Zgolj dejstvo, da je tožnica v posameznem poslovnem letu izkazovala čisto izgubo, še ne pomeni, da bi plačilo denarne kazni samo po sebi povzročilo težko popravljivo škodo. Izguba namreč predstavlja računovodski podatek o poslovnem izidu in ne izkazuje nujno tudi nelikvidnosti ali nezmožnosti izpolnjevanja obveznosti. Za drugačen zaključek bi morala tožnica izkazati konkretno povezavo med izkazano izgubo in posledicami izvršitve izpodbijanega sklepa, česar pa ni storila.
I.Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.
II.Odločitev o stroških postopka se pridrži do končne odločitve v tem upravnem sporu.
Izpodbijani akt
1.Tožeča stranka (tudi inšpekcijski zavezanec) s tožbo v upravnem sporu izpodbija sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je Inšpektorat RS za okolje in energijo, sklenil, da se dovoli izvršba odločbe inšpektorja za okolje Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in energijo, št. 06182-2237/2025-2 z dne 5. 9. 2025, s katero je bilo tožeči stranki v prvi alineji 1. točke odločbe odrejeno, da mora do 1. 11. 2025 zagotoviti redno prevzemanje vseh odpadnih nagrobnih sveč od vseh izvajalcev javnih služb zbiranja in upravljavcev pokopališč iz 5. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (v nadaljevanju Uredba), tako, da jih od vsakega izvajalca javne službe zbiranja in upravljavca pokopališča iz 5. člena Uredbe prevzame najmanj enkrat mesečno. Zavezanec naloženih obveznosti ni izpolnil. Izrek odločbe je postal v celoti izvršljiv dne 1. 11. 2025 (1. točka izreka). Sklenil je še, da v kolikor tožeča stranka do 1. 5. 2026 obveznosti iz prve alineje 1. točke izreka odločbe št. 06182-2237/2025-2 z dne 5. 9. 2025 ne bo v celoti izpolnila, se bo opravila izvršba s prisilitvijo z uporabo denarne kazni v višini 10.000 evrov (2. točka izreka) in da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve (3. točka izreka).
2.Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka) ter ugotovil, da stroškov pritožbenega postopka ni (2. točka izreka).
Tožbene navedbe
3.Tožnica je dne 13. 5. 2026 vložila pravočasno tožbo, s katero predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa odpravi oziroma razveljavi ter zoper tožečo stranko v celoti ustavi izvršbo odločbe Inšpektorata RS za okolje in energijo, št. 06182- 2237/2025-2 z dne 5. 9. 2025. Podredno pa predlaga, da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe odpravi oziroma razveljavi in ga vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Priglasila je stroške postopka tega upravnega spora.
4.Iz tožbenih navedb je razbrati, da tožnica meni, da je izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe nezakonit. Tožbo vlaga zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi zmotne uporabe materialnega prava.
Predlog za izdajo začasne odredbe
5.Naknadno po vložitvi tožbe je tožnica (s priporočeno pošiljko, ki jo je na pošto oddala 26. 6. 2026) vložila še predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem navaja, da je zoper sklep o izvršbi na drugi stopnji vložila predlog za odlog izvršbe, ki mu je bilo ugodeno s sklepom št. 06182-2237/2025-16 z dne 31. 3. 2026. S tem sklepom se je rok izpolnitve obveznosti tožeči stranki podaljšal do 1. 7. 2026. Ker je rok tik pred iztekom, okoliščine se niso spremenile, dodatno pa zoper ta sklep o izvršbi teče upravni spor, tožeča stranka sedaj podaja predlog za podaljšanje te odložitve do pravnomočne odločitve v upravnem sporu.
6.Glede nepopravljive škode tožeče stranke pojasnjuje, da je izvedba obveznosti pod točko 1. sklepa o izvršbi v tem trenutku nemogoča. Denarna kazen, ki ji sledi skladno z 2. točko izpodbijanega sklepa o izvršbi, pa bi jo resno ogrozila, saj ne bo zmogla prenesti dodatnega finančnega bremena. V dokaz prilaga bilanco stanja, pri tem pojasni, da iz nje izhaja, da je v letu 2024 imela čisto izgubo v višini 41.741,07 EUR, v letu 2025 pa ni imela izgube, vendar tudi ne dobička, ki bi ga potrebovala za poravnavo dodatnih dolgov, kot je ta denarna kazen.
7.Dodatno, tožnica pojasni, da je v pripravi nova uredba, saj je trenutna nezakonita, zato obstoji velika možnost, da bo v upravnem sporu uspešna, vsled čemur bi bila takojšnja izvršitev in kasnejše vračanje nesmiselno.
8.Tožnica predlaga, da sodišče odloži izvršitev izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe do pravnomočne odločitve v tem postopku. Priglaša tudi stroške v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe.
Navedbe tožene stranke
9.Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na zahtevo za izdajo začasne odredbe pa ni podala.
Sodna presoja
K I. točki izreka
10.Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.
11.Po prvem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, v kolikor zakon ne določa drugače. Pogoje za t.i. odložitveno začasno odredbo (izdajo katere tožeča stranka predlaga tudi v tem upravnem sporu), določa ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena, po katerem sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče, v skladu z načelom sorazmernosti, upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.
12.Gre za nujen ukrep, s katerim sodišče, če so za to izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (tako imenovana odložitvena, neprava ali suspenzivna začasna odredba). Namenjena je le zadržanju izpodbijanega akta, s katerim je bila zadeva vsebinsko rešena in stranki naložena določena obveznost.
13.V obravnavanem primeru tožba, vložena zoper izpodbijano odločitev, po zakonu ne zadrži njene izvršitve. Zadržanje učinkov izpodbijane odločbe je tako mogoče doseči le na podlagi vložene zahteve za izdajo začasne odredbe, če tožeča stranka izkaže izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.
Glede težko popravljive škode
14.Glede na navedeno je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, ki bi tožnici lahko nastala z izvršitvijo izpodbijanega sklepa. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe. Težko popravljiva škoda je namreč pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Po ustaljeni sodni praksi gre za takšno škodo, če je škoda resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z izdajo začasne odredbe, to je z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.
15.Okoliščine in dejstva v zvezi z nastankom, obliko in obsegom škode, ki bi utegnile nastati z izvršitvijo izpodbijane odločbe, mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, konkretno zatrjevati in dokazovati v vsakem primeru posebej, praviloma že v sami zahtevi, pojasniti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva. Za vse navedeno mora stranka tudi predložiti dokaze. Trditveno in dokazno breme glede dokazovanja nastanka težko popravljive škode je namreč na tožeči stranki.
16.Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora.
17.Na tem mestu sodišče še dodaja, da je postopek z začasno odredbo že po sami naravi hiter in vezan na okvir, ki ga postavijo stranke s svojim navedbami in dokazi.
18.Po presoji sodišča tožeča stranka obstoja škode in njeno težko popravljivost v primeru izvršitve izpodbijanega sklepa ni izkazala s stopnjo verjetnosti. V zahtevi za izdajo začasne odredbe je namreč obstoj težko popravljive škode utemeljevala zgolj z navedbo, da je izvedba obveznosti pod točko 1. izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe v tem trenutku nemogoča ter, da bi jo denarna kazen, ki sledi skladno s točko 2. sklepa o izvršbi, resno ogrozila, saj ne bo zmogla prenesti dodatnega finančnega bremena. V dokaz prilaga podatke iz bilance stanja, iz katere, kot sama navaja, izhaja, da je v letu 2024 imela čisto izgubo v višini 41.741,07 EUR, v letu 2025 pa ni imela izgube, vendar tudi ne dobička, ki bi ga potrebovala za poravnavo dodatnih dolgov, kot je ta denarna kazen.
19.Po presoji sodišča zgolj navedbe o nastanku finančnega bremena zaradi plačila denarne kazni same po sebi ne zadoščajo za izkaz težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Tožnica se v zvezi z zatrjevano težko popravljivo škodo sicer sklicuje tudi na podatke iz predloženih bilanc stanja za leti 2024 in 2025, iz katerih izhaja, da je v poslovnem letu 2024 izkazovala čisto izgubo. Navedena okoliščina sicer kaže na to, da se tožnica sooča z določenimi finančnimi težavami, vendar pa sama po sebi še ne izkazuje, da bi izvršitev izpodbijanega sklepa in plačilo naložene denarne kazni zanjo pomenila nastanek težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.
20.Tožnica namreč ni konkretizirala in izkazala, kakšen vpliv bi imela izvršitev izpodbijanega akta na njeno celotno finančno stanje oziroma na možnost nadaljnjega poslovanja. Iz predloženih finančnih podatkov ni razvidno, ali bi plačilo denarne kazni povzročilo takšno poslabšanje njenega položaja, da bi bilo ogroženo njeno nadaljnje poslovanje, likvidnost ali obstoj. Prav tako tožnica ni izkazala drugih konkretnih okoliščin, iz katerih bi bilo mogoče sklepati na nastanek težko popravljivih posledic.
21.Iz predloženih bilanc stanja za leti 2024 in 2025 sicer izhajajo določeni podatki o finančnem položaju tožnice, vendar tožnica teh podatkov ni konkretno povezala z zatrjevano škodo oziroma ni pojasnila, kakšen vpliv bi imelo plačilo naložene denarne kazni na njeno poslovanje. Sama okoliščina, da bi morala tožnica plačati določen denarni znesek, še ne pomeni nastanka težko popravljive škode, saj gre praviloma za premoženjsko škodo, katere posledice je mogoče v primeru uspeha v upravnem sporu odpraviti.
22.Tožnica bi morala konkretno izkazati, kakšne posledice bi izvršitev izpodbijanega akta imela za njegovo poslovanje in zakaj teh posledic, tudi v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu, ne bi bilo mogoče učinkovito odpraviti. Zlasti bi morala izkazati, da bi plačilo naložene denarne kazni povzročilo takšno poslabšanje njenega finančnega položaja, ki bi presegalo običajne posledice izvršitve upravnega akta, na primer ogrozilo njegovo likvidnost, sposobnost nadaljnjega poslovanja ali povzročilo nastanek drugih nepopravljivih posledic. Sama pa navede, da ker je v pripravi nova uredba, ker je trenutna nezakonita, obstoji velika možnost, da bo v upravnem sporu uspešna, zato meni da bi bila takojšnja izvršitev in kasnejše vračanje nesmiselno.
23.Zgolj dejstvo, da je tožnica v posameznem poslovnem letu izkazovala čisto izgubo, še ne pomeni, da bi plačilo denarne kazni samo po sebi povzročilo težko popravljivo škodo. Izguba namreč predstavlja računovodski podatek o poslovnem izidu in ne izkazuje nujno tudi nelikvidnosti ali nezmožnosti izpolnjevanja obveznosti. Za drugačen zaključek bi morala tožnica izkazati konkretno povezavo med izkazano izgubo in posledicami izvršitve izpodbijanega sklepa, česar pa ni storila. Tudi po novejši sodni praksi pa je tožnica dolžna nastanek težko popravljive škode konkretizirati. Izostala pa so tudi pojasnila zakaj škoda, ki jo zatrjuje zanjo ne bi bila popravljiva.
24.Prav tako okoliščina, ki jo tožnica zatrjuje, tj. da obveznosti, katere izvršitev se zagotavlja z izdanim sklepom o dovolitvi izvršbe, trenutno ne more izpolniti, sama po sebi ne izkazuje težko popravljive škode.
25.Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da tožnica kljub predložitvi finančnih podatkov ni izkazala, da bi ji z izvršitvijo izpodbijanega akta nastala težko popravljiva škoda, zato pogoj iz prvega odstavka 32. člena ZUS-1 ni izpolnjen.
26.Tožnica izpostavi tudi okoliščino, da je organ ugodil njenemu predlogu za odlog izvršbe s sklepom št. 06182-2237/2025-16 z dne 31.3.2026 in ji rok izpolnitve obveznosti podaljšal do 1. 7. 2026. Pri tem sodišče pojasnjuje, da je odločitev upravnega organa sprejeta v okviru upravnega izvršilnega postopka in na podlagi presoje okoliščin, ki so pomembne za odločitev o začasnem zadržanju izvršbe v tem postopku. Navedena odločitev sama po sebi ne pomeni, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, saj mora sodišče samo presoditi, ali je tožnica izkazala nastanek težko popravljive škode in ali so podani tudi drugi pogoji za njeno izdajo. Iz dejstva, da je bilo tožnici v upravnem postopku določen dodaten rok za izpolnitev obveznosti, ni mogoče sklepati, da bi ji z nadaljnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala težko popravljiva škoda.
27.Po presoji sodišča tožeča stranka s svojimi navedbami in dokazi ni zadostila standardu izkazanosti težko popravljive škode, saj le te, iz zgoraj navedenih razlogov, ni izkazala z zadostno stopnjo, in tako prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ni izpolnjen.
28.Ker tožnica ni izkazala nastanka težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, se sodišče ni opredeljevalo do nadaljnjih zakonskih pogojev, to je do presoje prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije morajo biti pogoji za izdajo začasne odredbe izpolnjeni kumulativno, zato neizpolnitev že prvega pogoja - izkazanosti težko popravljive škode - sama po sebi utemeljuje zavrnitev predloga, zaradi česar presoja morebitne prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank ni potrebna.
K II. točki izreka
29.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo kot izhaja iz izreka tega sklepa.
Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020, 8. točka obrazložitve, in I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 14. točka obrazložitve.
Tako na primer sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020, 9. točka.
Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 7/2020 z dne 26. 2. 2020, 10. točka.