Jedro

Za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo). Na drugi strani je za predpise značilno, da se nanaša na nedoločen oziroma nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njegove veljavnosti.

Začasna prepoved neposrednega ponujanja in prodajanja blaga potrošnikom se nanaša na vse osebe, ki po uveljavitvi Odloka opravljajo trgovinsko dejavnost, kot jo ureja ZT-1, razen če zagotovijo (za kar tudi odgovarjajo), da pri njih zaposleni izvajalci dejavnosti, ki prihajajo v neposreden stik s potrošniki, izvedejo testiranje na virus in se izkažejo z negativnim rezultatom testa. Odlok s tem naslavlja splošen (nedoločljiv) krog trgovcev in ne individualno določene osebe (pritožnice), ter ureja nedoločeno število bodočih primerov, ne pa konkretnega (pritožničinega) življenjskega primera. Navedena splošnost in abstraktnost dajeta Odloku naravo predpisa in ne upravnega akta. Ta bo izdan šele ob morebitnem nadzoru, če bo za to pristojni organ ugotovil, da konkretni trgovec v konkretnem primeru ponujanja in prodaje blaga neposredno potrošnikom ni izpolnil v predpisu zahtevanega pogoja. Zato dejstvo, da se je pritožnica (ki sicer niti ni trgovka v smislu ZT-1, ampak je izvajalka dejavnosti) prepoznala kot naslovnica predpisa, samo po sebi ni odločilno za drugačno presojo Odloka, kot jo je opravilo prvostopenjsko sodišče, in ne zadošča za njegovo opredelitev v spornih delih, da gre za upravni akt.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 85/21, v nadaljevanju Odlok). Tožnica je v njej predlagala, naj sodišče ugotovi, da sta 1. in 3. člen Odloka nezakonita in da kršita njene ustavne pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 49., 50., 66. in 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), zaradi česar naj ju odpravi. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja spornih določb Odloka do pravnomočne odločitve o zadevi.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožnica zahteva ugotovitev nezakonitosti posameznih členov Odloka, tj. presojo abstraktnega splošnega akta. Za to pa je po določbi tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pristojno Ustavno sodišče. 3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njenemu zahtevku, podrejeno, naj sklep v izpodbijanem delu razveljavi in vrne v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Ne drži pritožničina trditev, da izpodbijani sklep temelji le na pavšalnem stališču, da je Odlok podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne norme, ki urejajo pravice nedoločenega kroga oseb. Iz 32. točke sklepa namreč izhaja obrazložitev, da so v Odloku kljub določitvi kroga ljudi iz posameznih dejavnosti (trgovine, nepremičninskega posredovanja...) norme abstraktne, saj ciljni krog ljudi ni določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. V obravnavanem primeru točnega kroga posameznikov ali pravnih oseb (naslovnikov akta) ni mogoče določiti, saj ti poimensko niso določeni in jih tudi ni mogoče ugotoviti.

7. Sodišče je torej pojasnilo, zakaj se Odlok nanaša na nedoločen krog oseb, čemur pritožnica tudi nasprotuje, ko navaja, da se v Odloku zapovedano testiranje nanaša na določene osebe, to je tiste, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, ter da učinkujejo nanjo kot na konkretno osebo. To pa očitno kaže (tudi v povezavi z ostalimi pritožbenimi navedbami, do katerih se Vrhovno sodišče opredeljuje v nadaljevanju), da preizkus odločitve ni bil onemogočen, zato je očitek premalo obrazložene sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) neutemeljen.

8. Pritožnica trdi, da je toženka (vlada) namesto s posamičnimi akti, ki bi bili izdani po določbah Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB), kar z Odlokom zapovedala testiranje in posledično prepovedala delo določenemu krogu oseb (ki opravljajo trgovinsko dejavnost). Taka prepoved in zapoved v Odloku učinkujeta nanjo, saj ima Odlok pravno naravo generalne odločbe.

9. Glede teh navedb Vrhovno sodišče najprej izpostavlja, da pritožnica z njimi dejansko utemeljuje, da ima njena tožba podlago v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v skladu s katerim sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Navedeni pogoj pomeni, da mora imeti določba v predpisu pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično (konkretno) razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj konkretne osebe. V ta namen zato ni treba izdati posebnega upravnega akta.1

10. Z določitvijo omenjenega pogoja (urejanja posamičnega razmerja v določbi predpisa) je v ZUS-1 vzpostavljena pristojnost upravnega sodišča v smislu prvega odstavka 157. člena Ustave in obenem razmejena s pristojnostjo Ustavnega sodišča za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni, določeno v 160. členu Ustave. To pomeni, da pred upravnim sodiščem ni mogoče izpodbijanje predpisov kot splošnih aktov niti s sklicevanjem na 4. člen ZUS-1, ker da drugo sodno varstvo ni zagotovljeno.

11. Ker je torej v primeru, ki ga zatrjuje pritožnica, sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, v obravnavani zadevi pa ni sporno, da sta izpodbijani določbi del Odloka, ki je bil izdan kot predpis, je neutemeljeno pritožbeno sklicevanje na podlago tožbe v 4. členu ZUS-1.2 Sodno varstvo po navedeni določbi je subsidiarno, torej če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ob tem Vrhovno sodišče samo dodaja, da so pritožbene navedbe, če jih je mogoče razumeti kot očitek toženki, da je kar z Odlokom zapovedala testiranje, namesto da bi na podlagi določb ZNB izdala posamične akte, ob hkratnem zatrjevanju pravne narave Odloka kot generalne odločbe nasprotujoče, saj je tudi t. i. generalna odločba posamični akt.3

12. Tako iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem konkretnem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, na kar cilja pritožba, pomembno (to je navedlo že prvostopenjsko sodišče), da mora biti krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.4 Povedano drugače: za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj _določene_ osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo).5 Na drugi strani je za predpise značilno, da se nanaša na nedoločen oziroma nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njegove veljavnosti.

13. Odlok v 1. členu določa, da se s tem Odlokom z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju RS. Ne glede na ta člen je v skladu z drugim odstavkom 2. člena Odloka izvzeto ponujanje in prodajanje blaga in storitev potrošnikom na daljavo, kot ju ureja zakon, ki ureja varstvo potrošnikov. Prepoved tudi ne velja za opravljanje trgovinske dejavnosti, kot jo ureja zakon, ki ureja trgovino (1. točka prvega odstavka 3. člena), pod pogojem, da zaposleni, ki izvajajo ponujanje in prodajanje blaga in storitev iz prejšnjega odstavka, enkrat tedensko izvedejo testiranje na virus SARS-CoV-2 s hitrimi antigenskimi testi ali z metodo verižne reakcije s polimerazo, pri čemer lahko ponujanje in prodajanje blaga in storitev iz prejšnjega odstavka opravljajo le zaposleni, ki imajo negativen rezultat testa (drugi odstavek istega člena). Zagotavljanje upoštevanja pogojev iz drugega odstavka 3. člena je odgovornost delodajalcev (šesti odstavek 6. člena), pri izvajanju nadzora pa ima pristojni inšpektor pravico in dolžnost omejiti ali prepovedati opravljanje dejavnosti (osmi odstavek istega člana). Zakon o trgovini (v nadaljevanju ZT-1), ki določa način in pogoje za opravljanje trgovinske dejavnosti (1. člen tega zakona), kot subjekt, ki opravlja to dejavnost, označuje trgovca, ki je samostojni podjetnik posameznik ali pravna oseba, ki ima v aktu o ustanovitvi ali v drugem temeljnem aktu vpisano trgovinsko dejavnost ali določeno, da opravlja to dejavnost, in ki to dejavnost tudi opravlja (druga alineja 2. člena).

14. Iz teh določb izhaja, da se začasna prepoved neposrednega ponujanja in prodajanja blaga potrošnikom nanaša na vse osebe, ki po uveljavitvi Odloka opravljajo trgovinsko dejavnost, kot jo ureja ZT-1, razen če zagotovijo (za kar tudi odgovarjajo), da pri njih zaposleni izvajalci dejavnosti, ki prihajajo v neposreden stik s potrošniki, izvedejo testiranje na virus in se izkažejo z negativnim rezultatom testa. Odlok s tem naslavlja splošen (nedoločljiv) krog trgovcev in ne individualno določene osebe (pritožnice), ter ureja nedoločeno število bodočih primerov, ne pa konkretnega (pritožničinega) življenjskega primera. Navedena splošnost in abstraktnost dajeta Odloku naravo predpisa in ne upravnega akta. Ta bo izdan šele ob morebitnem nadzoru, če bo za to pristojni organ ugotovil, da konkretni trgovec v konkretnem primeru ponujanja in prodaje blaga neposredno potrošnikom ni izpolnil v predpisu zahtevanega pogoja. Zato dejstvo, da se je pritožnica (ki sicer niti ni trgovka v smislu ZT-1, ampak je izvajalka dejavnosti6) prepoznala kot naslovnica predpisa, samo po sebi ni odločilno za drugačno presojo Odloka, kot jo je opravilo prvostopenjsko sodišče, in ne zadošča za njegovo opredelitev v spornih delih, da gre za upravni akt. 15. Glede na navedeno ni mogoče pritrditi pritožbi, da imata določbi 1. in 3. člena pravno naravo pritožnici izdanega upravnega akta. Ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe in predlagane začasne odredbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in na prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve. 2 Ta v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. 3 Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019, 11. točka. 4 Tako Vrhovno sodišče v I Up 61/2021, 15. točka. 5 Sklep I Up 9/2018, 9. točka obrazložitve. Vrhovno sodišče v navedenem sklepu izpostavlja še t. i. Plaumannov test (ta zajema tudi presojo neposrednosti) iz zadeve 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17). V njej je Sodišče Evropske unije odločilo, da "osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena". 6 V tožbi je navajala, da sodi v kategorijo izvajalcev storitev, ki kot zastopnica A. A., so. p. (socialno podjetje) v okviru dejavnosti pretežno opravlja trgovinsko dejavnost. Da je izvajalka, je ponovila tudi v pripravljalni vlogi z dne 22. 6. 2021 (vloženi 23. 6.).