Jedro

Pri določitvi cene v upravni odločbi gre za protipravno ravnanje. Upravičenec, ki ni vložil pritožbe zoper sporno odločbo, je s podpisom pogodbe o prenosu delnic po višji ceni to sprejel in s tem izključil protipravnost ravnanja organa. Tožeča stranka je kot stranka v civilnem sodnem postopku izpodbijala ceno za delnico, ki je bila določena v Pogodbi o prenosu delnic Zavarovalnice A. d.d. (sodba VSRS opr. št. III Ips 44/2014). Tudi v sodbi, s katero je Vrhovno sodišče RS zavrnilo revizijo, je izrecno navedeno, da je tožeča stranka z umikom pritožbe zoper upravno odločbo in s sklenitvijo pogodbe o prenosu delnic po višji ceni to (spremenjeno oziroma višjo ceno) sprejela ter s tem izključila protipravnost ravnanja skrbnika.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Slovenski državni holding d.d. (v nadaljevanju organ prve stopnje oziroma skrbnik) zavrgel predlog tožeče stranke z dne 15. 9. 2014 za ugotovitev ničnosti odločbe skrbnika z dne 19. 10. 2006, št. Z/04-87/24-DBD ter zavrnil njen zahtevek za povračilo stroškov. Tožeča stranka je zoper odločbo z dne 19. 10. 2006 vložila pritožbo, ki pa jo je pozneje umaknila tako, da je odločba postala pravnomočna, dne 18. 1. 2007 pa je prostovoljno sklenila pogodbo o odkupu delnic po novo določeni ceni, ki je višja od tiste, ki je bila objavljena v javnem pozivu. Tožeča stranka je predlog za ugotovitev ničnosti odločbe utemeljila na tem, da je bilo z odločbo Vrhovnega sodišča RS z dne 11. 12. 2008, opr. št. X Ips 677/2007 razsojeno, da cena delnic ne more biti predmet odločanja v upravnem postopku določitve upravičencev do pridobitve delnic nenominiranega kapitala Zavarovalnice A. d.d. Organ prve stopnje se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. III Ips 44/2014 z dne 19. 5. 2015, s katero je to zavrnilo revizijo tožeče stranke; pri čemer sodba temelji na stališču, da je skrbnik z izdajo odločbe v delu, kjer je določena cena delnice, kršil pravico predlagateljev do nakupa delnic po že objavljeni ceni, vendar pa je predlagatelj z umikom pritožbe, vložene zoper odločbo, in sklenitvijo pogodbe o prenosu delnic po višji ceni (spremenjeno oziroma višjo ceno) sprejel ter s tem izključil protipravnost ravnanja skrbnika in protipravno škodo. Pri zavrnitvi revizije se sodišče sklicuje tudi na svojo odločitev opr. št. II Ips 308/12, kjer se ugotavlja, da mora skrbnik v upravnem postopku odločiti le o strankini zahtevi (da ima vlagatelj status upravičenca in do koliko in kakšnih delnic je upravičen), cena za delnico pa je bila določena že v predhodnem postopku ugotavljanja vrednosti nenominiranega kapitala, nato pa objavljena v javnem pozivu in zato za organ prve stopnje zavezujoča. Ker cena ni bila predmet odločanja o upravnem postopku torej tudi ni mogla biti predmet obnovitvene odločbe. Predlagatelj bi lahko - tako kot nekateri drugi upravičenci - dosegel odpravo odločbe in sklenitev pogodbe, s katero bi se mu prodale delnice po objavljeni ceni. Organ prve stopnje je preverjal tudi kako bi se z izdajo predlagane odločbe poseglo v pravni položaj predlagatelja oziroma bi le ta imel od nje pravno korist. Preverjal je tudi, ali javni interes terja, da po uradni dolžnosti izreče odločbo za nično. Meni, da tožeča stranka ne izkazuje pravnega interesa za izdajo predlagane odločbe. Z ugotovitvijo ničnosti odločbe se pravni položaj predlagatelja v eventuelni pravdi za ugotovitev ničnosti pogodbe v ničemer ne bi spremenil oziroma ne bi vplival na njegov pravni položaj. Vrhovno sodišče je namreč v revizijskih postopkih že presodilo, da odločba v delu, ki se nanaša na določitev cene delnice, ni zakonita, saj je skrbnika v razmerju do upravičencev zavezovala cena delnice, ki je bila določena v predhodnem postopku ugotavljanja vrednosti nenominiranega kapitala, delnice pa so bile nato prodane tudi po objavljeni ceni. Odločba po ZUP tudi ne postane nična z njenim izrekom za nično. Nična je od samega začetka, pristojni organ pa njeno ničnost z odločbo le ugotovi - deklarira z učinkom ex tunc (za nazaj) kot da nični upravni akt sploh ni bil izdan. Z izdajo ugotovitvene odločbe torej ne bi odpadla podlaga za sklenitev pogodbe, za katero predlaga predlagatelj, da jo želi v pravdnem postopku ugotoviti za nično. Organ prve stopnje tudi ugotavlja, da se z izdajo ničnostne odločbe ne udejanja javni interes, s predlagano odločitvijo pa se tudi ne spremeni pravni položaj tožeče stranke. Ker niso izpolnjene procesne predpostavke za meritorno odločanje o predlogu za ugotovitev ničnosti odločbe se skrbnik ni vsebinsko opredelil do ničnostnih razlogov, ki jih zatrjuje predlagatelj.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke zoper zgoraj navedeni sklep zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, da ni prišlo do bistvenih kršitev pravil upravnega postopka ter da so zatrjevani razlogi za pritožbo in pritožbene navedbe neutemeljeni. Organ prve stopnje je ugotovil, da se je tožeča stranka zoper odločbo, ki je predmet predloga za ugotovitev ničnosti pravočasno pritožila, vendar je nato svojo pritožbo umaknila in s skrbnikom sklenila pogodbo o odkupu delnic po ceni, ki je ustrezala ceni, navedeni v odločbi, to je višji ceni od tiste navedene v javnem pozivu iz 26. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (v nadaljevanju ZLPZ-1). Tožnikov tožbeni zahtevek je bil s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani zavrnjen ter z zavrnitvijo revizije potrjen s strani Vrhovnega sodišča s sodbo opr. III Ips 44/2014 z dne 19. 5. 2015. Organ prve stopnje je tako pravilno sklepal, da več ne obstaja pravni interes tožnika za ugotovitev ničnosti, ki ga je ta utemeljeval z možnostjo ponovnega odškodninskega oziroma obogatitvenega zahtevka. Tudi morebitna meritorna obravnava predloga za ničnost in morebitna ugoditev ne bi v ničemer izboljšala pravnega položaja tožnika, saj je ta hote umaknil pritožbo zoper sklep in sklenil pogodbo po višji ceni. Tožeča stranka je namreč nezakonitost odločbe, ki naj bi bila causa pogodbe, ter tudi ničnost in delno ničnost same pogodbe že sodno uveljavlja s tožbo, o njegovem zahtevku pa je bilo že pravnomočno odločeno, revizija odločitve pa zavrnjena. Zaradi navedenega ne bi bil dopusten istovrstni zahtevek v že razsojeni stvari, hkrati pa tudi ne bi šlo za nova dejstva, saj sodišče svoje odločitve ni oprlo na izrek odločbe v obnovljenem postopku in je pri odločanju že upoštevalo protipravnost ravnanja organa prve stopnje in naknadno privolitev tožeče stranke, storjeno z umikom pritožbe in sklenitvijo pogodbe po višji ceni. Kršena ni niti ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS. Drugi upravičenci namreč niso v enakem položaju kot tožeča stranka, saj so izkoristili redna pravna sredstva v upravnem postopku (torej postopek pritožbe zoper odločbo izdano v obnovljenem postopku) ter redno sodno varstvo, to je upravni spor zoper odločbo, izdano v obnovljenem postopku. Za razliko od teh je tožeča stranka pritožbo zoper sporno odločbo umaknila in nato še sklenila pogodbo civilnega prava o odkupu delnic po višji ceni od cene, določene v pozivu. Glede na navedeno ni šlo za enak procesni položaj niti ni prišlo do neenakega varstva pravic.

3. Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep organa prve stopnje zaradi bistvenih kršitev pravil upravnega postopka in varstva ustavnih pravic. Navaja, da je privolitev v pogodbo za odkup delnic podala izključno iz razloga, ker so vsi organi, vključno s sodiščem, potrjevali spremenjeno odločbo, izdano v obnovljenem postopku, rok za sklenitev pa je bil eno leto. Z ugotovitvijo ničnosti odločbe izdane v obnovljenem postopku bi odpadla cavza (podlaga) na njeni podlagi sklenjene pogodbe, kar bi predstavljalo razlog za ugotovitev njene ničnosti (na drugi podlagi kot v sodnem postopku pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, kjer je bil njen zahtevek pravnomočno zavrnjen) ter uveljavljanje resitucijskega zahtevka v pravdnem postopku. Navedeno predstavlja pravni interes tožeče stranke za izdajo predlagane odločbe. Sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. III Ips 44/2014 z dne 19. 5. 2015 ne bi smela vplivati na izdajo predmetnega sklepa, saj je upravni organ dolžan varovati javni interes in odločbo po samem zakonu ves čas izreče po uradni dolžnosti za nično, v kolikor za to obstajajo zakonski razlogi. Ničnosti namreč v nobenem primeru ni mogoče sanirati z neaktivnostjo oziroma naknadno privolitvijo stranke (in s tem konvalidacijo odločbe). Ničnost odločitve, izdane v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, je namreč posledica takšne nezakonitosti oziroma napake, ki je z nobenim pravnim sredstvom niti s potekom časa ni mogoče popraviti, pač pa jo je treba upoštevati po uradni dolžnosti. Gre namreč za varstvo javnega interesa, zato mora priti do izdaje take odločbe celo neodvisno od podaje zahteve stranke, torej tožeči stranki pravnega interesa nenazadnje niti ne bi bilo treba izkazovati. Tožena stranka je kršila pravila upravnega postopka, neupravično uporabila prosti preudarek tam, kjer ji zakon te pravice ne daje, ter neupravičeno zavrgla predlog predlagatelja, namesto, da bi o njem vsebinsko odločila. Dodatno izpostavlja, da je bilo z izpodbijanim sklepom kršeno načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožeča stranka se sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 264/2010 z dne 23. 8. 2011, iz katere je razvidno, da je bilo tožnikovemu zahtevku za ugotovitve (delne) ničnosti ugodeno, pri čemer je bilo dejansko stanje identično kot je v predmetni zadevi, vključno s predhodnim umikom pravnega sredstva, ki ga tožeči stranki v predmetni zadevi očita upravni organ. Glede na navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče njeni tožbi ugodi in s sodbo sklep SDH, d.d. št. 2015/009625/KK z dne 4. 8. 2015 spremeni tako, da se predlogu tožeče stranke za ugotovitev ničnosti odločbe SDD d.d., z dne 19. 10. 2006 št. Z/04-87/24-DBD ugodi ter odločbo izreče za nično. Podrejeno predlaga, da se sklep SDH, d.d. z dne 4. 8. 2015 odpravi in se predmetna zadeva vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Predlaga tudi, da sodišče toženi stranki naloži, da tožeči stranki v 15 dneh povrne stroške postopka v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka 15 dnevnega roka do plačila.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo najprej prereka pasivno legitimacijo in ugovarja sklepčnosti tožbe. Navaja, da v tožbi ni izrecno navedena kot tožena stranka niti ni kot tožena stranka navedena Republika Slovenija. V tožbi je kot tožena stranka naveden SDH, d.d. in ne Republika Slovenija, zato je tožba vložena zoper napačno osebo in kot taka nesklepčna iz razloga napačne pasivne legitimacije. V izogib morebitnim negativnim posledicam pa podaja tudi vsebinski odgovor in predlaga, da se tožbo posreduje v odgovor tudi organu prve stopnje, saj je Slovenski državni holding d.d. zasebno pravna oseba, sicer nosilka javnih pooblastil, vendar v pravnem prometu nastopa samostojno (in ne morda kot organ Republike Slovenije ali organ v sestavi Ministrstva za finance). Zaradi navedenega meni, da ni pristojna podajati odgovora na tožbo v imenu v tožbi imenovane tožene stranke. Podrejeno pa zavrača in prereka tožbene navedbe ter izrecno in v celoti vztraja pri razlogih za odločitev, ki so bili podani v obrazložitvi odločbe o pritožbi.

K 1. točki izreka:

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je tožeča stranka vložila tožbo zoper sklep Slovenskega državnega holdinga d.d. št. 2015/009625/KK z dne 4. 8. 2015, s katero je bil zavržen njen predlog za izrek ničnosti odločbe skrbnika št. Z/04-87/24-DBD z dne 19. 10. 2006. Pri tem je kot toženo stranko prvotno navedla Slovenski državni holding d.d., kar je po pozivu sodišča popravila in kot toženo stranko navedla Republiko Slovenijo, ko jo zastopa Ministrstvo za finance. Sodišče je, ob upoštevanju določbo 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožečo stranko pozvalo na popravo tožbe v skladu z določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je tožena stranka država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženo stranko pa v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal ta akt. Sodišče je tožečo stranko pozivalo na popravo navedbe tožene stranke ob upoštevanju dejstva, da je organ druge stopnje v pravnem pouku svoje odločbe navedel le, da " Zoper to odločbo, ki je dokončna, ni dovoljena pritožba, dopustno pa je sprožiti upravni spor s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana, v roku 30 dni po prejemu te odločbe." Glede na dani pravni pouk sodišče namreč ugotavlja, da tožeča stranka ni bila dovolj natančno poučena zoper katero odločbo lahko vloži upravni spor in koga mora glede na izrecno določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1 navesti kot toženo stranko.

7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala, da sodišče tožbo posreduje v odgovor tudi organu prve stopnje. Ker je zakonska določba petega odstavka 17. člena ZUS-1 zelo jasna glede tega kdo zastopa toženo stranko v upravnem sporu, sodišče ni sledilo temu predlogu in ni pozivala organ prve stopnje na podajo odgovora na tožbo, bi pa si tožena stranka lahko sama pridobila odgovor na tožbo s strani organa prve stopnje, če je menila, da je to potrebno, in ga posredovala sodišču. 8. Tožeča stranka je v upravnem postopku uveljavljala ničnost v obnovljenem postopku izdane odločbe z dne 19. 10. 2006 iz razloga po 1. in 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Po 1. točki se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; po 4. točki pa se izreče za nično odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Glede razloga iz 4. točke sodišče ugotavlja, da ta ni podan, saj med strankama niti ni sporno, da je tožeča stranka pri organu prve stopnje vložila zahtevo za določitev upravičenca do delnic, izdanih za nenominirani kapital Zavarovalnice A. d.d. V posledici te zahteve je bila tudi izdana prvotna odločba o pravici tožeče stranke do delnic ter kasneje tudi odločba z dne 19. 10. 2006. Torej je bila izdana na zahtevo tožeče stranke. Tožeča stranka sicer meni, da je razlog iz 4. točke podan, ker ni podala zahteve za določitev cene posamezne delnice in, da je skrbnik v sporni odločbi odločal preko in brez zahteve stranke, ko je v izreku navedel tudi ceno delnice. Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je organ prve stopnje v sporni odločbi v 7 točkah izreka odločil o strankini pravici do odplačnega prevzema delnic Zavarovalnice A. d.d., odločil je do kolikšnega števila delnic je upravičena, po kakšni ceni in pod kakšnimi pogoji, o stroških izvajanja skrbniških pooblastil, da se stranki o prenosu delnic, koristih nastalih z upravljanjem delnic ter o plačilu stroškov dogovorita s posebno pogodbo ter da je stranka dolžna delnice odkupiti najkasneje v roku 1 leta od pravnomočnosti te odločbe, sicer njegova terjatev na izročitev delnic ugasne. Sporna odločba je torej odločila predvsem o pravici tožeče stranke do sodelovanja v postopku lastninskega preoblikovanja zavarovalnice. O tem je organ prve stopnje odločal na podlagi jasno izražene zahteve tožeče stranke. In čeprav je organ prve stopnje v sporni odločbi odločal tudi o spremenjeni ceni delnice, pa ta protipravnost po stališču Vrhovnega sodišča RS, za primerljivo situacijo, sama po sebi še ne povzroči ničnosti (13. točka obrazložitve sodbe opr. št. III Ips 129/2014). Vrhovno sodišče RS je tudi izrecno zapisalo, da nepravilna uporaba pomensko odprtih zakonskih določb ne privede do sankcije ničnosti (14. točka obrazložitve opr. št. III Ips 129/2014). Na podlagi navedenega sodišče tako zaključuje, da ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ni podan.

9. Glede razloga iz 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP (za nično se izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku) pa sodišče ugotavlja, da tožeča stranka tudi navedeni razlog uveljavlja v zvezi z v izreku sporne odločbe določeno ceno delnice. Glede določanja cene v upravnih odločbah izdanih na podlagi ZLPZ-1 je Vrhovno stališče RS že večkrat ponovilo stališče, da cena delnice ne more biti predmet odločanja v upravnem postopku določitve upravičencev do pridobitve delnic nenominiranega kapitala Zavarovalnice A. d.d. (npr. sodba III Ips 129/2014), niti ne more biti predmet odločanja v obnovljenem postopku (npr. X Ips 576/2007, X Ips 626/2007). Hkrati pa je Vrhovno sodišče RS tudi poudarilo, da čeprav je organ prve stopnje v sporni odločbi odločal tudi o spremenjeni ceni delnice, ta protipravnost sama po sebi še ne povzroči ničnosti in da nepravilna uporaba pomensko odprtih zakonskih določb ne privede do sankcije ničnosti (13. in 14. točka obrazložitve sodbe opr. št. III Ips 129/2014). Skladno s tem stališčem je tudi v sodbi opr. št. II Ips 308/2012 Vrhovno sodišče RS poudarilo, da gre pri določitvi cene v upravni odločbi za protipravno ravnanje, in glede na situacijo primera hkrati navedlo, da je upravičenec, ki ni vložil pritožbe zoper sporno odločbo in s podpisom pogodbe o prenosu delnic po višji ceni to sprejel in s tem izključil protipravnost ravnanja organa. Tudi tožeča stranka je kot stranka v civilnem sodnem postopku izpodbijala ceno za delnico, ki je bila določena v Pogodbi o prenosu delnic Zavarovalnice A. d.d. (sodba VSRS opr. št. III Ips 44/2014). Tudi v sodbi, s katero je Vrhovno sodišče RS zavrnilo revizijo, je izrecno navedeno, da je tožeča stranka z umikom pritožbe zoper upravno odločbo in s sklenitvijo pogodbe o prenosu delnic po višji ceni to (spremenjeno oziroma višjo ceno) sprejela ter s tem izključila protipravnost ravnanja skrbnika. Na podlagi navedenega sodišče tako zaključuje, da tudi ničnostni razlog iz 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ni podan.

10. Na drugačno odločitev sodišča ne more vplivati niti tožbena navedba tožeče stranke, da je morala sprejeti sporno odločbo in na njeni podlagi skleniti pogodbo, ker je bil rok za njeno sklenitev eno leto. Iz izreka sporne odločbe namreč izhaja, da je upravičenec delnice dolžan odkupiti najkasneje v roku enega leta po pravnomočnosti te odločbe in ne v roku enega leta, kar zmotno zatrjuje tožeča stranka. Tudi sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 264/2010, na katero se sklicuje tožeča stranka, obravnava drugačno dejansko stanje, kot je v konkretnem primeru, zato na odločitev v konkretnem primeru ne more vplivati. Sodišče pa ne ugotavlja niti zatrjevane kršitve 22. člena URS, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Tožeča stranka kršitev 22. člena URS sicer zatrjuje, vendar ne ponudi nobenega dokaza v podkrepitev svoje trditve, sodišče samo pa v obravnavanem primeru takšne kršitve ni ugotovilo.

11. Organ prve stopnje je zahtevo tožeče stranke zavrgel zaradi pomanjkanja pravnega interesa in v svoji odločbi navaja, da ni vsebinsko obravnaval predloga za ugotovitev ničnosti sporne odločbe. Glede slednjega sodišče ugotavlja, da je organ prve stopnje zahtevo tožeče stranke za ugotovitev ničnosti odločbe dejansko obravnaval po vsebini, čeprav je njeno vlogo zavrgel, kar izhaja iz obrazložitve odločbe. Kljub opisani procesni napaki organa prve stopnje, ki je vlogo tožeče stranke zavrgel namesto zavrnil, se je sodišče odločilo, da tožbo tožeče stranke na podlagi prve alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrne. Ta zakonska določba sodišču dopušča, da sanira napako prvostopenjskega organa v primeru, če ugotovi, da sta učinka procesno napačne odločitve in odločitve, ki bi bila formalno pravilna, za stranko enaka, torej, če je enak učinek teh odločitev na pravice in koristi stranke. V obravnavanem primeru pa ima odločitev organa prve stopnje, da predlog za izrek ničnosti sporne odločbe zavrže, za tožečo stranko povsem enake dejanske posledice, kot bi ga imela formalno pravilna odločitev organa, da ta predlog zavrne.

K II. točki izreka:

12. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže ali zavrne ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.