Jedro

Predmet odločanja v postopku za izdajo projektnega soglasja je le skladnost predloženega projekta z jasno, na podlagi izrecno navedenih predpisov določenimi projektnimi pogoji, izdanimi v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZGO-1. Prvostopenjski organ bi moral določno navesti projektni pogoj, za katerega meni, da ni bil izpolnjen ter konkretne razloge o tem, zakaj in v čem so predložene projektne rešitve v nasprotju s tem pogojem.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Izola 371-616/2011 z dne 9. 2. 2012 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine Izola (prvostopenjski organ) zavrnila izdajo soglasja k izvedbi novega cestnega priključka na kategorizirano občinsko LZ 141012 „...“ ter napeljevanje podzemnih vodov in naprav do stanovanjsko-poslovnega objekta v Izoli, … ulica, na parcelah št. 1517/1 in 1517/2, k.o. .... Tožnika sta podala vlogo za izdajo soglasja k izvedbi novega cestnega priključka. Prvostopenjski organ kot podlago za odločitev navaja Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste in Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih „Ob Morovi“ (v nadaljevanju Občinski odlok). Obravnavani cestni priključek je namenjen uporabi več uporabnikov, saj gre za stanovanjsko stavbo s štirimi stanovanjskimi enotami s poslovnim delom, zato je uvrščen med skupinske priključke. ... ulica je kategorizirana občinska cesta LZ 141012 in predstavlja pomembno cestno povezavo mesta Izola. Predvideni skupinski priključek bi prometno cesto le še bolj obremenil, zlasti zaradi predvidene dejavnosti pekarne. Projektna dokumentacija predvideva izvedbo novega cestnega priključka na … ulico ter prestavitev obstoječega prehoda za pešce, znižanje nivoja parkirišča, prestavitev vodov fekalne in meteorne kanalizacije ter odstranitev večletnih dreves, ki rastejo na obravnavani gradbeni parceli. Premestitev prehoda za pešce na bolj oddaljeno lokacijo ne ustreza namenu postavitve prehoda na tej lokaciji v taki izvedbi. Sedanja lokacija prehoda za pešce ima logično peš povezavo, saj je prehod za pešce postavljen na mestu, kjer se levi pločnik konča, pot pa se nadaljuje v različne smeri. S predlagano ureditvijo cestnega priključka bi bilo treba tudi prestaviti svetilko javne razsvetljave. Dostop do parkirnih prostorov na klančini 5,6 % in minimalno razdaljo od glavne prometne smeri predstavlja problematično točko, saj bo oviran ves ostali promet na parkiriščih. Predmetni objekt ima že vrsto let obstoječ priključek iz južne smeri po Kettejevi ulici in preko parcele 1519, k.o. ..., ki je tudi predviden z Občinskim odlokom. Obstoječi priključek je skupni priključek za več stanovanjskih stavb in ustreza tehničnim normativom ter izpolnjuje pogoje s področja varnosti v cestnem prometu. Predvidena zunanja ureditev tudi ni skladna s 17. členom Prostorskih ureditvenih pogojev (v nadaljevanju PUP), ki predvideva parkovno ureditev funkcionalnega zemljišča objekta, ki meji na javno cesto, saj je predvidena odstranitev večletnih dreves, namesto njih pa ureditev cestnega priključka ter parkirišča za potrebe objekta.

Župan Občine Izola kot drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil in se skliceval na Občinski odlok ter na Pravilnik o projektni dokumentaciji. Navaja 20. člen in 100. člen Zakona o cestah ter 65. člen Pravilnika o projektiranju cest in 26. člen Pravilnika o cestnih priključkih na javne ceste. V zvezi s pritožbenim razlogom, da mora biti v projektnih pogojih z dne 25. 10. 2011 vsebovana tudi utemeljitev prestavitve prehoda za pešce, prvostopenjski organ pa v svoji odločbi zavrnitve ni strokovno pojasnil, pritožbeni organ navaja analizo in razloge, zaradi katerih je potrebno zavrniti predlog prestavitve prehoda za pešce. V zvezi s pritožbenim razlogom, da zakonodaja na predpisuje zaporedja svetilk za osvetlitev prehoda za pešce, temveč le minimalne pogoje, drugostopenjski organ navaja, da prvostopenjski organ postavitve svetilk ni navajal kot razlog za zavrnitve izdaje soglasja. Prestavitev obstoječe cestne svetilke je vprašljiva glede na določbo 20. člena Zakona o cestah, saj morajo biti prehodi za pešce na cestah ponoči ustrezno osvetljeni. Navaja 26. člen Pravilnika o cestnih priključkih na javne ceste, ki določa kriterije za pregledne razdalje za približevanje glavni prometni smeri za zaustavno pregledno razdaljo ter preglednost pri priključevanju iz priključka, ki jih tudi v obrazložitvi navaja. V zvezi z neustreznostjo obstoječega priključka na ... ulico drugostopenjski organ ugotavlja, da ima predmetni objekt že vrsto let priključek iz južni strani po ... ulici preko parcele 1519, k.o. .... Opredeljen je tudi z Občinskim odlokom. Obstoječi priključek iz južne strani objekta je skupni priključek za več stanovanjskih stavb, čeprav njegova ureditev ne ustreza vsem tehničnim normativom in skupinski priključek. Vendar pa zagotavlja predpisane pogoje s področja varnosti v cestnem prometu in dostopa do objekta.

Prvostopenjski organ se je pri odločanju o ustreznosti novega cestnega priključka oprl na javni interes, ki je močnejši glede na zasebni interes tožnikov. V zvezi s parkovno ureditvijo drugostopenjski organ ugotavlja, da je v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja predvidena odstranitev več desetletnih dreves ceder, ki rastejo ob … ulici, kar ni skladno s 17. členom PUP, „Ob Morovi“, ki določa, da se skladno s prostorskimi možnostmi in potekom komunalnih vodov zasadi drevoredno drevje. Zaradi predvidenega novega priključka na ... ulico, bi bilo potrebno znižanje parkirišča na parceli 1517/2, k.o. ..., za cca. 1 meter, na obstoječem parkirišču pa potekajo vodi javne kanalizacije, pri čemer je tožnik za prestavitev vodov že pridobil soglasje upravljalca komunalnih vodov in naprav JP A. d.o.o.. S predvideno prestavitvijo vodov in zamenjavo cevi bi se izboljšalo stanje gospodarske javne infrastrukture, zato pristojni organ takemu posegu ni nasprotoval. Glede na to, da je bila izdaja soglasja za cestni priključek na ... ulico zavrnjena, je prvostopenjski organ predpostavljal, da ni potrebno izdati soglasja za premestitev komunalnih vodov, saj znižanje parkirišča, če se ne uredi nov cestni priključek, ni smiselno.

Tožnika prvostopenjsko odločbo izpodbijata, ker zakon in na zakonu oprt predpis oz. splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil ni bil uporabljen oz. ni bil pravilno uporabljen in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno in je bil zaradi tega napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. Tožnika sta v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in nadzidavo objekta na naslovu ..., na parc. št. 1517/1 in 1517/2m, obe k.o. ..., pri pristojnemu organu Občine Izola, vložila vlogo za izdajo projektnih pogojev v skladu s 50. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pristojni organ je izdal projektne pogoje s področja upravljanja graditve, vzdrževanja in varstva občinskih cest in prometa 351-120/2011 dne 25. 10. 2011. Navedeni projektni pogoji so bili podani na podlagi idejnega projekta, ki je predvideval izvedbo priključka iz parcele št. 1517/2, k.o. ..., na kategorizirano občinsko cesto LZ 141012 „...“. Tožnika sta sledila določbi 50. člena ZGO-1, ki mu je z izdajo projektnih pogojev sledil tudi pristojni upravni organ na prvi stopnji. Tožnika sta nato vložila vlogo za izdajo soglasja k cestnem priključku na navedeno občinsko cesto ter k napeljevanju podzemnih vodov in naprav v občinsko cesto. Vlogi sta priložila PGD in projektno dokumentacijo, ki je v celoti sledila navedenim projektnim pogojem. Upravni organ je nato z odločbo 9. 2. 2011 zahtevo tožnika zavrnil, pri čemer je spregledal, da so bili v predmetni zadevi že izdani projektni pogoji. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ni nikjer navedeno, da so bili projektni pogoji izdani. Tožnika sta z dopolnitvami vlog, ki sta jih je predložila prvostopenjskemu organu, strokovno utemeljila in dokazala, da so vsi pogoji, ki jih je v postopku izdaje projektnih pogojev podal sam prvostopenjski organ, izpolnjeni.

Upravni organ ne bi smel z zavrnilno odločbo spreminjati pogojev, temveč bi moral le ugotavljati skladnost. V izpodbijani odločbi bi moral za vsakega izmed zavrnilnih razlogov navesti podlago iz posebnega predpisa, še vedno v okviru pristojnosti upravljalca občinskih cest. V pritožbenem postopku so bila tudi kršena določila tretjega odstavka 50.a člena ZGO-1, saj soglasodajalec v postopku izdaje soglasja ni preverjal skladnosti načrta s projektnimi pogoji, temveč je v izpodbijani odločbi v celoti spremenil že izdane projektne pogoje. Prostorski akt, ki ureja predmetno območje, je Občinski odlok, ki izrecno dopušča vzdolž celotne ... ceste spremembe namembnosti in dozidave ter nadzidave objektov in s tem povečanje števila enot, vse pod pogoji, da je zagotovljeno ustrezno število parkirnih mest. Tožnika sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se ne strinja z ugovorom tožnikov, da so bili projektni pogoji ustrezno izpolnjeni in da je upravni organ spreminjal pogoje oz. da ni ugotavljal skladnosti ter da bi moral za vsakega izmed zavrnilnih razlogov navesti podlago, s čimer zatrjujeta kršitev tretjega odstavka 50. člena ZGO-1. Navaja tretji odstavek 50.a člena ZGO-1 in meni, da je izpodbijana odločba ustrezno obrazložena. Soglasje se izda, če soglasodajalec ugotovi, da je načrt oz. projekt skladen s projektnimi pogoji. V primeru da ni, zavrne izdajo soglasja z upravno odločbo. V projektnih pogojih je tožena stranka jasno navedla, da mora biti ureditev cestnega priključka skladna s Pravilnikom o cestnih priključkih na javne ceste ter da ga je potrebno uskladiti z geometrijskimi elementi občinske ceste. Slednjega pa tožnika nista upoštevala. Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste določa kriterije za pregledne razdalje za približevanje GPS, za ustavno pregledno razdaljo na kraku stranske smeri ter preglednost pri vključevanju s priključka. Teh kriterijev in Pravilnika o projektiranju cest pa obravnavani PGD tožnika ni upošteval. Prvostopenjski organ je tudi ocenil, da je prehod za pešce na obstoječi lokaciji potreben, saj zagotavlja varnost vseh prometnih udeležencev. Tudi zaradi navedenega je nasprotoval premestitvi prehoda za pešce na drugo lokacijo. Tožnika tudi nista upoštevala 48. člena Pravilnik o projektiranju cest glede na stanje koncentracije pešcev. Soglasodajalec je pri odločanju upošteval, da gre za javni interes, ki je močnejši od zasebnega interesa. V projektnih pogojih je bilo tudi izrecno navedeno, da je potrebno upoštevati določila veljavnih prostorskih aktov. V obravnavanem postopku je bilo ugotovljeno, da je v PGD tožnikov neustrezno predvidena odstranitev dreves, kar ni v skladu s 17. členom PUP „Ob Morovi“, ki predvideva zasaditev drevorednega drevja. V projektnih pogojih je bilo jasno navedeno, kaj vse mora tožnik upoštevati, ti pogoji pa v obravnavani projektni dokumentaciji niso bili upoštevani. Pri projektni rešitvi tožnikov je bilo ugotovljenih več neustreznosti, zaradi česar je prvostopenjski organ vlogo tožnikov za izdajo soglasja, zavrnil. Na podlagi tretjega odstavka 50.a člena ZGO-1 v primeru, če soglasodajalec ugotovi, da načrt oz. projekt ni izdelan skladno s projektnimi pogoji, zavrne izdajo soglasja z upravno odločbo. Zakon nikjer ne določa, da je potrebno tudi v zavrnitvi soglasja navesti vse določbe zakona, ki so podlaga za določitev projektnih pogojev. Kljub temu pa je upravni organ navedel kot podlago za odločitev Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste in Občinski odlok ter v obrazložitvi drugostopenjske odločbe natančno vse zakonske podlage in razloge za zavrnitev vloge za izdajo soglasja.

Tožba je utemeljena.

V predmetni zadevi je med strankama sporno ali je prvostopenjski organ pravilno in zakonito zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja k cestnem priključku na navedeno občinsko cesto ter k napeljevanju podzemnih vodov in naprav. Iz listin upravnega spisa nesporno izhaja, da je pristojni upravni organ izdal projektne pogoje s področja upravljanja graditve, vzdrževanja in varstva občinskih cest in prometa 351-120/2011 dne 25. 10. 2011. Projektni pogoji so na podlagi točke 5.5.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 opredeljeni kot pogoji, ki jih v skladu s pogoji iz izvedbenega prostorskega akta in skladno s svojimi pristojnostmi, določenimi z zakonom ali predpisom in na podlagi izvedbenega prostorskega akta, določi pristojni soglasodajalec za izdelavo projektne dokumentacije. Vezanost projektnih pogojev na pravno podlago še posebej poudarja tretji odstavek 50. člena ZGO-1, po katerem mora pristojni soglasodajalec v projektnih pogojih navesti določbe zakona, ki so podlaga za določitev projektnih pogojev in dajanje soglasij ter za vsak pogoj navesti podlago iz posebnega predpisa. Če pristojni soglasodajalec teh podlag ne navede, se v tem delu šteje, da projektnih pogojev nima in je s tem soglasje dano.

Na podlagi točke 5.5.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je soglasje potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija izdelana skladno s projektnimi pogoji, ki jih je predhodno določil za njeno izdelavo. Iz listin upravnega spisa izhaja, da sta tožnika vložila vlogo za izdajo soglasja k cestnem priključku na navedeno občinsko cesto ter k napeljevanju podzemnih vodov in naprav. Vlogi sta priložila PGD in projektno dokumentacijo. Kot to pravilno ugovarja tožnik je predmet tega postopka ugotavljanje skladnosti predmetne projektne dokumentacije z izdanimi projektnimi pogoji. Prvostopenjski organ pa navedenega ni presojal. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe bi morala izhajati strokovna in utemeljena opredelitev, kateri izmed pogojev, ki bi morali biti konkretno navedeni v predmetnih projektnih pogojih v predloženi projektni dokumentaciji tožnika ni bil izpolnjen, kar povsem utemeljeno ugovarja tožnik.

Upoštevanje načela zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) v upravnih postopkih pomeni, da upravni organi praviloma, razen v izrecno predpisanih izjemah, odločajo na podlagi zakonov in podzakonskih aktov, ki veljajo na dan izdaje prvostopenjske upravne odločbe. To pomeni, da lahko le to stanje predpisov predstavlja podlago za preizkus zakonitosti izdane odločbe v postopkih s pravnimi sredstvi in v upravnem sporu. Izpodbijana odločba je bila izdana 9. 2. 2012, zato se vsa sklicevanja na zakonska besedila v nadaljevanju te sodbe nanašajo na stanje zakonodaje na ta dan. Sodišče navedeno načelo posebej poudarja, ker se tožena stranka in tožnika v tožbi sklicujeta na spremembe ZGO-1D, zlasti na 50.a člen ZGO-1, ki pa so začele veljati šele z 28. 7. 2012, torej po izdaji izpodbijane odločbe.

Predmet odločanja v postopku za izdajo projektnega soglasja je torej lahko le skladnost predloženega projekta z jasno, na podlagi izrecno navedenih predpisov določenimi projektnimi pogoji, izdanimi v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZGO-1. Opisana pravna ureditev izrecno omejuje vsebino in obseg odločanja o izdaji projektnega soglasja, ki ga ni mogoče širiti na splošen preizkus skladnosti predložene projektne dokumentacije s prostorskimi akti, tehničnimi predpisi in zakonodajo. Te omejitve se jasno odražajo tudi v 50. členu ZGD-1. Na zgoraj opredeljeno vsebino odločanja se morajo torej nanašati tudi razlogi, ki jih upravni organ navede v morebitni zavrnilni odločbi. Ker gre za upravno odločbo, mora pri tem upravni organ upoštevati prvi odstavek 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba.

V obravnavani zadevi to pomeni, da bi moral prvostopenjski organ določno navesti projektni pogoj, za katerega meni, da ni bil izpolnjen ter konkretne razloge o tem, zakaj in v čem so predložene projektne rešitve v nasprotju s tem pogojem. Če pa meni, da zaradi pomanjkljivosti predložene projektne dokumentacije izpolnjevanja projektnih pogojev ne more preveriti, mora na podlagi konkretnega projektnega pogoja določno navesti, kakšne so pomanjkljivosti projektne dokumentacije, ki preprečujejo ugotavljanja njene skladnosti s tem pogojem. Le tako obrazložena odločba je po eni strani v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, po drugi strani pa investitorju omogoča vložitev učinkovitega pravnega sredstva in sodišču preizkus njene vsebinske pravilnosti ter zakonitosti. Izpodbijana odločba navedenim standardom že na prvi pogled ne ustreza, saj se sploh ne sklicuje na izdane projektne pogoje. Sodišče zato ugotavlja, da izpodbijane odločbe ni možno preizkusiti. Iz nje tudi ne izhaja konkretna vsebina projektnih pogojev, niti to, v čem naj bi predložena projektna dokumentacija tem pogojem ne ustrezala. Obrazložitev drugostopenjske odločbe pa dejansko vsebuje konkretizirane projektne pogoje z navedbo pravne podlage, pri čemer pa ta vsebina sodi v vsebino projektnih pogojev. Tudi drugostopenjski organ v obravnavanem postopku zgolj preizkuša ali je predmetna projektna dokumentacija skladna z izdanimi projektnimi pogoji.

Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po petem odstavku istega člena ZUS-1 je na pravno mnenje in stališča sodišča vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo ter obravnavano zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V tem postopku obravnavanja vloge tožnikov za izdajo soglasja za cestni priključek pa bo moral prvostopenjski organ presojati skladnost predložene projektne dokumentacije tožnika z jasno, na podlagi izrecno navedenih predpisov določenimi konkretnimi projektnimi pogoji. V ponovljenem postopku je potrebno upoštevati določbo 50.a člena ZGO-1. Pri utemeljitvi odločitve o izdaji zaprošenega soglasja bo moral upravni organ jasno in konkretno presojati skladnost predmetne projektne dokumentacije z izdanimi projektnimi pogoji in ne more širiti svojega preizkusa na splošen preizkus skladnosti predložene projektne dokumentacije s prostorskimi akti, tehničnimi predpisi in zakonodajo. Te omejitve izhajajo iz 50.a člena ZGO-1. Sodišče je v skladu s drugim odstavkom 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave na seji senata.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa v postopku nista imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se jima priznajo stroški v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 80,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).