torej ne bi izvršila, bi lahko prišlo do prisilne izvršitve in s tem do stroškov, ki nastanejo s tem v zvezi. V konkretnem primeru pa tožeča stranka ob tem uveljavlja tudi, da je MKOE v zahtevani količini prevzela že pred uvedbo inšpekcijskega postopka in pred izdajo inšpekcijske odločbe, zaradi česar inšpekcijska odločba sploh ne bi smela biti izdana. To je tožeča stranka uveljavljala tudi v izjavi, podani v ponovljenem postopku, a se upravna organa do s tem povezanih navedb nista opredelila.
15.Upravna organa prve in druge stopnje sta v obravnavani zadevi zaključek o protipravnem ravnanju tožeče stranke oblikovala na podlagi ugotovitve, da je ta "prostovoljno" izvršila obveznost iz inšpekcijske odločbe in da naj bi s svojim ravnanjem (prevzemom odpadkov) kršitev (smiselno) priznala. Drugih okoliščin, iz katerih bi izhajalo, da je tožeča stranka postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem, pa niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ nista ugotavljala, kljub izrecnim navedbam tožeče stranke še pred izdajo sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, da je vso odpadlo embalažo prevzemala skladno s predpisi in OVD, da ni kršila predpisov ali OVD in da odpadle embalaže ni prevzemala na podlagi inšpekcijske odločbe, ampak na podlagi predpisov in OVD. Zaključek upravnih organov, da je tožeča stranka inšpekcijski postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem, tako temelji izključno na napačni razlagi ravnanja tožeče stranke, da je obveznost, ki je bila predmet inšpekcijskega postopka, tekom postopka izvršila (kar je tožeča stranka zanikala in navajala, da njeno ravnanje ni bilo posledica izdane odločbe), na podlagi česar je upravni organ zaključil, da je tožeča stranka s tem priznala njen obstoj.
Nasprotno po oceni sodišča vložitev pritožbe zoper inšpekcijsko odločbo nesporno dokazuje, da se tožeča stranka z izrečenim ukrepom ni strinjala, drugih ravnanj, iz katerih bi izhajalo, da je tožeča stranka postopek povzročila s svojim protipravnim ravnanjem, pa upravna organa prve in druge stopnje nista ugotavljala, prav tako pa se nista opredelila do navedb tožeče stranke, da njenega ravnanja ni mogoče razumeti kot izpolnitev tistega, kar ji je (sicer kasneje odpravljena) inšpekcijska odločba nalagala. Dejansko stanje je zato ostalo nepopolno ugotovljeno in bo moral upravni organ v ponovljenem postopku ugotoviti, ali je tožeča stranka dejansko pred odpravljeno odločbo št. 06182-3149/2021 z dne 24. 11. 2021 imela neizvršene obveznosti za vtoževano obdobje iz naslova neprevzete MKOE, oziroma protipravnost njenega ravnanja, zaradi katerega je bilo vodenje inšpekcijskega postopka upravičeno.
Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).
Sodišče v zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagala tožeča stranka, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1 - podatki postopka tega ne omogočajo, tožnica težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o tožničinih stroških Sodišče še dodaja, da iz 2. člena ZUS-1 sledi, da odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.
Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).
19.Tožeča stranka je zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora.
20.Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV (odvetniška družba je zavezanka za DDV), skupaj tako v višini 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožeče stranke je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.
21.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki priznane stroške povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).-------------------------------1 J.Breznik, Z. Štucin, J. Marflak, Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2001, stran 324.2 Glej I U 235/2013 z dne 10. 9. 2013, II U 83/2020 z dne 12. 10. 2022.