Jedro

Po določbi četrtega odstavka 84.a člena ZVO-1 pridobijo položaj stranskega udeleženca vse osebe, ki so pred objavo javnega naznanila zahtevale priznanje statusa stranskega udeleženca in lahko v nadaljevanju postopka izkažejo svoj pravni interes, kakor tudi osebe, ki so v 30 dneh od objave javnega naznanila vložile zahtevo za vstop v postopek in so prav tako izkazale svoj pravni interes. Namen navedene določbe je v določitvi prekluzije vlaganja zahtev za udeležbo v postopku, saj je vstop v postopek mogoče zahtevati najkasneje v 30 dneh od javnega naznanila (ne pa tudi več kasneje).

Izrek

1. Tožbi se ugodi in se sklep Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35400-65/2016-4 z dne 12. 7. 2016 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Zahteva stranke z interesom A. d.o.o. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za okolje (ARSO) odločila, da se v upravni zadevi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja družbi A. d.o.o. za predelavo odpadkov tožeči stranki ne prizna status stranskega udeleženca in s tem pravica do sodelovanja v postopku. V obrazložitvi sklepa prvostopni organ navaja, da je upravljavec naprave družba A. d.o.o. vložila zahtevo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 82. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1). V skladu s 84.a členom navedenega zakona je stranka v tem postopku upravljavec naprave, v postopku pa lahko sodelujejo kot stranski udeleženci tudi osebe, ki so vložile vlogo za priznanje statusa stranskega udeleženca pred objavo javnega naznanila iz drugega odstavka 84.a člena ZVO-1 in ki lahko izkažejo svoj pravni interes po določbah ZUP, ter osebe, ki so v tridesetih dneh od objave javnega naznanila vložile zahtevo za vstop v postopek. Tožeča stranka se je v svoji zahtevi za vstop v postopek sklicevala na določbo 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), ki nalaga občinam skrb za varstvo zraka, tal, vodnih virov, varstva pred hrupom in zbiranja odpadkov. Z navedenim sklicevanjem na obveznosti lokalne skupnosti po ZLS pa ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek v skladu s 43. členom ZUP. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča III U 127/2010. Tudi z navedbo lastništva oz. uporabe nepremičnin v bližini objekta tožeča stranka ni izkazala pravnega interesa za sodelovanje v postopku, saj zahteve ni opredelila v povezavi s pravno normo, ki bi njen interes kvalificirala kot pravnega. Z navedbami, kot je bližina hiš, kjer živijo družine z otroki, pa tožnica navaja tuj pravni interes. Glede vplivov na okolje, ki bi jih lahko imel predvideni poseg, se ARSO sklicuje na sklep št. 35405-51/2015-1 z dne 3. 2. 2015, s katerim je bilo pravnomočno odločeno, da ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja, v zvezi z odvijanjem transporta onesnažene zemljine po javnih cestah, ki so v lasti tožeče stranke, pa ARSO pojasnjuje, da se v tem postopku ne presoja, ali so ceste primerne za prevoz odpadkov, saj to področje obravnava prometna zakonodaja. Prav tako tožeča stranka emisij v okolje ne konkretizira, njene navedbe so pavšalne in s tem ne izkazuje pravnega interesa. Tudi zakonodaja, ki občini priznava status stranke v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja, ne predstavlja materialnega predpisa, ki bi občini priznaval položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Sicer pa mora organ sam po uradni dolžnosti paziti, da bodo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja upoštevani zakonski in podzakonski predpisi ter da mora povzročitelj onesnaževanja izvesti ukrepe, potrebe za preprečevanja in zmanjšanje onesnaževanja, tako da njegove emisije v okolje ne presegajo predpisanih mejnih vrednosti. Prav tako je dolžnost upravnega organa, da prepozna in ugotovi morebitne pomanjkljivosti in neskladnosti vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, zato takšna opozorila ne predstavljajo pravnega interesa za udeležbo v tem postopku.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno, pri čemer v celoti pritrjuje odločitvi in obrazložitvi prvostopnega organa. O tem, da kljub nalogam, ki jih ima občina na področju varstva okolja, nima pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljena po 82. členu ZVO-1, je že presodilo Upravno sodišče (npr. II U 204/2013, I U 1912/2012). Takšno stališče je zavzelo tudi v sodbi U 66/2008, na katero se sklicuje tožnica, pri čemer pa jo skupaj s sodbo U 518/2007 napačno interpretira. V citiranih sodbah je sicer res sodišče navedlo, da je v postopku za izdajo dovoljenja iz 82. člena ZVO-1 treba uporabiti 73. člen ZVO-1, ki se nanaša na določitev strank v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega, vendar pa se sodbi nanašata na tedaj veljavni ZVO-1, ki je omogočal tako interpretacijo, izhajajoč iz določbe drugega odstavka 85. člena, ki pa v času izdaje izpodbijanega sklepa ni več veljala. Napačno je tudi stališče tožeče stranke, da je položaj stranskega udeleženca pridobila že s tem, ko je vložila zahtevo pred objavo javnega naznanila. Tudi te osebe namreč morajo po določbi 84.a člena ZVO-1 izkazati pravni interes. Položaj stranskega udeleženca tako pridobi oseba, ki ji ta položaj neposredno priznava materialni predpis, ali oseba, za katero iz vsebine materialne določbe, torej posredno, izhaja, da je njeno sodelovanje v konkretnem postopku potrebno zaradi varovanja njenega pravnega položaja, ki ga ta predpis varuje. Tožnica je v pritožbi sicer navajala, da bo poseženo v občinsko lastnino, ker bi naj upravljavec naprave izpuščal zbrane raztopine v kanalizacijsko omrežje, vendar lastništva kanalizacijskega omrežja v postopku na prvi stopnji ni uveljavljala kot pravni interes, zato gre za nedopustno pritožbeno novoto. Brezpredmeten pa je tudi pritožbeni ugovor, da je bila v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zavedena, saj te okoliščine nimajo nobenega vpliva na odločanje v tem postopku.

3. Tožnica v tožbi ugovarja nepravilno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja ter kršitev materialnega in procesnega prava. V tožbi obširno opisuje tehnološke procese, ki bi se naj odvijali v okviru procesa čiščenja zemljine ter opozarja na nepopolno ugotovitev dejanskega stanja v zvezi z vplivi na okolje. Glede pravnega interesa za udeležbo v tem postopku pa navaja, da so ji z zakonom naložene določene naloge, s spornim dovoljenjem in posledično obratovanjem obrata pa bo poseženo v izvajanje teh nalog in s tem neposredno v pristojnost občine. Občina ne more učinkovito izvajati naloženih zakonskih obveznosti, če ji je onemogočeno sodelovanje v postopkih, ki so neposredno vezani na področje varstva okolja. Delovanje obrata se neposredno tiče komunalne infrastrukture, ki je v lasti občine. Navedeno lastništvo pa je že uveljavljala v svoji zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca, ko je v vlogi navedla, da bo predmetni objekt priključen na javno kanalizacijsko omrežje Občine B. in da lahko v logističnem procesu v javni kanalizaciji pride do mešanja odpadnih vod obrata z meteornimi vodami, kar ni dopustno. Prav tako je tudi upravljavec naprave v vlogi navedel, da bo zbrane rastopine v okviru procesa pranja zemljine po koncu projekta izpustil v kanalizacijsko omrežje. To omrežje pa je komunalna infrastruktura, ki je v lasti Občine B. Navedeno sta spregledala tako prvostopni kot drugostopni organ in se do te navedbe oziroma škodljivih posledic nista opredelila. Prav tako sta oba organa spregledala, da je občina lastnica sosednjih parcel, torej da je z območjem obrata povezana. Te nepremičnine predstavljajo javne prometne površine, na katere se priključuje demonstracijski objekt. ARSO bi tako v zadevi moral ugotoviti vplivno območje naprave in nato ugotoviti, ali je tožnica lastnica zemljišč na vplivnem območju. V zvezi s tem se sklicuje na sodbe Upravnega sodišča U 518/2007 in U 66/2008, iz katerih izhaja, da je treba uporabiti določbo 73. člena ZVO-1. To pomeni, da bi moral prvostopni organ presojati pravico udeležbe v postopku v luči lastništva oziroma v luči vplivnega območja. Sicer pa tožeča stranka meni, da je pridobila položaj stranskega udeleženca že na podlagi drugega odstavka 84.a člena, ker je vložila zahtevo za priznanje statusa pred objavo javnega naznanila. Tako je v skladu s četrtim odstavkom navedeni status pridobila, saj se v besedni zvezi uporablja ednina, kar pomeni, da se izkazovanje pravnega interesa nanaša le na osebo, ki je zahtevala vstop v postopek v času objave javnega naznanila. Relevantna pa je tudi okoliščina, da je bila občina zavedena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj je bilo to možno do 9. 5. 2016 pridobiti le po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa je lokalna skupnost že po zakonu stranka v postopku. Kolikor bi torej tožeča stranka vedela, da je za poseg potrebno okoljevarstveno dovoljenje oziroma da je to že bilo izdano, bi lahko v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja uspešno varovala svoje koristi. Tako pa je bilo gradbeno dovoljenje izdano brez okoljevarstvenega dovoljenja in to v času, ko še je veljala navedena določba ZVO-1. Sedaj veljavna določba 82. člena ZVO-1 pa določa, da se lahko gradnja začne šele po pridobitvi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja, pri tem pa je objekt, za katerega se sedaj pridobiva okoljevarstveno dovoljenje, že postavljen. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in tožeči stranki prizna status stranskega udeleženca oziroma zadevo vrne organu v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka je sodišču dostavila upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

5. Družba A. d.o.o., ki ima v tem postopku položaj stranke z interesom, v odgovoru na tožbo pritrjuje odločitvam obeh upravnih organov. Tožeča stranka v tožbi navaja določena nova dejstva in širi svoje navedbe, kar pa ni dopustno, saj ni pojasnila, zakaj jih ni navajala že v dosedanjem postopku. S sklicevanjem na naloge, ki jih mora opravljati kot lokalna skupnost za svoje prebivalce, ne izkazuje neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Navedenega ne izkazuje niti s sklicevanjem na lastništvo sosednjih parcel, ki v naravi predstavljajo zgolj ceste in obcestni pas, saj s tem ne uveljavlja lastnega pravnega interesa, temveč javni interes, kar pa za položaj stranskega udeleženca ne zadošča. Prav tako je lastništvo infrastrukture uveljavljala šele v pritožbenem postopku, sicer pa v samem procesu ne bo prihajalo do izpustov v kanalizacijsko omrežje zaradi arhitekturnih rešitev, zato tudi mešanje odpadnih vod z meteornimi ni mogoče. V procesu obratovanja bo v kanalizacijo stekala le odpadna voda, ki je posledica izpusta komunalnih odplak treh zaposlenih in meteorne vode z zunanjih površin. Cestna infrastruktura bo obremenjena z dostavo največ 5 kamionov tedensko, tako da javne prometne površine zaradi obratovanja obrata ne bodo dodatno obremenjene. Položaj stranskega udeleženca v postopku lahko pridobi le oseba, ki ji ta položaj neposredno priznava materialni predpis s tem, da jo v svoji določbi izrecno navede kot stransko udeleženko ali oseba, za katero iz vsebine materialne določbe posredno izhaja, da je njeno sodelovanje v konkretnem upravnem postopku potrebno zaradi zavarovanja njenega pravnega položaja, ki ga ta predpis varuje. Tožeča stranka pa v zahtevi ni opredelila povezave s pravno normo, ki bi njen interes kvalificirala kot pravnega, ni navedla konkretnih pravic in ni izkazala nikakršnega razmerja do upravne zadeve. Šele v tožbi navaja, da bi ji naj ta položaj pripadal že na podlagi 84.a člena ZVO-1. Sicer pa v odgovoru na tožbo stranka z interesom obširneje pojasnjuje postopek remediacije zemljin, za katerega se pridobiva okoljevarstveno dovoljenje. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožeči stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali ima tožeča stranka pravico sodelovati v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega na podlagi 82. člena ZVO-1, to je v postopku izdaje dovoljenja za druge naprave, ki niso naprave, ki lahko povzročijo onesnaženje večjega obsega iz 68. člena istega zakona.

8. Položaj stranskih udeležencev v postopkih izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za naprave iz 82. člena ZVO-1 ureja 84.a člen istega zakona. Po določbi četrtega odstavka navedenega člena položaj stranskega udeleženca pridobijo vse osebe iz drugega odstavka tega člena in oseba, ki v 30 dneh od objave javnega naznanila vloži zahtevo za vstop v postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ali njegove spremembe in lahko izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek pa določa, da mora ministrstvo z javnim naznanilom na krajevno običajen način in na svetovnem spletu obvestiti javnost, da vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ali njegove spremembe, ko prejme več kot pet zahtev za priznanje statusa stranskega udeleženca. Javno naznanilo vsebuje poleg navedbe organa, ki bo izdal odločbo in kraja, kjer je mogoč vpogled v spis, tudi vabilo vsem, ki menijo, da se obratovanje naprave tiče njihovega pravnega interesa in imajo položaj stranskega udeleženca (tretji odstavek).

9. Navedena določba je bila v ZVO-1 vnesena z novelo ZVO-1B, ki je stopila v veljavo 26. 7. 2008. Iz Poročevalca Državnega zbora (EVA 2007-2511-0033) je razvidno, da je zakonodajalec zaradi nejasnosti, ali se v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za naprave iz 82. člena ZVO-1 glede stranskih udeležencev uporabljajo določbe 71. in 73. člena istega zakona (ki se nanašajo na postopek glede naprav, ki lahko povzročijo onesnaženje večjega obsega), to vprašanje uredil z določbo 84.a člena. To pomeni, da se v postopkih za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za naprave iz 82. člena ZVO-1 stranski udeleženci določajo v skladu z navedeno določbo in določbami ZUP. Takšno razlago sprejema tudi sodišče, zato zavrača tožbeni ugovor, da je treba v teh primerih uporabiti določbo 73. člena ZVO-1, kar bi naj izhajalo tudi iz odločb Upravnega sodišča (U 518/2007, U 66/2008). V zvezi z navedenima sodbama sodišče ugotavlja, da se sodba U 518/2007 nanaša na pravno ureditev pred ZVO-1B, stališče v zadevi U 66/2008 pa je bilo sprejeto v povezavi z razlago spremembe drugega odstavka 85. člena ZVO-1, ki pa glede na posebno ureditev položaja stranskih udeležencev v 84.a členu, ni več relevantna v postopku za naprave iz 82. člena ZVO-1. 10. Po določbi 84.a člena lahko položaj stranskega udeleženca pridobijo tako osebe, ki so priglasile svojo udeležbo v postopku že pred objavo javnega naznanila, kakor tudi osebe, ki so takšno vlogo podale v roku 30 dni od objave javnega naznanila. Pri tem pa po mnenju sodišča tožeča stranka napačno razlaga določbo četrtega odstavka 84.a člena ZVO-1, ko meni, da kot vlagatelj vloge iz drugega odstavka istega člena ne rabi izkazovati svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku. V primeru vlog iz drugega odstavka namreč zakon nalaga le obveznost ministrstvu (če prejme več kot pet zahtev za priznanje statusa stranskega udeleženca), da objavi javno naznanilo, da vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, ki hkrati predstavlja tudi vabilo vsem, ki menijo, da se obratovanje naprave tiče njihovega pravnega interesa, da prijavijo svojo udeležbo. V obeh primerih torej gre za osebe, ki menijo, da se obratovanje naprave tiče njihovega pravnega interesa, zaradi česar imajo položaj stranskega udeleženca v postopku. Izkazovanje pravnega interesa pa se presoja v skladu z določbami ZUP. Navedeno določbo je zato razlagati tako, da po določbi četrtega odstavka obravnavanega člena pridobijo položaj stranskega udeleženca vse osebe, ki so pred objavo javnega naznanila zahtevale priznanje statusa stranskega udeleženca in v nadaljevanju postopka lahko izkažejo svoj pravni interes, kakor tudi osebe, ki so v 30 dneh od objave javnega naznanila vložile zahtevo za vstop v postopek in so prav tako izkazale svoj pravni interes. Namen navedene določbe je v določitvi prekluzije vlaganja zahtev za udeležbo v postopku, saj je vstop v postopek mogoče zahtevati najkasneje v 30 dneh od javnega naznanila (ne pa tudi več kasneje), ne pa v razlikovanju pravnih položajev vlagateljev zahtev iz drugega in četrtega odstavka citiranega člena. Glede na obrazloženo sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da je tožeča stranka že z vložitvijo zahteve po drugem odstavku 84.a člena ZVO-1 pridobila status stranskega udeleženca v obravnavanem postopku.

11. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V drugem odstavku navedenega člena je dana tudi definicija pravne koristi, ki je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Ne gre torej za kakršnokoli korist, ampak korist, ki temelji na materialnem predpisu, to pa je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. Pri tem pa ni dolžan, da v vlogi določno opredeli določbe predpisov, s katerimi utemeljuje zatrjevan pravni interes, temveč zadostuje, da oseba v vlogi določno navede, v čem se ta pravni interes kaže (sodba I U 1916/2012). Tožeča stranka je v svoji vlogi, poleg obveznosti, ki jih ji nalaga ZLS kot lokalni skupnosti, tudi navedla, da bo objekt priključen na javno kanalizacijsko omrežje, zaradi česar obstaja bojazen, da bi lahko prišlo do mešanja odpadnih vod obrata z meteornimi vodami. S tem pa je po presoji sodišča ustrezno konkretizirala svoj pravni interes v smislu določbe 43. člena ZUP. Prvostopni organ se do okoliščine, da bo objekt priključen na javno kanalizacijsko omrežje sploh ni opredelil, tožena stranka pa je navedeno okoliščino štela kot nedovoljeno pritožbeno novoto. Za takšen zaključek pa ni podlage v upravnem spisu, saj je iz vloge tožeče stranke izrecno razvidno, da je navedeno okoliščino navajala že v svoji zahtevi. Pri tem pa je tudi neutemeljen ugovor družbe A. d.o.o., da tožeča stranka ob tem ni zatrjevala, da je lastnica kanalizacijskega omrežja. Kanalizacijsko omrežje je del javne komunalne infrastrukture, ki jo je dolžna zagotoviti občina ko lokalna skupnost in kot javna infrastruktura je gotovo v lasti občine.

12. Glede na navedeno tako v zadevi dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, zato je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep. V ponovljenem postopku bo moral prvostopni organ presoditi vprašanje pravnega interesa tožeče stranke za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja tudi z vidika sklicevanja tožeče stranke na lastništvo komunalne infrastrukture, na katero bo priključen sporni objekt. 13. O stroških postopka, ki jih je kot prizadeta stranka priglasila družba A. d.o.o., je sodišče odločilo ob primerni uporabi določb Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v postopku ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Ker je tožeča stranka s tožbo v upravnem sporu uspela, v skladu z navedeno določbo ni dolžna povrniti stroškov postopka prizadeti stranki.