31. 5. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sindikata delavcev migrantov Slovenije, Maribor, ki ga zastopata Slavko Vesenjak in Davor Ozmec, odvetnika v Mariboru, na seji 31. maja 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. in 4.b točke prvega odstavka 44. člena ter 45. člena Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15, 55/15, 63/16, 69/17, 21/19, 28/19, 66/19 in 39/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnik v izreku navedenim določbam očita neskladje z 2. in 14. členom Ustave. Iz njih naj bi izhajalo, da se delavcem migrantom, njegovim članom, ki so slovenski rezidenti, zaposleni pri tujem (avstrijskem) delodajalcu in se v Avstrijo dnevno vozijo na delo, priznajo manjši stroški za prehrano (ki se ne vštevajo v davčno osnovo od dohodka iz delovnega razmerja) kot napotenim delavcem, tj. slovenskim rezidentom, zaposlenim pri slovenskem delodajalcu, ki so začasno napoteni na delo v tujino, ki traja neprekinjeno do največ 30 dni ali 90 dni (vozniki v mednarodnem cestnem prometu). Delavcem migrantom naj bi se priznavali stroški prehrane v pavšalnem znesku, ki ga določi Vlada, povečanim za 80 %, kar naj bi znašalo 11,02 EUR na dan (45. člen Zakona o dohodnini – v nadaljevanju ZDoh-2), medtem ko naj bi se omenjenim napotenim delavcem priznali stroški prehrane do višine dnevnice za službeno pot (4. in 4.b točka prvega odstavka 44. člena ZDoh-2), kar naj bi bil precej višji znesek. Polna dnevnica za Avstrijo naj bi znašala 55 EUR. Izpodbijane določbe naj bi povzročale, da delavcem migrantom ob istih dohodkih in stroških za prehrano po plačilu davkov ostane nižji znesek razpoložljivega dohodka v primerjavi z omenjenimi napotenimi delavci. Po mnenju pobudnika je tak rezultat v neskladju z načelom enakosti, načelom socialne države, pravico do dostojanstva in načelom davčne pravičnosti. Bil naj bi tudi v neskladju s pravico do prostega gibanja delavcev iz 45. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU).

2.Pobudnik navaja, da izkazuje pravni interes za pobudo, ker izpodbijane določbe neposredno posegajo v pravice, pravne interese in pravni položaj njegovih članov v zvezi z njihovim delom v Avstriji in posledično vsakoletno protiustavno obdavčitvijo v preteklosti, trenutno in tudi v bodoče. Meni, da iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da je pravni interes združenja podan, če združenje pobudo vloži v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov. Pobudnik naj bi bil ustanovljen ravno z namenom kolektivnega in organiziranega varovanja in zagotavljanja pravic in interesov te skupine oseb, tj. delavcev migrantov. Slednji se naj bi vanj povezovali z namenom kolektivnega urejanja njihovega pravnega položaja, povezanega z njihovim delom v Avstriji in prebivanjem v Sloveniji, predvsem pri obdavčitvi v Sloveniji, a tudi pri drugih predvsem dohodkovnih, delovno-pravnih in socialnih vprašanjih.

3.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

4.Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj.[1] Ustavno sodišče je v svoji dosedanji presoji, kot ugotavlja pobudnik, združenjem pravni interes priznavalo v primerih, ko vlagajo pobudo v imenu svojih članic in zaradi njihovih interesov, vendar je to storilo izjemoma, ko je šlo za združenja, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil.[2] Do ključne spremembe v ustavnosodni presoji v tem oziru, tudi za odločitev v dani zadevi, je prišlo, ko se je v njej uveljavilo stališče, da je v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, pravni interes za pobudo lahko podan šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev in po vložitvi ustavne pritožbe, ki jo zoper posamični akt, sprejet na podlagi izpodbijanih predpisov, vložijo posamezniki, na katere posamični akt učinkuje. Po sprejemu tega stališča združenjem pravnega interesa za pobudo ni več mogoče priznati v primerih, ko izpodbijani predpisi ne učinkujejo neposredno, celo tedaj ne, ko so bila ustanovljena z namenom, da v konkretnih postopkih pred državnim organom zastopajo pravice in interese svojih članov.[3] Izjemoma jim je pod tem pogojem mogoče priznati pravni interes v primerih, ko izpodbijajo predpis, ki (na njihove člane) učinkuje neposredno.

5.V dani zadevi je ključno, da izpodbijane določbe ZDoh-2 na pobudnikove člane ne učinkujejo neposredno,[4] zato pobudnik glede na prej navedeno pravnega interesa za pobudo ne izkazuje. Odmero dohodnine od dohodkov, ki se vštevajo v letno davčno osnovo, na letni ravni ureja Zakon o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19 in 66/19 – v nadaljevanju ZDavP-2) v 1. podpoglavju I. poglavja petega dela (267. člen ZDavP-2 in naslednji). Za davčne zavezance rezidente dohodnino na letni ravni ugotovi davčni organ z odločbo. Najpozneje do 31. maja tekočega leta davčni organ na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga, oziroma podatkov, ki mu jih v (med)letnih napovedih posreduje davčni zavezanec, za davčnega zavezanca rezidenta sestavi in odpremi informativni izračun dohodnine. Če davčni zavezanec rezident ugotovi, da so podatki v informativnem izračunu nepravilni ali nepopolni, lahko v 15 dneh od vročitve informativnega izračuna vloži ugovor, v katerem lahko med drugim uveljavlja tudi zmanjšanje davčne osnove za stroške prehrane med delom. Če davčni zavezanec ugovarja zoper informativni izračun, v roku za ugovor vloži dopolnjen informativni izračun, ki se šteje za njegovo napoved za odmero dohodnine, na podlagi katere nato davčni organ izda odločbo o odmeri dohodnine, zoper katero se lahko davčni zavezanec pritoži na Ministrstvo za finance. Zoper dokončno odločbo o odmeri dohodnine ima davčni zavezanec zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ustavno sodišče v takih primerih šteje, da se lahko pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanih predpisov, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS.[5] Zato je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zavrglo.

6.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-82/19 z dne 25. 4. 2019, št. U-I-297/18 z dne 24. 10. 2018, št. U-I-79/16 z dne 12. 4. 2018 in št. U-I-89/02 z dne 5. 4. 2002 (OdlUS XI, 56).

[2]Tako npr. v Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-86/94 z dne 4. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153) in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10). Izjemoma je priznavalo pravni interes tudi ekološkim društvom, ki so bila na podlagi takrat veljavnega zakona, ki je urejal varstvo okolja, subjekti varstva okolja (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-30/95 z dne 30. 6. 1995).

[3]Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-58/20 z dne 24. 5. 2021, 4. točka obrazložitve.

[4]Tako že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-487/18 z dne 17. 12. 2018.

[5]To stališče Ustavnega sodišča je obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).