Jedro

Drugostopni organ je odločil o javni koristi in uvedbi postopka razlastitve za celotno nepremičnino, ki sicer meri 4542 m2, zaradi zahtev razlastitvenih zavezancev – strank z interesom, in s tem kršil 213. člen ZUP, saj je odločil mimo predmeta postopka in prekoračil zahtevek tožnice. V izreku se namreč odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, predmet postopka pa je glede na predlog razlastitev nepremičnine v izmeri 702 m2. Zgolj prostorski akt ne more prejudicirati obstoja javne koristi, ne glede na to, da se celotna parcela nahaja v območju Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje Športno rekreacijskega parka Stožice.

Kot je opozorila tožnica v tožbi, mora organ o zahtevi zavezancev v zvezi z uporabo 99. člena ZUreP-1 odločiti šele z odločbo o razlastitvi in torej šele v tej fazi postopka presoditi, ali so za uporabo te določbe podani razlogi ali ne, in ne že v fazi postopka, ki je presojana v tem upravnem sporu, zaradi česar je bilo upoštevanje tovrstnih navedb zavezancev, ki so očitno tudi vplivale na odločitev, napačno oziroma vsaj preuranjeno.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 35020-14/2012/3/00641111 z dne 11. 2. 2013, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 427,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek strank z interesom B.B., F.F., E.E., A.A., C.C., in D.D se zavrne.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju drugostopni organ) v pritožbenem postopku odpravilo odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 352-16/2012-11 z dne 5. 11. 2012, v 1., 2. in 3. točki izreka (1. točka izreka), odločilo, da se na podlagi ugotovljene javne koristi uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., ki je v solasti A.A., B.B., C.C., D.D., E.E. in F.F., vsakega v idealnem deležu do 1/6 (2. točka izreka), da je dokončnost odločbe podlaga za zaznambo uvedbe začetka razlastitvenega postopka na nepremičnin, ki je predmet te odločbe, v zemljiški knjigi, vknjižbo v zemljiško knjigo bo izvedlo pristojno sodišče po uradni dolžnost (3. točka izreka), da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali bistveno spreminjanje nepremičnine, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja in je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen (4. točka izreka), da se zahteva razlastitvene upravičenke – tožnice za plačilo tam navedenih stroškov zavrne (5. točka izreka) in, da točka 4 prvostopne odločbe ostane v veljavi (6. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopni organ uvodoma ugotovil, da se vložena pritožba razlastitvenih zavezancev nanaša le na ugovarjanje upravičenosti razlastitve le 720 m2 parcele glede na onemogočen dostop solastnikom do preostanka parcele tudi zaradi potekajoče kolesarske steze in vprašljivo možnost rabe preostanka parcele za njene solastnike zaradi dejavnosti in rabe ostalega zemljišča, ki je del kompleksa G. in del cestnega omrežja. Predmet odločbe je po prvem odstavku 100. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) odločba o začetku razlastitvenega postopka. Iz prvostopne odločbe izhaja, da kljub zahtevam razlastitvenih zavezancev, da bi bilo treba odločiti o javni koristi in uvedbi postopka za celotno parcelo že tekom postopka pri prvostopnem organu, ta o zahtevku ni odločil, pač pa je z odločbo odločil o javni koristi in uvedbi postopka v skladu s predlogom razlastitvene upravičenke le za del parcele v izmeri 720 m2. Po tretji alineji tretjega odstavka 1. točke 6. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje Športno rekreacijskega parka Stožice (v nadaljevanju Odlok), ki pomeni občinski lokacijski načrt, na podlagi katerega je izkazana javna korist za razlastitev parcel oziroma njenih delov, če je nepremičnina v njem predvidena, sodi parcela v površino območja OPPN, saj je navedena kot zemljišče oziroma del zemljišča, ki sodi v to območje. V območju veljavnosti odloka leži celotna parcela. Iz prvega odstavka 2. točke 6. člena odloka izhajajo meje območja OPPN in sicer, da v točki št. 269 meja območja OPPN spremeni smer in poteka proti severu po zahodni meji območja urejanja BR 3/3 in sredini ..., preko parcel, ki so v nadaljevanju omenjene, do izhodiščne točke 1. Iz drugega odstavka iste točke pa izhaja, da je meja območja OPPN analitično prikazana s koordinatami lomnih točk obodne parcelacije. Kot izkazuje dokumentaciji priložena katastrska mapna kopija, parc. št. 962/1 leži z začetkom na desni strani … in poteka proti severovzhodu v smer obvoznice. Dokumentaciji je priložen tudi vpogled v grafični del OPN, ki potrjuje, da je celotna parcela v območju OPPN. To izhaja tudi iz predloga tožnice. Glede na opisane določbe ZUreP-1 in povzeto dejansko stanje je torej izkazana javna korist za celotno parcelo, predmet odločitve pa je le uvedba razlastitvenega postopka, zaradi česar je mogoče o uvedbi postopka in javni koristi pozitivno odločiti za celotno parcelo. S takšno odločitvijo ni odločeno o razlastitvi zemljišča, prav tako pa še ni bil izveden parcelacijski postopek, zaradi česar še ni dokončno izkazana izmera dela parcele, za katerega predlog za razlastitev je tožnica podala. O zahtevku za izdajo odločbe o pripravljalnih delih in o izvedbi nujnosti postopka mora prvostopni organ še odločiti. Drugostopni organ je zato odločil, kot izhaja iz izreka odločbe, na podlagi 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2. Prvostopni organ je z odločbo, št. 352-16/2012-11 z dne 5. 11. 2012, odločil, da se v korist tožnice na podlagi ugotovljene javne koristi uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine parc. št. 962/2, k.o. ..., v delu v izmeri 702 m2, ki je v solasti A.A., B.B., C.C., D.D., E.E. in F.F., vsakega v idealnem deležu do 1/6 (1. točka izreka), da je dokončnost odločbe podlaga za zaznambo uvedbe začetka razlastitvenega postopka na nepremičnini, ki je predmet te odločbe, v zemljiški knjigi, vknjižbo v zemljiško knjigo bo izvedlo pristojno sodišče po uradni dolžnosti (2. točka izreka), da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali bistveno spreminjanje nepremičnine, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja in je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen (3. točka izreka) in, da posebni stroški postopka niso bili zaznamovani (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je razlastitvena upravičenka – tožnica vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnin s parc. št. 962/1, k.o. ..., ter predlog za nujni postopek, predlog za izdajo odločbe o pripravljalnih delih in predlog za zaznambo razlastitvenega postopka. Parcela v celoti meri 4542 m2, tožnica pa je predlagala razlastitev le 702 m2. Zahtevi so bile priložene priloge iz 98. člena ZUreP-1. Organ je tudi opravil ustno obravnavo z vsemi strankami, na kateri so razlastitveni zavezanci primarno ugovarjali javni koristi, podrejeno pa predlagali, da se razlasti celotna parcela in ne le njen del, zaradi izgube gospodarskega pomena in svoje običajne vrednosti za solastnike. Organ je ugotovil, da je javna korist izkazana v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine H. – izvedbeni del. Del parcele sodi v območje urejanja BE-505, namenska raba zemljišča PC – površine pomembnejših cest, na katerem je predvidena izgradnja prometne, energetske in komunalne infrastrukture v zvezi z izgradnjo Športnega rekreacijskega parka G. Del parcele leži v trasi izgradnje gospodarske javne infrastrukture. Gradnja kolesarske proge in izvedba potrebnih komunalnih ureditev je predvidena tudi na parc. št. 962/1, v izmeri 702 m2. Iz grafičnih izsekov iz Odloka izhaja, da gre za izgradnjo kolesarske steze ob ..., kar predstavlja podlago za razlastitev, saj gre za javno korist. Glede na povedano je odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

3. Tožnica je v tožbi uvodoma povzela vsebino obeh odločb, navedla, da je izpodbijana drugostopna odločba nezakonita v delu, v katerem se uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., v delu, ki presega izmero 702 m2, za kolikor je tožnica predlagala razlastitev). Odločba bistveno krši pravila postopka, saj v izreku prekoračuje zahtevek, ki ga je podala tožnica s svojim predlogom. Tožnica je predlagala razlastitev dela nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., v izmeri 702 m2. Vlogi je priložila tudi razlastitveni elaborat, ki se nanaša na ta del nepremičnine, ter predparcelacijski načrt, iz katerega prav tako izhaja, da je za razlastitev potreben zgolj del v izmeri 702 m2. Z vlogo tožnice so definirane meje zahtevka in s tem meje odločanja organa. Tožnica je tudi zgolj za ta del izkazala javno korist. Drugostopni organ je zato odločil mimo zahtevka. S tem je tudi napačno uporabil materialno pravo. ZUreP-1 v 98. členu določa, da mora biti v razlastitvenem elaboratu natančno določen obseg nepremičnin, glede katerih je predlagana razlastitev, pri čemer območje predlagane razlastitve ne sme presegati meje, določene z lokacijskim načrtom. To pomeni, da mora nepremičnina ali njen del ležati v območju lokacijskega načrta, nikakor pa to ne pomeni, da mora biti v primeru, da razlastitveni upravičenec predlaga razlastitev le dela nepremičnine, ki leži v območju lokacijskega načrta, celotna nepremičnina predmet razlastitve. To izhaja tudi iz komentarja ZUreP-1:'' ...ni nujno, da obseg nepremičnin obseže celotno območje, določeno z lokacijskim načrtom. Natančna določitev obsega nepremičnin, za katera se zahteva razlastitev, bo odvisna tudi od tega, za kolikšen njihove obseg je mogoče izkazati javno korist in concreto, katere del je tudi izkazanost, da želenega cilja ni mogoče doseči z razlastitvijo nepremičnin v manjšem obsegu in s tem z manjšim (blažjim) posegom v lastninsko pravico'' (Čebulj, str. 548). Drugostopni organ pa je upošteval navedbe zavezancev in se je pri tem napačno oprl na prvi odstavek 99. člena ZUreP-1. Ta člen pride v poštev šele po tem, ko je postopek razlastitve že uveden in ne že ob sami uvedbi postopka. Organ tako teh navedb v tej fazi sploh ne bi smel presojati, temveč bi moral presojati le, ali del nepremičnine v izmeri 702 m2 sodi v območje OPPN in v tem delu potrditi uvedbo postopka razlastitve. Tožnica je še opozorila, da so pritožbo vložili le trije zavezanci: B.B., F.F. in E.E. Razlastitveni zavezanci niso enotni sosporniki, zato se dejanja, ki jih opravijo le nekateri med njimi, ne morejo raztezati na vse ostale. Organ ni navedel razlogov, zakaj je prvostopno odločbo odpravil tudi v delu, ki je v solasti A.A., C.C. in D.D., ter tudi zoper njih uvedel postopek razlastitve za celotno parcelo. Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, drugostopno odločbo spremeni tako, da pritožbo zavrne in potrdi prvostopno odločbo oziroma, da drugostopno odločbo odpravi in s sodbo odloči o stvari tako, da se uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., v delu v izmeri 702 m2 oziroma podredno, da odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa stroške postopka naloži toženki, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje do plačila, v roku 15 dni, pod izvršbo.

4. Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

5. Stranke z interesom B.B., F.F. in E.E. so v odgovoru na tožbo navedli, da je drugostopna odločba pravilna, saj bi ob drugačnem postopku razlastitve na način, kot je predlagala tožnica, parc. št. 962/1, v naravi ostala brez normalnega dostopa do zemljišča, ki je že sedaj zaradi vseh okoliščin, predvsem zaradi samega Športnega parka G. in s tem povezanega prometa in dostopnih poti v naravi, zelo močno okrnjen. Organ je preprečil večjo materialno škodo strank z interesom. Že v postopku so stranke opozorile, da parc. št. 962/1 po veljavnem prostorskem aktu ni namenjena kolesarski stezi, temveč zaključitvi in dokončni ureditvi okolice športne arene in je tako sestavni del te celote, kar je organ pravilno ovrednotil in odločbo prvostopnega organa zato spremenil. Zato je tožnica v preteklosti strankam že predlagala odkup celotne parcele, vendar do realizacije tega dogovora ni prišlo, tožnica pa je ponudila tudi nizko ceno, kar je izkazano s primerjavo cenitev po izvedencu I.I. in po izvedencu J.J. Menijo, da je glede na namen razlastitve pravilno, da se obravnava vprašanje celotne parcele in ne samo njenega dela. Predlagali so, da sodišče izvede ponujene dokaze in zavrne tožbo, tožnici pa naloži v plačilo stroške postopka.

6. Stranke z interesom A.A., C.C. in D.D. so v odgovoru na tožbo uvodoma navedli, da so kot solastniki nepremičnine nedvomno enotni sosporniki. V ostalem so se strinjali z odločitvijo drugostopnega organa, poudarili, da je pomembno tudi, da v zadevi parcelacijski postopek še ni bil izveden in da je dokumentaciji priložen šele predlog parcelacije. To pomeni, da odločitev organa ni v nasprotju z veljavno zakonodajo. Tožnica namreč ne more predlagati uvedbe postopka razlastitve za odločen del zemljišča, ki še ni niti odmerjen, niti ni znana njegova lega, zato lahko govorimo o postopku za uvedbo razlastitve na celotni parceli vse do takrat, dokler ne bo izdana odločba o pripravljalnih delih in o izvedbi nujnega postopka. Predlagali so zavrnitev tožbe, sodišče pa naj tožnici naloži v povrnitev njihove stroške postopka.

7. Tožba je utemeljena.

8. Tožnica izpodbija odločbo, s katero je drugostopni organ v pritožbenem postopku na pritožbo strank z interesom B.B., F.F. in E.E. odpravil prvostopno odločbo (s katero je prvostopni organ odločil o uvedbi postopka razlastitve za razlastitev nepremičnine parc. št. 962/1, k.o. ..., v delu v izmeri 702 m2) in odločil, da se uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine parc. št. 962/1 v celoti. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je drugostopni organ, glede na podan predlog za razlastitev tožnice, ob upoštevanju pravil postopka in relevantnih materialnopravnih določb, ki veljajo za obravnavani primer, mogel tako odločiti.

9. Tudi po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja kršitvi pravil postopka in napačni uporabi materialnega prava. Že iz predloga za razlastitev nepremičnine tožnice nedvomno izhaja, da je tožnica vložila predlog za razlastitev le dela nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., v izmeri 702 m2 (in ne za celotno nepremičnino, ki sicer meri 4542 m2), kar potrjujejo tudi k predlogu vložene listine in sicer razlastitveni elaborat, kot tudi predparcelacijski načrt. S takim postopanjem je drugostopni organ, ko je, kot izhaja iz obrazložitve drugostopne odločbe, odločil o javni koristi in uvedbi postopka razlastitve za celotno nepremičnino s parc. št. 962/1 zaradi zahtev razlastitvenih zavezancev – strank z interesom, kršil 213. člen ZUP, saj je odločil mimo predmeta postopka in prekoračil zahtevek tožnice. V izreku se namreč odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP), predmet postopka pa je glede na zgoraj povzet predlog za razlastitev nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., v izmeri 702 m2. Že iz tega razloga je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti.

10. S tako odločitvijo je drugostopni organ kršil tudi materialno pravo. Ustava RS v 69. členu določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. Ker pa razlastitev pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, kot jo zagotavlja 33. člen Ustave, pa je treba tak poseg opraviti na način, da bo zasebna lastnina najmanj prizadeta, torej v najmanjšem obsegu, kot je glede na sam namen razlastitve sploh možno. Na to napotujejo tudi določbe ZUreP-1, predvsem 92. člen, ki uvodoma na splošno določa dopustnost razlastitve in omejitve lastninske pravice, pri čemer v tretjem odstavku določa, da razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Iz drugega odstavka 98. člena ZUreP-1 (na katerega opozarja tudi tožnica) pa med drugim izhaja, da mora biti v razlastitvenem elaboratu iz 3. točke prejšnjega odstavka natančno določen obseg nepremičnin, glede katerih je predlagana razlastitev (to je glede na površino), pri čemer območje predlagane razlastitve ne sme presegati meje, določene z lokacijskim načrtom. Drugostopni organ sicer svojo odločitev utemeljuje tudi s tem, da leži celotna parcela v območju veljavnosti Odloka, vendar pa to še ne pomeni, da je zaradi tega odločitev pravilna, saj je območje Odloka (6. člen) določeno tako, da obsega tam navedena zemljišča oziroma dele zemljišč, med drugim tudi parc. št. 962/1, k.o. ..., ker pa je tožnica obstoj javne koristi izkazovala le za del te nepremičnine in ne za celotno parcelo, to lahko tudi pomeni neizkazanost obstoja javne koristi za preostali del nepremičnine. Zgolj prostorski akt namreč ne more prejudicirati obstoja javne koristi, ne glede na to, da se celotna parcela nahaja v območju Odloka.

11. Iz obrazložitve drugostopne odločbe tudi izhaja, da je organ pri svoji odločitvi upošteval (tudi) navedbe razlastitvenih zavezancev v zvezi z uporabo 99. člena ZUreP-1. Ta člen določa, da če razlastitveni zavezanec v postopku razlastitve ugotovi, da bi z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen tudi lastninska pravica na ostalem delu njegovih nepremičnin, lahko zahteva, da razlastitveni upravičenec prevzame v last tudi te nepremičnine (prvi odstavek); razlastitveni zavezanec vloži zahtevo iz prejšnjega odstavka pri upravnem organu, ki vodi postopek razlastitve; o zahtevi mora upravni organ odločiti hkrati z odločitvijo o razlastitvi. Kot je opozorila tudi tožnica v svoji tožbi (in kar nedvomno izhaja iz citirane določbe), mora organ o takšni zahtevi zavezancev odločiti šele z odločbo o razlastitvi in torej šele v tej fazi postopka presoditi, ali so za uporabo te določbe podani razlogi ali ne, in ne že v tej fazi postopka, ki je presojana v tem upravnem sporu, zaradi česar je bilo upoštevanje tovrstnih navedb zavezancev, ki so očitno tudi vplivale na odločitev, napačno oziroma vsaj preuranjeno.

12. Glede na povedano je sodišče tožbi na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek, da organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, ponovno odloči o pritožbi strank z interesom.

13. V zvezi z ugovorom tožnice, da organ ne bi smel upoštevati vložene pritožbe razlastitvenih zavezancev B.B., F.F. in E.E. v korist vseh solastnikov, torej še za A.A., DD. in C.C., ker niso enotni sosporniki, pa sodišče še pripominja, da so razlastitveni zavezanci kot solastniki nepremičnine s parc. št. 962/1, k.o. ..., nedvomno materialni enotni sosporniki, saj so glede na sporni predmet v pravni skupnosti (so solastniki obravnavane nepremičnine), zaradi česar je organ smel (in moral) upoštevati pritožbo solastnikov B.B., F.F. in E.E. kot aktivno in koristno dejanje v korist vseh razlastitvenih zavezancev.

14. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na podlagi tretjega 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

15. Odločitev o stroškovnem zahtevku strank z interesom smiselno temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.