U-I-169/97

10.7.1997

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo župana Občine Tržič, na seji dne 10. julija 1997

s k l e n i l o :

Do končne odločitve se zadrži izvrševanje 8. člena Odloka o začasnem financiranju zagotovljene porabe in drugih nalog iz proračuna Občine Tržič za leto 1997 (Uradni list RS, št.33/97).

O b r a z l o ž i t e v

1.Župan izpodbija v izreku navedeni Odlok in sicer določbe 2., 8. in 10. člena. Po mnenju župana so v nasprotju s 3. in 25. členom Zakona o prekrških ter v neskladju z določbami četrtega odstavka 153. člena in 155. člena Ustave.

Navaja, da 2. člena Odloka ni mogoče izvajati, ker da sta si v nasprotju prvi in drugi odstavek. Določba 8. člena naj ne bi imela ustrezne podlage v Odloku, sankcij za kršitve zakona pa naj občinski odlok ne bi smel predpisovati. Predpisane kazni pa naj bi bile tudi v nasprotju z zneski, ki jih po zakonu občinski predpis lahko določi. Določitev uporabe Odloka od 1.1.1997 dalje naj bi pomenila učinek za nazaj tudi za čas, ko je veljal sklep župana o začasnem financiranju.

2.Župan predlaga tudi takojšnje zadržanje izvrševanja izpodbijanega Odloka. Govori sicer (drugi odstavek III. točke vloge) o zadržanju Odloka, toda predlog utemeljuje izključno z nepopravljivo premoženjsko škodo , ki da bo za odgovorne osebe nastala z izvrševanjem 8. člena Odloka. Zato je Ustavno sodišče predlog za začasno zadržanje obravnavalo samo v okviru županovih navedb.

3.Po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje izpodbijanega predpisa ali splošnega akta, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.

4.Župan utemeljuje predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka le s splošno navedbo, da naj bi postopki za prekrške, predpisane v 8. členu Odloka, že potekali. To dejstvo sicer še ne pomeni, da bodo za odgovorne osebe Občine Tržič sploh nastale kakšne posledice, zlasti ni mogoče govoriti o nastanku nepopravljive premoženjske škode.

5.Vendar Ustavno sodišče ocenjuje, da bi škodljive posledice nastale že s samo uvedbo postopkov o prekrških, za katere se bo morda pokazalo, da niso določeni v skladu z Ustavo in zakonom.

Te posledice pa so po naravi stvari nepopravljive. Na drugi strani začasno zadržanje izvršitve 8. člena ne more imeti škodljivih posledic za delovanje in financiranje občine.

Ravnanja ali opustitve odgovornih oseb, ki se sankcionirajo s spornimi prekrški, je mogoče zagotoviti z drugimi sredstvi, pri prekršku iz 2. alinee prvega odstavka 8. člena pa gre predvsem za politično odgovornost župana. Zato je Ustavno sodišče predlog za začasno zadržanje izvrševanja v izreku navedene določbe sprejelo.

6.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 21. in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Tone Jerovšek, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i kdr. Lovro Šturm

29.10.1997

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo župana Občine Tržič, na seji dne 29. oktobra 1997

o d l o č i l o :

1.V Odloku o začasnem financiranju zagotovljene porabe in drugih nalog iz proračuna Občine Tržič za leto 1997 (Uradni list RS, št. 33/97) se odpravita 8. člen, in 10. člen v delu, ki se glasi: "uporablja pa se od 1.1.1997 dalje."

2.Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena Odloka o začasnem financiranju zagotovljene porabe in drugih nalog iz proračuna Občine Tržič za leto 1997 se ustavi.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Župan izpodbija v izreku navedeni odlok in sicer določbe 2., 8. in 10. člena. Po njegovem mnenju so v nasprotju s 3. in 25. členom Zakona o prekrških ter v neskladju z določbami četrtega odstavka 153. člena in 155. člena Ustave. Navaja, da 2. člena Odloka ni mogoče izvajati, ker da sta si v nasprotju prvi in drugi odstavek. Določba 8. člena naj ne bi imela ustrezne podlage v Odloku, sankcij za kršitve zakona pa naj občinski odlok ne bi smel predpisovati. Predpisane kazni pa naj bi bile tudi v nasprotju z zneski, ki jih po zakonu občinski predpis lahko določi. Določitev uporabe Odloka od 1.1.1997 dalje naj bi pomenila učinek za nazaj tudi za čas, ko je veljal sklep župana o začasnem financiranju.

2.Občinski svet občine Tržič v odgovoru na zahtevo navaja, da je treba določbo 2. člena Odloka brati in razlagati kot celoto, saj samo kot celota pomeni določeno pravno normo. Taka norma pa je določljiva in se na njeni podlagi ter na podlagi podatkov iz proračuna za leto 1996 lahko izračuna poraba sredstev v letu 1997. Pri določitvi denarne kazni za odgovorne osebe uporabnika se je Občinski svet zgledoval po Zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, omejil pa je predlagatelje, ki lahko predlagajo kaznovanje. Tudi po mnenju sveta pa je vprašljiva 2. alinea prvega odstavka 8. člena Odloka in bo začet postopek za črtanje te določbe. Odlok naj ne bi imel veljavnosti za nazaj.

Samo z odlokom Občinskega sveta se lahko uredi začasno financiranje, odlok, ki ga je izdal župan, pa nima podlage v zakonu in statutu občine.

B.

3.Župan je vložil zahtevo na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93; 6/94 - odl. US št. U-I-13/94; 45/94 - odl. US št. U-I-144/94; 57/94 in 14/95) kot upravičeni predlagatelj postopka. S sklepom št. U-I- 169/97 z dne 10.7.1997 je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje 8. člena izpodbijanega Odloka.

4.Glede četrtega odstavka 153. člena Ustave, na katerega se sklicuje predlagatelj, Ustavno sodišče ugotavlja, da ta ustavna določba ne pride v poštev za oceno spornega Odloka. Odlok je splošni akt občine, navedena ustavna norma pa določa, da morajo posamični akti in dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

5.Po 160. členu Ustave in po 21. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je pred Ustavnim sodiščem možna le presoja skladnosti predpisov lokalne skupnosti z Ustavo in z zakoni, ne pa tudi presoja medsebojne skladnosti posamičnih določb istega predpisa lokalne skupnosti. Kot je navedlo Ustavno sodišče že v več svojih odločitvah št. U-I-55/92 z dne 1. 10. 1992 (OdlUS I,62) in št. U-I-22/93 z dne 1.7.1993 (OdlUS II,61), je v drugem odstavku 148. člena Ustave začasno financiranje javne porabe v primeru nesprejema občinskega proračuna vsebinsko povsem izrecno opredeljeno kot financiranje po njenem prejšnjem proračunu. S proračunom tistega leta, na katerega se po 57. členu Zakona o lokalni samoupravi opira višina financiranja javne porabe v tekočem letu, je določen tudi namen porabe. Neskladnosti 2. člena Odloka z navedenimi ustavnimi in zakonskimi določbami tudi župan ne zatrjuje. Ali gre pri izpodbijanih določbah prvega in drugega odstavka 2. člena Odloka resnično za njuno neskladje, bodo - ob upoštevanju navedenih Ustavnih in zakonskih norm - zato morali odločiti pristojni organi lokalne skupnosti sami bodisi z avtentično (občinski svet) bodisi s praktično (župan) interpretacijo teh določb ali pa z ustrezno spremembo Odloka. S prenehanjem veljavnosti Zakona o financiranju javne porabe za občine (z dnem 31.12.1994 na podlagi 51. člena Zakona o financiranju občin, Uradni list RS, št. 80/94) za občine ne velja več zakonsko določena omejitev po tretjem odstavku 17. člena Zakona o financiranju javne porabe. Ni pa ovire, da občinski predpis (odlok) ne bi mogel določiti take omejitve obsega sredstev za čas začasnega financiranja. Gre namreč za določitev financiranja po dvanajstinah proračuna iz prejšnjega leta, torej enako, kot velja za državni proračun.

6.Odlok je začel veljati 7.6.1997. Z dnem njegove uveljavitve je prenehal veljati Sklep o začasnem financiranju javne porabe Občine Tržič v letu 1997 (Uradni list RS, št. 17/97), ki ga je sprejel župan (9. člen Odloka). Začasno financiranje Občine Tržič je torej v času od 1.1.1997 do 6.6.1997 urejal Sklep župana. Določba 10. člena Odloka pa v delu, ki predpisuje uporabo Odloka od 1.1.1997, dejansko za nazaj razveljavlja Sklep župana tudi za čas, v katerem naj bi ta po 9. členu istega Odloka sicer veljal. Po prvem odstavku 155. člena Ustave zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj.

Prepoved retroaktivnosti je ena od temeljnih konkretizacij ustavnega načela pravne države (2. člen Ustave). Retroaktivnost je izjemoma dovoljena le zakonu, če določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave). Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne more imeti retroaktivne veljavnosti.

C.

7.V 8. členu Odloka so določeni prekrški. Na podlagi 3. člena Zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87 in 5/90 ter Uradni list RS, št. 10/91, 13/93, 66/93, 61/96-odlUS in 35/97) se prekrški lahko določajo tudi z občinskim odlokom, vendar le za kršitve predpisov, ki jih izdajajo občine same.

8.Zato določba 2. alinee prvega odstavka 8. člena Odloka, ki določa prekršek za kršitve zakona, ni v skladu z Zakonom o prekrških. Ostala dva prekrška pa sta določena tako, da ni jasno, za kršitve katerih določb Odloka gre, kdo so "subjekti nadzora" in zlasti ne, kdo je "odgovorna oseba". Tudi v tem primeru je treba upoštevati, da po 19. členu Zakona o prekrških občina in njeni organi ne morejo biti odgovorni za prekršek, odgovornost za prekršek odgovornih oseb v občinskih organih pa lahko določi le zakon. Določbi 1. alinee prvega odstavka in drugega odstavka 8. člena bi se torej lahko nanašali le na odgovorne osebe uporabnikov proračunskih sredstev. Utemeljeno pa opozarja župan na neskladje Odloka z zakonom tudi glede predpisanih kazni. Po petem odstavku 25. člena Zakona o prekrških se z občinskim odlokom lahko predpiše denarna kazen za odgovorno osebo pravne osebe največ do 60.000 tolarjev.

9.Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče zaradi neskladnosti z zakonom o prekrških odpravilo 8. člen Odloka v celoti, zaradi neskladja s 155. členom Ustave odpravilo 10. člen Odloka v delu, ki je določal njegovo veljavnost za nazaj, postopek za oceno medsebojne skladnosti prvega in drugega odstavka 2. člena Odloka pa je zaradi nepristojnosti ustavilo.

P r e d s e d n i kdr. Lovro Šturm