Jedro

Tožena stranka je pri izdaji odločbe, s katero odmeri nadomestilo na degradacijo in uzurpacijo prostora, sicer vezana na inšpektorjevo odločbo, kolikor je ta podlaga za odmero nadomestila, vendar pa le, če iz njenega izreka, poleg inšpekcijskega zavezanca in vrste nedovoljene gradnje, izhajajo tudi ostali kriteriji, ki so podlaga za izdajo odločbe.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Piran, št. 351-127/2015-9 z dne 7. 10. 2015 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravna enota Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožniku zaradi neskladne gradnje objekta za zemljiščih s parc. št. 3269/2, 3270/1 in 3270/2, vse k.o. ..., z izpodbijano odločbo odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v višini 2.419,20 EUR ter odločila, da ga mora tožnik poravnati v roku 30 dni po pravnomočnosti odločbe. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ pojasnil, da je prejel pravnomočno odločbo Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper - Nova Gorica, št. 06122-3352/2009-23 z dne 25. 4. 2013, s katero je bila ugotovljena neskladna gradnja pomožnega kmetijskega objekta na prej navedenih nepremičninah. Prvostopenjski organ je s sklepom, št. 351-127/2015-6 z dne 21. 7. 2015 sestavil izračun višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora za neskladno gradnjo, z njim seznanil tožnika ter mu dal možnost, da se izreče o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, kar je tožnik tudi izkoristil ter predlagal ustavitev postopka.

2. Skladno s tožnikovo izjavo je prvostopenjski organ preveril njegove navedbe, da je nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora plačal že prejšnji lastnik zemljišča A.A. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je A.A. v letu 1993 prijavil nelegalno gradnjo ter poravnal znesek, ki se je nanašal na prisilno izvršbo rušitve objekta. Lastnik objekta je nato postal tožnik in pridobil gradbeno dovoljenje za njegovo legalizacijo, ki je bilo izdano dne 12. 2. 2006, pravnomočno pa postalo dne 23. 12. 2006. Tožnik je pričel graditi po tem dovoljenju, vendar pa izvedel neskladno gradnjo, kar je ugotovil inšpektor. Po določbi 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je investitor, oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora in to takrat, ko mu gradbeni inšpektor pošlje svojo odločbo.

3. Prvostopenjski organ je pojasnil, da so kriteriji za odmero višine in način plačila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora določeni v Uredbi o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (v nadaljevanju Uredba). Pri odločitvi je vezan na ugotovljen nedovoljen poseg v prostor, ki se ugotovi z inšpekcijsko odločbo. Skladno s tem je prvostopenjski organ v nadaljevanju izpodbijane odločbe v tabelarični obliki prikazal kriterije, ki jih je upošteval, z navedbo členov Uredbe in na enak način pojasnil tudi način izračuna. Navedel je tudi vrednost točke ter zaključil, da znaša v obravnavanem primeru nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora 2.419,20 EUR.

4. Odločitvi prvostopenjskega organa je pritrdilo tudi Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ), ki je pritožbo tožnika, ki jo je vložil zoper prvostopenjsko odločbo, zavrnilo. Drugostopenjski organ je pri odločanju, enako kot prvostopenjski organ, izhajal iz določbe 157. člena ZGO-1, ki določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora ter enako tudi ugotovil, da je v tožnikovem primeru podlaga za izračun tega nadomestila pravnomočna odločba gradbenega inšpektorja. V nadaljevanju je drugostopenjski organ pojasnil izračun nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, kot ga je v tabeli prikazal prvostopenjski organ, s tem, da je pojasnil vsak posamezni kriterij. Ugotovil je, da je tožnikova nedovoljena gradnja izvedena v območju zazidljivih zemljišč, da gre za gradnjo na območju kmetijskih zemljišč prvega območja, da znaša obseg nedovoljene gradnje v bruto etažni površini 200 m2, da je gradnja izvedena v 3. gradbeni fazi in da zato kot taka predstavlja manj zahtevni objekt, kot tudi, da oblikovalski pogoji po prostorskem aktu niso določeni. Drugostopenjski organ je posebej pojasnil, da je bila površina izračunana po SIST ISO 9836:2000, kot tudi pojasnil, da je bila nelegalna gradnja sicer prijavljena v letu 1993, nato dne 12. 2. 2006 izdano gradbeno dovoljenje, vendar pa tožnik gradnje ni izvršil tako, kot je to določalo to dovoljenje. Ne gre torej za poseg v ustavno varovane pravice tožnika, saj obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora velja za vsakega investitorja, ki na nedovoljen način poseže v prostor in kot tak iz tega ne more pridobiti pravic, ki bi jih varoval pravni red.

5. Tožnik se s sprejeto odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter samo odloči v sporni zadevi, podrejeno pa, da jo odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Tožnik meni, da je izpodbijana odločitev nezakonita in arbitrarna. Uvodoma izpostavlja, da je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka zato, ker odločitve ni obrazložila, kot to zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP, njene odločitve pa zaradi te kršitve ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev izpodbijane odločbe je po prepričanju tožnika skopa in nerazumljiva ter pomanjkljiva, manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Na to kršitev se je tožnik skliceval že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, vendar pa se do te pritožbene navedbe drugostopenjski organ ni opredelil. Tožniku zaradi te kršitve torej ni bilo omogočeno učinkovito pravno varstvo. V drugostopenjski odločbi manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih, s čimer je drugostopenjski organ posegel v ustavno zavarovano pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena in pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena, vse Ustave RS.

6. Tožnik nadalje navaja, da je upravni organ na podlagi pravnomočne odločbe gradbenega inšpektorja, ki je ugotovil neskladno gradnjo objekta, odmeril nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Iz odločbe izhaja, da je tožena stranka pri izračunu nadomestila območje, kjer se je izvajala gradnja, štela kot kmetijsko zemljišče I. območja. Tako stališče je zmotno, saj je prvostopenjski organ izdal gradbeno dovoljenje za legalizacijo pomožnega kmetijskega objekta, skladno s prostorskimi ureditvenimi pogoji za sanacijo degradiranega območja Občine Piran. Jasno je torej, da je zemljišče, na katerem je mogoče sanirati obstoječe stanje z legalizacijo, stavbno zemljišče, saj na kmetijskih zemljiščih I. območja gradnja ni dopustna. Zemljišča torej prvostopenjski organ po tej postavki ne bi smel vrednotiti s faktorjem 120, pač pa s faktorjem 0. Iz odločbe ni jasno razvidno, na kakšen način je prišel prvostopenjski organ do zaključka, da je tožnik pridobil kvadraturo objekta v površini 200 m2. Dejstvo tudi je, da gre v konkretnem primeru za neskladno gradnjo in ne za nelegalno gradnjo, kar pomeni, da ni dopustno upoštevati maksimalne bruto tlorisne površine, pač pa samo razliko med legalnim in nelegalnim delom površine objekta. V danem primeru je neskladna le mansarda in je bruto tlorisna površina tako lahko le največ 100 m2. Objekt tudi ne sodi med manj zahtevne objekte, pač pa med nezahtevne objekte in bi zato morala tožena stranka upoštevati drugačen faktor.

7. Tožnik je v tožbi, enako kot v dosedanjem postopku, posebej izpostavil, da je bila za degradirano območje že izdana odločba glede nadomestila v letu 1993 in je bil to nadomestilo tožnikov pravni prednik primoran plačati pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja. To potrjuje dejstvo, da je bil z odločbo z dne 17. 5. 2007 del vplačanega depozita tožniku povrnjen. Dne 28. 1. 2006 je sicer prvostopenjski organ tožniku ponovno izdal izračun nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, iz katerega izhaja, da je drugače vrednotil vrsto in stopnjo varovanja prostora kot pa v izpodbijani odločbi. Zakaj je tožena stranka izvedla ponovni obračun, tožniku ni znano. Tožnik je prepričan, da je tožena stranka svojo odločitev sprejela nezakonito in arbitrarno, s tem pa posegla v z ustavo zajamčene temeljne človekove pravice in svoboščine iz 14., 22. in 33. člena Ustave RS.

8. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

9. Tožba je utemeljena.

10. Obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora določa 157. člen ZGO-1. Skladno z določbo prvega odstavka tega člena, mora nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Po petem odstavku tega člena je inšpekcijski zavezanec dolžan plačati nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ali spremembe gradbenega dovoljenja ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, ki jo je izdal na podlagi določb od 152. do vključno 155. člena tega zakona. V primerih, ko je podlaga za odmero nadomestila odločba gradbenega inšpektorja, torej zakonska ureditev predpisuje dva ločena upravna postopka: pristojni inšpekcijski organ najprej ugotovi nelegalnost gradnje, nato pa svojo odločbo pošlje upravni enoti, ki na njeni podlagi izda odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, torej odločbo, kakršna je izpodbijana v tem upravnem sporu. Upravni organ je pri svoji odločitvi vezan na inšpekcijsko odločbo, kolikor je s to odločbo ugotovljena tako vrsta kot tudi obseg nezakonite gradnje (tako Vrhovno sodišče RS, primeroma v sodbah, št. X Ips 5/2006, X Ips 879/2006, X Ips 1551/2006, X Ips 1795/2006, X Ips 149/2007, X Ips 87/2014 in druge).

11. V obravnavanem primeru je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper - Nova Gorica dne 25. 4. 2013 izdal odločbo, št. 06122-3352/2009-23, s katero je določil, da mora tožnik, kot inšpekcijski zavezanec, takoj ustaviti nadaljnjo gradnjo pomožnega kmetijskega objekta na zemljišču s parc. št. 3269/2, 3270/1 in 3270/2 k.o. ..., ki jo izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 12. 2. 2006 ter da mora v roku enega meseca zaprositi za njegovo spremembo. Inšpektor je tožniku izrekel še prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 ter določil, da pritožba ne zadrži izvršitve. Inšpektorjeva odločba je, kot kažejo podatki upravnega spisa, postala pravnomočna dne 7. 5. 2013, na tej podlagi pa je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo.

12. Tožnik odločitev tožene stranke uvodoma izpodbija s trditvijo, da ta ni obrazložena, da je zato ni mogoče preizkusiti ter da manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Sodišče meni, da ta tožbeni ugovor tožnika ni utemeljen. Prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) določa kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in sicer: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Sodišče ugotavlja, da sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ pojasnila, da sta pri svoji odločitvi izhajala iz odločbe gradbenega inšpektorja, da sta na to odločbo vezana, da je zakonska podlaga za tako odločanje določba 157. člena ZGO-1 ter Uredba. Prvostopenjski organ je odločitev prikazal v tabelarični obliki, vendar pa je tudi iz tako oblikovane obrazložitve mogoče brez dvoma ugotoviti, na katere določbe Uredbe se je pri izračunu nadomestila za degradacijo in uzurpacijo oprl in kako je izdelal izračun. Tako obrazložitev je z vsebinskimi razlogi dopolnil drugostopenjski organ, obenem pa se opredelil tudi do vseh tožnikovih pritožbenih razlogov. Sodišče zato trdi, da je odločitev tožene stranke ustrezno obrazložena in temu tožbenemu razlogu tožnika ne sledi.

13. Tožnik je, enako kot v pritožbi, tudi v tožbi zatrjeval, da naj bi nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora poravnal že njegov pravni prednik A.A. in to dokazoval z odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 17. 5. 2007. Sodišče ugotavlja, da se je do teh navedb opredelil že drugostopenjski organ in se njegovim argumentom v celoti pridružuje. Iz obrazložitve odločbe z dne 17. 5. 2007 namreč izhaja, da tožnikov pravni prednik ob tem, ko je bilo ugotovljeno, da je gradil brez gradbenega dovoljenja, vplačal depozit, kar je bilo pogoj za odlog prisilne izvršbe na tem objektu. Šele po tem, ko je tožnik postal lastnik nepremičnine, je za ta poseg v letu 2006 pridobil gradbeno dovoljenje. Od vplačanega depozita je bilo 25 % sredstev porabljeno za sofinanciranje priprave prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora na območju Občine Piran, preostali del depozita pa se je vrnil tožniku. Iz teksta obrazložitve odločbe je torej razvidno, da ni šlo za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, kot to trdi tožnik. Po določbi 157. člena ZGO-1 je namreč nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora po svoji vsebini sankcija zaradi nedovoljenega posega v prostor. Drugi odstavek te zakonske določbe določa, da se vrsta in stopnja degradacije in uzurpacije prostora ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljene gradnje, posledice takšne gradnje oziroma objekta na možnosti s prostorskimi akti opredeljene namenske rabe prostora in glede na območje, na katerem je bila izvedena ali se izvaja takšna gradnja oziroma stoji takšen objekt. Nadomestilo se torej odmerja kot ekvivalent nedovoljenega posega v prostor. V obravnavanem primeru pa je tožnikov pravni prednik depozit vplačal zaradi odloga izvršbe, del sredstev depozita pa bil porabljen za sofinanciranje priprave prostorskih ureditvenih pogojev in torej ni šlo za določitev nadomestila. Sodišče zato soglaša z drugostopenjskim organom, da plačila tožnikovega pravnega prednika ne gre enačiti z nadomestilom za degradacijo in uzurpacijo, s tem pa ne slediti tožbenemu ugovoru tožnika.

14. Tožnik se je nadalje skliceval, da je tožena stranka dne 28. 1. 2016 izdala sklep, s katerim je na novo odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora, vendar pa povsem drugače kot v obravnavanem primeru. Sodišče ugotavlja, da je iz tega sklepa razvidno, da se je tožena stranka oprla na drug sklep gradbenega inšpektorja kot v obravnavanem primeru ter da izpodbijanega sklepa ni v ničemer spremenila. Sodišče zato meni, da je tožnikovo sklicevanje na ta, kasneje izdani sklep, za obravnavani primeru nepomembno.

15. Tožnikovi nadaljnji tožbeni razlogi se nanašajo na kriterije za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, kot jih je v izpodbijani odločbi ugotovila tožena stranka. Tožnik oporeka ugotovitvi tožene stranke, da je vrsta in stopnja varovanja kmetijsko zemljišče I. območja, oporeka ugotovitvi bruto tlorisne površine objekta, oporeka pa tudi ugotovljeni zahtevnosti izvajanja del. Trdi, da zemljišče, na katerem gradi, ni kmetijsko zemljišče, pač pa stavbno zemljišče, nadalje, da bruto tlorisna površina ne more znašati 200 m2, pač pa največ 100 m2, saj je treba upoštevati le tisti del objekta, ki odstopa od gradbenega dovoljenja, trdi pa tudi, da objekt ni manj zahtevni objekt, pač pa nezahtevni objekt. Ostalim kriterijem, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev, tožnik ne oporeka in zato sodišče šteje, da med strankama niso sporni.

16. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pri izdaji odločbe, s katero odmeri nadomestilo na degradacijo in uzurpacijo prostora, sicer vezana na inšpektorjevo odločbo, kolikor je ta podlaga za odmero nadomestila, vendar pa le, če iz njenega izreka, poleg inšpekcijskega zavezanca in vrste nedovoljene gradnje, izhajajo tudi ostali kriteriji, ki so podlaga za izdajo odločbe (smiselno enako Vrhovno sodišče RS v sodbi, št. X Ips 5/2006 in Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 654/2015). O pravici, oziroma obveznosti se namreč odloči z izrekom odločbe, kar pomeni, da postane materialno pravnomočen le izrek, drugi sestavni deli odločbe, na primer, obrazložitev, pa ne. Sodišče ugotavlja, da se je v obravnavanem primeru tožena stranka pri odmeri nadomestila dejansko oprla na obrazložitev inšpektorjeve odločbe. Iz izreka namreč izhaja le zavezanec, torej tožnik, nadalje da je objekt pomožni kmetijski objekt in na katerem zemljišču stoji ter da se gradnja izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, kar torej pomeni neskladno gradnjo. Iz izreka ne izhaja stopnja varovanja niti obseg neskladne gradnje niti zahtevnost izvajanja del. Ti podatki so sicer navedeni v obrazložitvi inšpektorjeve odločbe, vendar pa, kot že rečeno, obrazložitev ni del odločbe, ki bi postal pravnomočen in zato nanj ni dopustno opreti odločitve, ne da bi bili kriteriji predhodno preverjeni.

17. Tožnik je v tožbi navajal, da je zemljišče, na katerem je gradil, stavbno zemljišče in ne kmetijsko zemljišče I. območja, na katerih gradnja ni dopustna. Sodišče ob tem ugotavlja, da taka prepoved ni absolutna, kot je mogoče razumeti tožnikove tožbene razloge, saj 3 a. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) določa, da lahko lokalna skupnost, če to ni v nasprotju s strateškimi usmeritvami prostorskega razvoja lokalne skupnosti in z občinskim prostorskim načrtom, dopusti gradnjo na kmetijskem zemljišču, med drugim tudi za druge nestanovanjske kmetijske stavbe, torej tak objekt, kot je tožnikov, in to brez spremembe namenske rabe. To pomeni, da je torej v izjemnim primerih dopustno graditi tudi na območju kmetijskih in ne le stavbnih zemljišč, kar tudi vpliva na način izračuna nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. V izpodbijani odločbi je tožena stranka sicer navedla, da je gradnja dopustna z občinskim prostorskim planom, vendar pa tega ni konkretizirala. Glede površine spornega objekta je tožena stranka zgolj sledila izmeri inšpektorja. Iz obrazložitve inšpektorjeve odločbe je namreč mogoče razumeti, da je ugotavljal obseg celotne površine objekta in ne le tistega dela, ki odstopa od površine, kot jo dovoljuje gradbeno dovoljenje, medtem ko se tožena stranka do tožnikovih navedb, da bi morala ugotoviti razliko med površino celotnega obstoječega objekta in površino, ki odstopa od izdanega gradbenega dovoljenja, ni opredeljevala. Nenazadnje tožnik trdi, da je sporni objekt nezahteven objekt in ne manj zahteven objekt, četudi te svoje trditve z ničemer ne opredeljuje. Tudi za ta kriterij sodišče ugotavlja, da v izreku inšpektorjeve odločbe ni bil ugotovljen.

18. Sodišče, glede na vse navedeno, ugotavlja, da odločba gradbenega inšpektorja v obravnavanem primeru ni zadostna podlaga za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, saj iz njenega izreka ne izhajajo vsi podatki, ki so potrebni za oceno kriterijev in odmero nadomestila po Uredbi. Skladno s tem je zato izpodbijano odločbo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Sodišče ob tem izpostavlja, se v ponovnem postopku tožena stranka ne bo mogla več sklicevati zgolj na odločbo inšpektorja, saj ta v izreku nima vseh potrebnih ugotovitev za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora.

K točki II. izreka:

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnica.