Jedro

Sklep o dovolitvi obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja po svoji naravi ni akt, ki bi se izvrševal na prisilen način, temveč pravne učinke (odprava prvostopenjskega sklepa in ustavitev postopka obnove) ustvarja že s svojim sprejemom. Teh učinkov pa ni mogoče zadržati z odlogom izvrševanja izpodbijanega sklepa. Glede na navedeno začasne odredbe z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta že iz tega razloga ni mogoče izdati.

Predlagana ureditev spornega razmerja z zadržanjem izvrševanja gradbenega dovoljenja je neprimerna glede na pravno naravo tega upravnega akta. Gradbeno dovoljenje namreč po svoji naravi ni upravni akt, ki se izvršuje, saj investitorju ne ničesar ne nalaga, temveč zgolj dovoljuje gradnjo pod pogoji, navedenimi v njegovem izreku.

Tožnica zatrjuje škodo, ki izvira iz običajne rabe stavbnega zemljišča, namenjenega stanovanjski rabi. Takšna raba sosednje nepremičnine pa po presoji sodišča ne pomeni škode, ki bi bila po pojasnjenem v sferi njenega pravnega interesa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zato z njo ne more izkazati težko popravljive škode, ki je predpostavka za izdajo začasne odredbe.

Izdaje začasne odredbe tožnica ne more uspešno utemeljiti s posegom v zdravo življenjsko okolje zaradi nepovratnega posega v okolje in prostor. Navedbe, ki jih v tem pogledu v predlogu podaja (to je degradacija okolja kot naravnega bogastva in nenadomestljive dobrine, konkretno oljčnega nasada, kot tipičnega primera istrske kulturne krajine) se nanašajo na javni interes varstva zdravega življenjskega okolja, za varstvo katerega pa tožnica ni aktivno legitimirana.

Izrek

I.Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II.Odločitev o stroških postopka za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

Obrazložitev

1.Tožnica s tožbo izpodbija odločbo, s katero je toženka ugodila pritožbi stranke z interesom in odpravila sklep Upravne enote Piran št. 351-369/2023-6235-30 z dne 29. 8. 2025. Odločila je še, da se obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja iste upravne enote pod isto opravilno številko z dne 21. 6. 2024, ki je bil voden po uradni dolžnosti, ustavi. Prvostopenjskemu organu je naložila naj stranki z interesom povrne stroške pritožbenega postopka.

2.Tožnica v tožbi navaja, da je bilo sporno gradbeno dovoljenje izdano ob upoštevanju sklepa o lokacijski preveritvi, ki je bil z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-83/23-11 z dne 3. 7. 2025 odpravljen, da je upravni organ po uradni dolžnosti začel postopek obnove izdaje gradbenega dovoljenja, da je priglasila udeležbo v postopku obnove in da je vložila zahtevo za odpravo gradbenega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 46. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS). Nadalje navaja, da je prvostopenjski organ s sklepom z dne 29. 8. 2025 dovolil obnovo in zadržal izvrševanje gradbenega dovoljenja, ne da bi prej odločil o njeni zahtevi za vstop v postopek, ter da je toženka z izpodbijano odločbo ugodila investitorjevi pritožbi in odpravila navedeni sklep o obnovi, ne da bi ji ga vročila. Trdi, da je toženka z izpodbijano odločbo posegla v njen pravni položaj, saj njena nepremičnina neposredno meji na gradbeno zemljišče, zaradi izgradnje enostanovanjske stavbe pa ji nastaja premoženjska in nepremoženjska škoda ter se posega v njene človekove pravice. Uveljavlja, da je toženka z izpodbijano odločbo zmotno uporabila 1. in 4. točko prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem v pravnem postopku (ZUP) ter da sta oba upravna organa storila bistveno kršitev določb upravnega postopka, ker ji nista omogočila udeležbe in posledično izjave v postopku.

3.Hkrati s tožbo vlaga predlog za izdajo začasne odredbe. Sodišču predlaga, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvrševanje gradbenega dovoljenja z dne 21. 6. 2024 oziroma, podrejeno, da zadrži izvršitev 1. in 2. točke izpodbijane odločbe. Navaja, da je izdaja začasne odredbe potrebna, da se zagotovi učinkovitost sodnega varstva s tožbo v upravnem sporu, varstvo njene zasebne lastnine in zasebnosti, opozarja pa tudi na ireverzibilnost posegov v prostor z gradnjo. Trdi, da je stranka z interesom na gradbeni nepremičnini že pričela z gradnjo ter da bo kmalu nastopil varovalni učinek iz tretjega odstavka 58. člena Gradbenega zakona (GZ-1) in da bo v takem primeru prisiljena permanentno trpeti neustavne in protikonvencijske posege v pravico do zasebne lastnine in zasebnosti oziroma zasebnega in družinskega življenja. S tem pa naj bi bila tudi izvotljena njena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in 13. člena Evropske konvencije o človekovi pravicah (EKČP). Meni, da sta gradbeno dovoljenje in sama gradnja z odločbo Ustavnega sodišča z dne 3. 7. 2025 z učinkom za nazaj postala nezakonita in torej že iz tega razloga pomenita nedopusten poseg v prostor. Dodaja, da brez izdaje predlagane začasne odredbe ne bo mogla doseči odprave škodljivih posledic, ki so nastale zaradi lokacijske preveritve, ki jo je Ustavno sodišče odpravilo z navedeno odločbo. Pojasnjuje, da njena nepremičnina v naravi predstavlja stanovanjsko hišo, garažo in shrambo, da se na njej nahajajo tudi bazen in veliko odprtih zunanjih površin, ki so povečini neposredno ob meji z gradbeno nepremičnino, da je bila gradbena nepremičnina pred posegom oljčni nasad (tipičen primer istrske kulturne krajine), da je predvidena gradnja v majhni oddaljenosti (3 oziroma 4 metre), na višji legi in višja od njene. Uveljavlja, da bo zato prišlo do vizualnega in zvočnega posega v njeno zasebnost, v posledici česar bo njena nepremičnina izgubila vrednost. Uveljavlja pa tudi, da bo z gradnjo prišlo do nezakonitega in neustavnega posega v okolje, ki pomeni poseg v njeno pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave in 8. člena EKČP. Meni, da je z izdajo začasne odredbe javna korist ne bo prizadeta, niti ne bo nesorazmerno prizadeta korist stranke z interesom, saj mu bo zgolj prepovedano nadaljevanje gradnje.

4.Toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

5.Stranka z interesom v odgovoru predlogu nasprotuje. Meni, da je neutemeljen že zato, ker je očitno neutemeljena tožba. Navaja, da tožnica v predlogu ne izkazuje nobene pravno priznane škode. Trdi pa tudi, da bi mu izdaja začasne odredbe povzročila nepopravljivo premoženjsko škodo v višini 1.670.000 EUR in popolno uničenje projekta. Sodišču predlaga, naj predlog zavrne, tožnici pa naloži povračilo stroškov postopka. Podrejeno, če bi sodišče razmišljalo o izdaji začasne odredbe, predlaga, naj izdajo začasne odredbe veže na pogoj, da tožnica predhodno položi varščino v višini 1.700.000 EUR za kritje škode, ki bi mu nastala zaradi neutemeljene ustavitve gradnje.

6.Tožnica je v nadaljevanju prerekala navedbe stranke z interesom in vztrajala pri podanem predlogu za izdajo začasne odredbe.

7.Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

8.Po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku istega člena ZUS-1 pa tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

9.Iz citiranih določb ZUS-1 izhaja, da je predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe dopustna tožba. Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožba ni dopustna in jo sodišče zavrže, če tožnik po tem zakonu ne more biti stranka. Gre za to, da je po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Status stranke v upravnem sporu je torej pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku.

10.V tem upravnem sporu tožnica izpodbija odločbo drugostopenjskega organa, izdano v postopku obnove gradbenega dovoljenja, v katerem pa, kot tudi sama navaja v tožbi, ni bila stranka niti stranska udeleženka postopka. Trdi pa, da je 6. 8. 2025, to je tekom postopka izdaje prvostopenjskega sklepa, priglasila svojo udeležbo v postopku obnove, ki ga upravni organ vodi po uradni dolžnosti, ter da o tej njeni vlogi še ni bilo odločeno.

11.Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije izhaja, da mora biti o vprašanju, ali ima oseba pravico udeleževati se (tujega) postopka in posledično vlagati pravna sredstva zoper meritorno odločitev, odločeno v času trajanja tega postopka. V nasprotnem primeru ista oseba s tem v zvezi ne bo mogla predlagati obnove postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Ta obnovitveni razlog namreč predpostavlja, da stranka ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga imela možnost udeleževati zaradi varstva svojih pravnih koristi, in da zato ni mogla že takrat uveljavljati te svoje procesne pravice. Oseba, o katere zahtevi za priznanje položaja stranke še ni bilo odločeno, si z vložitvijo tožbe zoper upravno odločbo o glavni stvari, za izdajo katere je izvedela, zavaruje svoj pravni položaj, primerljiv tistemu, ki nastopi po dovolitvi obnove postopka - to je svoje sodelovanje v njem z vsemi pripadajočimi procesnimi pravicami.

12.Glede na pojasnjeno gre v obravnavani zadevi za primerljiv procesni položaj. Tožnica namreč tožbo vlaga zoper dokončno odločitev o dovolitvi obnove postopka po uradni dolžnosti, v katerem je tekom postopka priglasila svojo udeležbo, pri čemer o njenem procesnem položaju še ni bilo odločeno.

13.Glede na navedeno, do pravnomočne odločitve o tožničini zahtevi za priznanje statusa stranke v postopku obnove, še niso izpolnjeni pogoji za dokončen preizkus dopustnosti njene tožbe z vidika 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Okoliščina, da tožnica v trenutku izdaje izpodbijanega akta še ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper to odločbo, v tem upravnem sporu torej še ni odločujoča. Ker pa je postopek o predlogu za izdajo začasne odredbe nujen, je sodišče kljub temu, da v tem upravnem sporu po povedanem predhodni preizkus tožbe še ne more biti dokončan, o predlogu vsebinsko odločilo.

14.Tožnica sodišču predlaga, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvrševanje gradbenega dovoljenja z dne 21. 6. 2024 oziroma, podrejeno, da zadrži izvršitev 1. in 2. točke izpodbijane odločbe.

15.V skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži izvršitev izpodbijanega akta, če se izpodbijani akt prisilno izvršuje. Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora nekaj storiti, dopustiti ali trpeti.

16.V tem upravnem sporu tožnica izpodbija odločbo, s katero je toženka ugodila pritožbi stranke z interesom in odpravila sklep o dovolitvi obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja ter odločila da se postopek obnove, voden po uradni dolžnosti, ustavi. Navedena odločitev po svoji naravi ni akt, ki bi se izvrševal na prisilen način, temveč pravne učinke (odprava prvostopenjskega sklepa in ustavitev postopka obnove) ustvarja že s svojim sprejemom. Teh učinkov pa ni mogoče zadržati z odlogom izvrševanja izpodbijanega sklepa.

17.Glede na navedeno začasne odredbe z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta že iz tega razloga ni mogoče izdati. V primerih, ko se izpodbijani akt prisilno ne izvršuje, je mogoče izdati tako imenovano ureditveno začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Po tej pravni podlagi sodišče lahko začasno odredbo izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

18.S predlogom, naj sodišče zadrži izvrševanje gradbenega dovoljenja, ki v tem upravnem sporu ni izpodbijani akt, tožnica smiselno predlaga izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1.

19.Z začasno odredbo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 je mogoče začasno urediti stanje glede na sporno pravno razmerje. Je torej sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic tistega razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče na podlagi vložene tožbe in v mejah tega, kar je zahtevano s tožbo. V tem upravnem sporu si tožnica s tožbo, s katero predlaga odpravo izpodbijanega akta drugostopenjskega organa, prizadeva za ponovno odločanje drugostopenjskega organa o pritožbi stranke z interesom in si posledično prizadeva za zavrnitev pritožbe in s tem za vzpostavitev prvostopenjskega sklepa, s katerim je bila dovoljena obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja in zadržano izvrševanje gradbenega dovoljenja. Predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim tožnica predlaga odložitev izvrševanja gradbenega dovoljenja, torej spornega pravnega razmerja v tem upravnem sporu ne presega.

20.Vendar pa je po presoji upravnega sodišča (ne glede na enako dikcijo v izreku odpravljenega prvostopenjskega sklepa) predlagana ureditev spornega razmerja z zadržanjem izvrševanja gradbenega dovoljenja neprimerna glede na pravno naravo tega upravnega akta. Gradbeno dovoljenje namreč po svoji naravi ni upravni akt, ki se izvršuje, saj investitorju ne ničesar ne nalaga, temveč zgolj dovoljuje gradnjo pod pogoji, navedenimi v njegovem izreku.

21.Ne glede na navedeno, in sicer če bi bilo predlagano zadržanje izvrševanja gradbenega dovoljenja mogoče razumeti, kot zadržanje njegovega učinkovanja, pa sodišče ugotavlja, da tožnica ni izkazala težko popravljive škode, ki je tudi po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pogoj za izdajo začasne odredbe.

22.S sklicevanjem na ureditev iz tretjega odstavka 58. člena GZ-1 tožnica uveljavlja, da bo sodno varstvo v tem upravnem sporu brez izdaje začasne odredbe, ki bi preprečila gradnjo oziroma njeno nadaljevanje, izjalovljeno, če bo nastopil varovalni učinek iz navedene določbe GZ-1.

23.Sodišče se strinja s stališčem, da je učinkovitost sodnega varstva bistvo začasne odredbe. V nasprotnem primeru izdaja začasne odredbe namreč niti ni potrebna. Sodišče najprej opozarja, da iz navedene določbe GZ-1 ne izhaja, da gradbenega dovoljenja potem, ko je objekt zgrajen, v postopku obnove v nobenem primeru ni več mogoče odpraviti. Ugotovitev nezakonitosti gradbenega dovoljenja zakonodajalec omejuje le za primer, da bi ukrepanje zoper gradbeno dovoljenje nesorazmerno poseglo v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta. Za presojo utemeljenosti izdaje začasne odredbe v tem primeru pa je bistveno, ali je tožnica izkazala obstoj težko popravljive škode, ki je, kot že rečeno, temeljna predpostavka za izdajo začasne odredbe.

24.Aktivno legitimacijo za vložitev tožbe v upravnem sporu in posledično za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe tožnici daje status stranke v postopku izdaje izpodbijanega akta. Čeprav o tem položaju tožnice, kot rečeno, še ni odločeno in zato iz že pojasnjenih razlogov predhodni preizkus tožbe v tej zadevi še ni zaključen, to ne more pomeniti, da tožnica svoj predlog lahko utemelji na škodi, ki bi bila izven sfere njenega pravnega interesa za priznanje položaja stranke (stranske udeleženke) v tujem upravnem postopku. Povedano drugače, tožnica lahko izdajo začasne odredbe utemelji le s škodo, ki bi jo lahko kot oviro za izdajo gradbenega dovoljenja uveljavljala v postopku njegove izdaje. Gre za to, da kot stranka udeleženka v tujem postopku lahko uveljavlja le varstvo svojega pravnega interesa.

25.Škoda, ki jo v predlogu zatrjuje tožnica, nima navedene pravne narave. Uveljavlja namreč škodo, ki naj bi ji nastala zaradi izgube zasebnosti v obliki pogledov, hrupa in vonjav, ki bodo prihajale z nepremičnine oziroma z in iz predvidenega objekta stranke z interesom, ter škodo, ki naj bi ji v posledici tega nastala zaradi zmanjšane vrednosti njene nepremičnine. Iz njenih navedb izhaja, da ji bo škoda v obliki hrupa, vonjav in vizualne izpostavljenosti nastala iz običajne uporabe stanovanjskega objekta, to je, da bodo v objektu bivali ljudje, ki bodo s svojim bivanjem povzročali določen hrup in vonjave ter hkrati, glede na lego in višino objekta, videli na njeno nepremičnino.

26.Navedb stranke z interesom, da ima njena nepremičnina določeno namensko rabo stavbnega zemljišča, namenjenega stanovanjski rabi, tudi na podlagi obstoječega občinskega prostorskega akta, ne glede na odpravljeno lokacijsko preveritev, tožnica ne prereka. Prav tako tožnica ne trdi, da bi bili predvideni odmiki za nameravano gradnjo v nasprotju z obstoječim občinskim prostorskim aktom. Višja lega nepremičnine in posledično predvidenega objekta na nepremičnini stranke z interesom med strankami ni sporna. Glede višine predvidenega objekta pa sodišče pritrjuje stranki z interesom, da tožnica (ki za izdajo začasne odredbe nosi izhodiščno dokazno breme) ni izkazala, da predviden objekt po višini odstopa od okoliških objektov in da iz tega dejstva izvira zatrjevani poseg v njeno zasebnost.

27.Iz povedanega izhaja, da tožnica zatrjuje škodo, ki izvira iz običajne rabe stavbnega zemljišča, namenjenega stanovanjski rabi. Takšna raba sosednje nepremičnine pa po presoji sodišča ne pomeni škode, ki bi bila po pojasnjenem v sferi njenega pravnega interesa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zato z njo ne more izkazati težko popravljive škode, ki je predpostavka za izdajo začasne odredbe. Iz enakih razlogov izdaje začasne odredbe ne more uspešno utemeljiti s škodo, ki naj bi ji nastala zaradi posledičnega zmanjšanja vrednosti njene nepremičnine. Poleg tega za to, materialno, škodo tožnica konkretizirano ne pojasni, zakaj naj bi bila težko popravljiva.

28.Prav tako pa tožnica ne more izdaje začasne odredbe uspešno utemeljiti s posegom v zdravo življenjsko okolje zaradi nepovratnega posega v okolje in prostor. Navedbe, ki jih v tem pogledu v predlogu podaja (to je degradacija okolja kot naravnega bogastva in nenadomestljive dobrine, konkretno oljčnega nasada, kot tipičnega primera istrske kulturne krajine) se nanašajo na javni interes varstva zdravega življenjskega okolja, za varstvo katerega pa tožnica ni aktivno legitimirana.

29.Po povedanem tožnica ni izkazala pogojev za izdajo začasne odredbe, vključno s temeljnim pogojem, to je obstojem težko popravljive škode. Ker sodišče opravi presojo sorazmernosti z vidika prizadetosti javne koristi ter koristi nasprotnih strank le v primeru, če je navedeni temeljni zakonski pogoj za izdajo začasne odredbe izpolnjen, je zato brez nadaljnje presoje trditev o neprizadetosti javne koristi in koristi nasprotne stranke zahtevo za izdajo začasne odredbe kot neutemeljeno zavrnilo.

30.ZUS-1 stroškov postopka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe ne ureja posebej, zato si je sodišče odločanje o stroških postopka pridržalo za končno sodno odločbo.

-------------------------------

1Prvostopenjski organ je stranko z interesom (investitorja) 18. 7. 2025 seznanil z uvedbo postopka obnove po uradni dolžnosti, 29. 8. 2025 pa je izdal sklep o dovolitvi obnove.

2Gl. sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 84/2016 in I Up 143/2024.

3Ker ji kot osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

4Prim. drugi odstavek 229. člena ZUP, na podlagi katerega lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranska udeleženka, pa ji odločba ni bila vročena, v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana.

5Gl. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 84/2016.

6Npr. sklepi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 120/2019, I Up 31/2020, I Up 151/2020, I Up 69/2021, I Up 169/2021, I Up 183/2024, I Up 201/2024.

7Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 188/2025.

8Gl. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 201/2024.

9Tretji odstavek 58. člena GZ-1: Če je objekt zgrajen na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja vsaj do faze izvedenih grobih gradbenih del, se v postopku obnove gradbenega dovoljenja ali v postopku odprave ali razveljavitve po nadzorstveni pravici v primeru, kadar bi ukrepanje zoper gradbeno dovoljenje nesorazmerno poseglo v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta, ugotovi le nezakonitost gradbenega dovoljenja. Zaradi ugotovitve nezakonitosti gradbenega dovoljenja uvedba inšpekcijskega postopka ni dopustna.

10Pri tem pa tožnica sama povzema izrek gradbenega dovoljenja, iz katerega izhaja, da v njem navedena višina 10,30 m zajema tudi klet.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 32, 32/2,32/3

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.