Jedro

34.a člen ZPOP-1, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne izključuje uporabe določb ZUP. Tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1 dopušča spremembo vloge do odločitve o dodelitvi sredstev, zato bi bilo nekonsistentno, da bi zakon dopuščal vsebinsko spremembo vloge, medtem ko bi bila formalna pomanjkljivost izvzeta. Kolikor je tožena stranka štela, da je obravnavana vloga nepopolna oziroma nerazumljiva, bi morala tožena stranka v skladu z določbami prvega odstavka 67. člena ZUP od tožnika v roku petih delovnih dni zahtevati, da pomanjkljivosti odpravi, in ji določiti rok, v katerem mora vlogo popraviti. Ker tožena stranka ni ravnala tako, s tem tožeči stranki ni omogočila, da bi popravila oziroma dopolnila vlogo, ki bi se, če bi bile pomanjkljivosti pravilno odpravljene, na podlagi petega odstavka 68. člena ZUP lahko štela za pravočasno in popolno vlogo, o kateri bi tožena stranka mogla meritorno odločati.

Izrek

Tožbi se ugodi. Sklep Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, št. 303-4-01159/2020/2 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

Obrazložitev

1. Javna agencija RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju tožena stranka) je z uvodoma navedenim sklepom zavrgla vlogo tožeče stranke št. 303-4-01159/2020/1 in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 13. 4. 2021 preko uporabniškega računa „Moj SPIRIT“ oddala vlogo na javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času epidemije COVID-19/2 (v nadaljevanju javni poziv).Vloga se je glede na datum in čas oddaje preko uporabniškega računa razvrstila na 1159 mesto. Tožena stranka je ugotovila, da vloga ni bila popolna, saj je vlogo podpisala A. A., ki ni zakoniti zastopnik tožeče stranke. Pooblastilo, ki je predloženo k vlogi pa se glasi na drugo osebo – B. B. Iz navedenega razloga v skladu z 1.5. točko javnega poziva je tožena stranka nepopolno vlogo tožeče stranke zavrnila, saj dopolnitev nepopolne vloge ni možna.

3. Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja, zato je vložila tožbo v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, in sicer uveljavlja razloge nepopolne, napačne ugotovitve dejanskega stanja oz. da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju ter storjene bistvene kršitve določb postopka. Tožeča stranka poudarja, da je vlogi priložila pooblastilo, s katerim je tožeča stranka pooblastila B. B., računovodjo in ne B. B. kot fizično osebo. Slednja namreč opravlja delo v računovodskem servisu A. A. s.p., ki izvaja računovodske storitve za tožečo stranko. Nadalje tožeča stranka meni, da je tožena stranka kršila določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se v konkretnem primeru uporabljajo za določitev pravil postopka in v 67. členu ZUP določa, da če je vloga nepopolna in razumljiva, jo samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči, temveč je potrebno pomanjkljivosti odpraviti in določiti rok, v katerem lahko stranke pomanjkljivosti odpravijo. Glede kršitve materialnega prava pa tožeča stranka meni, da pooblastilna razmerja ureja Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ). Slednji v prvem odstavku 73. členu določa, da pogodba, ki jo sklene nekdo drug kot pooblaščenec v imenu drugega brez njegovega pooblastila, zavezuje neupravičeno zastopanega samo, če jo ta pozneje odobri. Nadalje drugi odstavek 73. člena OZ določa, da stranka, s katero je pogodba sklenjena, lahko zahteva od neupravičeno zastopanega, da jo kasneje odobri ali ne. Kolikor bi tožena stranka zavzela stališče, da tožečo stranko ni zastopala upravičena oseba, se v tem primeru tožeča stranka izreče, da odobrava prijavo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke v tožbi, razen kolikor se z njimi izrecno ne strinja in nasprotuje tožbenemu zahtevku v celoti. Tožena stranka navaja, da gre v predmetni zadevi v skladu z ustaljeno sodno prakso za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravnih zadev in se postopek vodi po Zakonu o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1), in sicer ob smiselni uporabi ZUP. Pri tem poudarja, da gre v primeru javnih razpisov in pozivov za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Nadalje ugotavlja, da je tožeča stranka podala dne 13. 4. 2021 vlogo na javni poziv, katero je podpisala A. A., ki nima položaja in funkcije zakonitega zastopnika tožeče stranke. Pooblastilo za podpis in oddajo vloge s strani C. C. kot zakonitega zastopnika tožeče stranke, ki bi se nanašala na A. A. kot pooblaščenca ni bilo priloženo k vlogi dne 13. 4. 2021. Vsak prijavitelj na javni poziv je moral vlogo prijaviti in izdelati skladno z določili javnega poziva, pozivne dokumentacije in po navodilih na obrazcih. Vsak prijavitelj je imel tudi možnost, da pridobi tudi dodatne informacije. Iz vloge tožeče stranke je razvidno, da je izpolnjeno priložila tudi prilogo (pooblastilo zakonitega zastopnika pooblaščencu za podpisa vloge). Iz navedenega pooblastila izhaja, da je tožeča stranka pooblastila B. B. za e-podpis in elektronsko oddajo vloge. Iz tega pooblastila ne izhaja, da bi tožeča stranka pooblastila svoj računovodski servis. Tožeča stranka je za e-podpis in elektronsko oddajo vloge pooblastila konkretno fizično osebo B. B. Meni, da je izpodbijani sklep tudi ustrezno in v zadostni meri obrazložen. Obrazložitev izpodbijanega akta zajema tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze na katero je to oprto. V sedmem odstavku 1.5. točke javnega poziva je tudi določeno, da dopolnitev nepopolne vloge v tem javnem pozivu ni možna. Tožena stranka navaja, da ni zgrešila zatrjevanih kršitev bistveni pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava, saj meni, da je tožeča stranka prezrla 34.a člen ZPOP-1, ki se ne nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, saj se v predmetnem javnem pozivu ne uporablja.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev tožeče stranke o zavrženju vloge tožeče stranke na javni poziv. Tožeča stranka se je prijavila na javni poziv (objavljen na spletni strani tožene stranke), ki je namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih zaradi posledic epidemije COVID-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Tožena stranka je ugotovila, da vloga ni popolna, saj je ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Sklicevala se je na določilo 1.5. točke javnega poziva, ki se nanaša na postopek izbora, na podlagi katere dopolnitev nepopolne vloge po tem javnem pozivu ni mogoča. 7. Javna poziv je prav tako kot javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu), ki je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnega poziva določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev1. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.

8. V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev gre nedvomno za odločanje o javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP2, vendar je treba v tovrstnih zadevah upravni postopek smiselno uporabljati. Po določilu 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po prvem odstavku 1. člena ZUP morajo državni organi ravnati po tem zakonu, kadar odločajo v upravnih zadevah. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

9. Javni poziv ni podzakonski akt in je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem pozivu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v zakonu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa3. 10. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo navedla, da se je predmetni postopek javnega poziva vodil po Zakonu o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-1). Slednje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja, saj se tožena stranka sklicuje samo na določbe javnega poziva. Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi tožene stranke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Zato razlogov, ki jih toženka navaja šele v odgovoru na tožbo, sodišče pri presoji zakonitosti ne more upoštevati.

11. Obrazložitev izpodbijanega sklepa, ki temelji na določilih javnega poziva je skopa in brez zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila javnega poziva. Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusiti ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru4. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP.

12. Po mnenju sodišča izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe in gre za takšne bistvene pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa, ki jih tožena stranka v sodnem postopku ne more (več) odpraviti. Izdana odločba v upravnem sporu mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti more tožena stranka sanirati le v ponovnem postopku5. 13. Ker v postopku izdaje upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

14. Sodišče pa vendar pripominja, da 34.a člen ZPOP-16, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne izključuje uporabe določb ZUP. Ne glede na namen novele ZPOP-1 z uvedbo 34.a člena, ki ureja javni poziv kot možnost poenostavljenega postopka dodeljevanja sredstev, to ne pomeni, da se stranki ne zagotovi poštene obravnave7. Tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1, dopušča spremembo vloge do odločitve o dodelitvi sredstev, zato bi bilo nekonsistentno, da bi zakon dopuščal vsebinsko spremembo vloge, medtem, ko bi bila formalna pomanjkljivost izvzeta. Predmetni javni poziv se s stališča uporabe procesne zakonodaje šteje za upravno zadevo, zato je upravni organ vezan na procesne predpise, torej ZUP, razen v primerih kadar zakon ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZUP). Tudi poseben zakon po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhaja iz 138. do 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno in zaradi temeljnih načel po 8. in 9. členu (načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke). Toda področni zakoni neredko posegajo v osnovno logiko ZUP in določajo vodenje skrajšanega postopka v nekih zadevah per definitionem, kar pa lahko pomeni le kratkoročno prednost, kolikor se odloči hitro, vendar brez ustavnih garancij, saj se lahko dolgoročno zadeve še bolj zapletejo z vračanjem v novo odločanje ali celo z razveljavitvijo spornih zakonskih določb v ustavnosodni presoji8. 15. Stališče tožene stranke v odgovoru na tožbo, da po sodni praksi gre v primeru javnega poziva za skrajšan ugotovitveni postopek po 144. členu ZUP, kjer je načelo zaslišanja strank izključeno, zato ni mogoče uporabiti določb OZ, o odobritvi posla, ki ga sklene neupravičena oseba, je napačno. ZUP v tretjem odstavku 144. člena ZUP določa, da ni potrebno zaslišanje stranke, kar ne pomeni, da je izključeno. Skrajšani ugotovitveni postopek pomeni hkratno oziroma skoncentrirano izvedbo ugotovitvenega in dokaznega postopka ter še odločanja. Ne drži, da v skrajšanem postopku ugotavljanja in preverjanja dejstev ni9. 16. Kolikor je tožena stranka štela, da je obravnavana vloga nepopolna oziroma nerazumljiva, bi morala tožena stranka v skladu z določbami prvega odstavka 67. člena ZUP od tožnika v roku petih delovnih dni zahtevati, da pomanjkljivosti odpravi, in ji določiti rok, v katerem mora vlogo popraviti. Ker tožena stranka ni ravnala tako, s tem tožeči stranki ni omogočila, da bi popravila oziroma dopolnila vlogo, ki bi se, če bi bile pomanjkljivosti pravilno odpravljene, na podlagi petega odstavka 68. člena ZUP lahko štela za pravočasno in popolno vlogo, o kateri bi tožena stranka mogla meritorno odločati.

17. Glede na ugotovitve sodišča, da izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti po določilu 214. člena ZUP in je bila s tem v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, je zato sodišče tožbi ugodilo in izpodbijan sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz zgoraj navedenega razloga, se zato v sodbi ni opredeljevalo še do drugih tožbenih navedb in tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Tožeča stranka je v tožbi sicer predlagala odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Vendar pa v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-110 (narava stvari to dopušča), tožeča stranka pa tudi ne zatrjuje, da bi ji odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pred toženo stranko prizadela težko popravljivo škodo. Zato bo po presoji sodišča dovolj učinkovita tudi odprava izpodbijanega sklepa, upoštevajoč vezanost upravnega organa na stališča sodišča glede uporabe materialnega prava ter obveznost, da izda nov sklep v roku 30 dni (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

1 Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015. 2 Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. 3 Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017. 4 Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10.11.2004. 5 Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020. 6 Za javni poziv se smiselno uporabljajo določbe glede postopka javnega razpisa, in sicer 21., 24., 25., 28., 30., 32., 33. in 34. člena tega zakona (peti odstavek 34.a člena ZPOP-1). 7 Kot to določa 6. člen Evropske konvencije za človekove pravice (EKČP), kar po sodni praksi velja tudi za upravne postopke. 8 Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 79. do 80. 9 Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 117. 10 Prvi odstavek 65. člena ZUS-1: Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.